Truyền thông chính sách được hiểu là quá trình liên tục trao đổi hoặc chia sẻ thông tin bằng một hệ thống ký hiệu, quy ước nhằm tạo sự liên kết để thay đổi nhận thức và hành vi về chính sách. Mục tiêu cốt lõi của truyền thông chính sách là thu hút người dân và những bên liên quan tham gia vào các chu trình chính sách. Truyền thông chính sách là kênh bày tỏ sáng kiến chính sách cũng như chính nó cũng áp dụng cho các công cụ quản lý truyền thông(1). Trong lịch sử, truyền thông chính sách chủ yếu được sử dụng để đạt được các mục tiêu chính trị. Trước khi nền dân chủ xuất hiện, truyền thông chính sách chỉ có ý nghĩa tuyên truyền các vấn đề quân sự, đối ngoại và chỉ có chức năng thúc đẩy các công dân ngoan ngoãn. Với sự ra đời của nền dân chủ, truyền thông chính sách thực hiện chức năng thông báo và gây ảnh hưởng nhằm bảo đảm công dân biết quyền, trách nhiệm của mình đối với nhà nước, xã hội. Nhiệm vụ chính của truyền thông chính sách lúc này là định hướng và nâng cao nhận thức của công chúng và thông tin tuyên truyền về mọi hoạt động điều hành xã hội của nhà nước phù hợp với lợi ích người dân. Truyền thông chính sách là một phần hành động của chính phủ để thực hiện một chính sách cụ thể; giúp các cơ quan nhà nước đưa thông tin đến người dân để thuyết phục họ thay đổi nhận thức và hành động đúng pháp luật, cùng tham gia đóng góp ý kiến để xây dựng chính sách(2). Theo nghiên cứu của nhiều nhà khoa học trên thế giới, vai trò của truyền thông chính sách đối với chính phủ cũng như hạn chế mà nó có thể mang lại được nhìn nhận trên một số khía cạnh:
Một là, truyền thông chính sách hỗ trợ chính phủ xây dựng thành công chính sách và giúp cho chính sách ngày càng được hoàn thiện hơn
Theo các nhà nghiên cứu, truyền thông có chức năng tạo dư luận xã hội để gây sức ép đối với chính quyền trong hoạch định chính sách, cho phép các nhà hoạch định chính sách khai thác sự chú ý của truyền thông như là cơ hội chính sách. Nếu như trước đây, chính phủ có thể che giấu thông tin đối với người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội thì ngày nay, sự phát triển của công nghệ thông tin, truyền thông đã làm cho các quy trình xây dựng chính sách được minh bạch nhờ tính chất theo dõi, giám sát và phản ứng của truyền thông. Sự phát triển của các loại hình báo chí cùng với các nghiệp vụ phản ánh tinh vi đã làm cho sức mạnh của hệ thống truyền thông chính sách như là một trụ cột thứ tư của nhà nước(3).
Vai trò của truyền thông chính sách không chỉ giới hạn để cung cấp thông tin mà còn có chức năng giáo dục mọi người về các vấn đề chính sách quan trọng, liên quan đến cuộc sống của người dân. Truyền thông tiến hành các phê bình, phân tích và đánh giá chuyên sâu bằng cách thảo luận về ưu và nhược điểm một chính sách nào đó của chính phủ hoặc bất kỳ vấn đề nào một cách vô tư và công bằng. Trong quá trình phục vụ công chúng, truyền thông chính sách có thể thông báo những gì tốt hay có hại cho nhà nước, người dân, doanh nghiệp để có những phản đối hoặc hỗ trợ. Đó là cách truyền thông chính sách thực hiện vai trò của một người đưa ra ý kiến. Kết quả của cách tiếp cận như vậy là làm cho chính phủ có cơ sở thận trọng, tỉ mỉ trong việc xây dựng chính sách(4).
Hai là, truyền thông chính sách làm trung gian thực hiện các đánh giá chính sách và giám sát thực hiện chính sách theo nhiều chiều cạnh khác nhau
Truyền thông chính sách thực hiện các đánh giá quan trọng của chính sách theo cách phân luồng như vai trò của một cơ quan giám sát quốc gia theo nhiều chiều khác nhau. Nếu chính phủ áp dụng chính sách không mang lại lợi ích chung đối với người dân, truyền thông có thể chỉ trích chính sách này nghiêm trọng đến mức khơi dậy sự phản đối của người dân đối với chính phủ để thay thế chính sách. Vai trò của truyền thông như một cơ quan giám sát mà chính phủ đôi khi phải tự rút lui khỏi các vấn đề mà truyền thông đã phản ánh. Nhà nghiên cứu Grunig cho rằng, truyền thông chính sách làm cơ sở trung gian đối thoại giữa chính phủ và các bên liên quan dựa trên sự đồng thuận(5). Thông qua các hình thức như mở chuyên mục, phỏng vấn, hội thảo và diễn đàn công cộng... truyền thông truyền đạt nguyện vọng của người dân cho các nhà hoạch định chính sách hàng đầu.
Ba là, truyền thông chính sách góp phần quảng bá hình ảnh của chính phủ
Người dân thường nghĩ rằng các tổ chức khu vực công quan liêu, chậm chạp, kém hiệu quả và tham nhũng. Truyền thông chính sách đã cải thiện hình ảnh khu vực công bằng cách giúp người dân hiểu biết hơn về chính sách của chính phủ, đồng thời giúp chính phủ hiểu được những kỳ vọng thay đổi của người dân.
Quan điểm truyền thống xem truyền thông chính sách là công cụ được chính phủ sử dụng để truyền thông tin một chiều, trong một số tình huống cụ thể cho phép quá trình ra quyết định nhanh hơn. Horsley cho rằng, truyền thông chính sách chỉ ra một loạt các tình huống mà chính phủ đang đối mặt và cách thức giải quyết của chính phủ(6). Truyền thông chính sách góp phần làm cho hoạt động của chính phủ ngày càng minh bạch bởi qua truyền thông người dân sẽ gây áp lực buộc chính phủ phải có những cải cách làm tăng hiệu quả phân bổ nguồn lực trong khu vực công, “phá tan” vị trí độc quyền của khu vực công trong nền kinh tế của đất nước, tạo ra nhu cầu tiếp cận chiến lược đối với các hoạt động công cộng.
Truyền thông chính sách đã trở nên ngày càng quan trọng nhưng tinh tế hơn trong những thập kỷ qua. Giải thích cho những thay đổi này có thể thấy ở sự phát triển trong chính trị, hành chính công, xã hội và phương tiện truyền thông. Truyền thông chính sách đang buộc các trung tâm quyền lực truyền thống phải thay đổi trong bối cảnh có nhiều tác nhân và cấp độ tương tác khác nhau. Các nghiên cứu cho rằng, truyền thông chính sách có thể làm giảm hoặc tránh những hậu quả không lường trước, chẳng hạn như bất ngờ, hiểu lầm, kháng cự, thất vọng hoặc đầu cơ giữa người dân và tổ chức. Mức độ ủng hộ và phản kháng của công chúng cũng như tầm quan trọng của các phản biện của người dân trở nên rõ ràng, từ đó tạo ra cơ hội để điều chỉnh hay củng cố lập luận cho quá trình hoạch định chính sách.
Bốn là, truyền thông chính sách góp phần nâng cao tính dân chủ trong hoạt động của chính phủ
Truyền thông chính sách nâng cao tính dân chủ trong hoạt động của chính phủ bởi nó do chính phủ khởi xướng. Điều này làm cho các cử tri liên tục được thông báo về các thông tin liên quan đến chủ đề họ đang quan tâm, làm cơ sở để tham vấn và đánh giá chính sách. Chính phủ cũng sẽ dễ dàng có được sự hiểu biết thực tế về các phản ứng có thể có của người dân thông qua các ý định chính sách truyền đạt công khai qua truyền thông chính sách. Có thể nói, truyền thông chính sách giúp rút ngắn khoảng cách giữa chính phủ với người dân. Nhà nghiên cứu Meyer cho rằng, truyền thông chính sách có vai trò vượt ra khỏi phạm vi chính sách, là cơ quan trung gian của nền dân chủ có chủ ý, tức là các nhóm xã hội và các tổ chức chính trị qua truyền thông để bày tỏ thái độ dân chủ(7). Truyền thông chính sách góp phần làm cho công chúng trở nên quan tâm hơn đến chính trị và chính sách; làm cho quá trình chính sách rõ ràng, kích thích sự tham gia của người dân vào các quá trình hoạch định chính sách. Một trong những vai trò cơ bản của truyền thông chính sách là xem xét kỹ lưỡng các vấn đề chính phủ đang, sẽ và đã từng làm để bảo đảm rằng chính phủ có thể chịu trách nhiệm trước công chúng. Thực tế cho thấy ở nơi nào loại bỏ quy định về chức năng cơ bản của truyền thông chính sách sẽ làm giảm khả năng của công dân tham gia một cách có ý nghĩa vào quá trình hoạch định chính sách của chính phủ, giảm các sáng kiến của công chúng qua các phương tiện truyền thông.
Bên cạnh những mặt tích cực, truyền thông chính sách cũng có một số hạn chế:
Thứ nhất, truyền thông chính sách có xu hướng vượt qua giới hạn của nó
Do sự cạnh tranh giữa các cơ quan truyền thông nhằm thu hút lượng người xem, nên một số chương trình, bài viết thảo luận chính sách...được phát sóng vội vàng, thiếu sự kiểm soát dẫn đến phản ánh sai lệch chính sách, gây bức xúc dư luận. Do đó, cần xây dựng quy tắc ứng xử, các quy định chặt chẽ để chính phủ, doanh nghiệp và người dân giám sát hoạt động của truyền thông tốt hơn, công bằng hơn.
Chính sách luôn luôn thay đổi để phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội thực tiễn. Mỗi lần thay đổi chính sách luôn là điều khó khăn vì liên quan đến các bên. Để làm chính sách, chính phủ thường đưa các bên liên quan trở thành chủ đạo trong quy trình chính sách và ra quyết định chính sách. Do đó, trong xã hội dân chủ, quy trình chính sách là một mô hình quản trị “toàn diện” thay vì “độc quyền”. Trong khi đó, truyền thông chính sách không chính thống có thể định hướng dư luận theo hướng có lợi cho họ, gây ra sự hiểu lầm đối với công chúng, dẫn đến việc họ không thể hiểu được các vấn đề phức tạp của quản trị chính sách.
Trong bài nghiên cứu của mình, Meyer chỉ rõ truyền thông quá đà, làm sai lệch bản chất của chính sách sẽ làm cho chính phủ và các bên liên quan phải đối mặt với những lo ngại về các chính sách sẽ có trong tương lai(8). Vì vậy, giám sát truyền thông không chỉ là công việc của chính phủ mà còn là trách nhiệm của các công dân nhằm hạn chế đến mức thấp nhất sự sai lệch của truyền thông.
Thứ hai, truyền thông chính sách dễ bị thao túng bởi các thế lực chính trị đối lập
Các nghiên cứu cho rằng, trong xã hội thiếu dân chủ, các chính sách dễ bị thao túng bởi các thế lực chi phối hệ thống chính trị. Mối quan hệ giữa quyền lực chính trị và quyền lực kinh tế rất phức tạp. Trong lĩnh vực kinh tế, khi truyền thông rơi vào tay một số tập đoàn, các phương tiện truyền thông hoạt động như một “diễn viên” chính trị mạnh mẽ, lợi ích của nó gắn chặt với doanh nghiệp - chủ thể chịu tác động của chính sách thay vì công chúng nói chung. Các nhà truyền thông định hình các chương trình nghị sự chính sách bằng cách chủ động chọn lọc các vấn đề phù hợp với lợi ích của họ. Theo đó, vấn đề chính sách nào được đề cập và nguồn lực nào được sử dụng để thực hiện chính sách là tùy thuộc vào họ. Trên góc độ chính trị, nếu truyền thông bị đảng chính trị thao túng sẽ dẫn đến tình trạng các cuộc thảo luận chính sách chỉ giới hạn trong các ranh giới được thiết lập bởi các đảng chính trị chi phối truyền thông, hoặc đảng cầm quyền và các nhà hoạch định chính sách của đảng đó quyết định. Những nghiên cứu truyền thông chính sách ở các nước tư bản cho thấy bản chất bảo thủ của những kiểu tranh luận chính sách như vậy được củng cố bởi giới truyền thông, đặc biệt là truyền hình, truyền thanh và mạng xã hội nhằm phục vụ lợi ích của các thế lực chính trị đứng đằng sau. Nguy hiểm hơn là đảng chính trị và doanh nghiệp truyền thông cấu kết với nhau để định hướng chính sách có lợi cho doanh nghiệp(9).
Thực tế cho thấy, ngay cả khi truyền thông có thể chủ động thiết lập chương trình nghị sự chính sách, không có nghĩa là chúng ảnh hưởng đến kết quả chính sách. Truyền thông chính sách khó bảo đảm đối với các quyết định chính sách ngay cả khi chương trình nghị sự chính sách và thảo luận chính trị bị ảnh hưởng bởi truyền thông. Truyền thông chính sách đóng vai trò rất quan trọng trong việc giúp công chúng hiểu chương trình nghị chính sách và đóng khung các quyết định về các vấn đề “giật gân” để định hướng và thu hút sự quan tâm của xã hội. Tuy nhiên, các vấn đề chính sách phần lớn không bị ảnh hưởng khi đảng cầm quyền mạnh và được công chúng tín nhiệm.
Ảnh hưởng của các phương tiện truyền thông đối với quy trình chính sách là lôi cuốn hoặc khởi xướng tình cảm công chúng nhằm thúc đẩy những thay đổi rộng rãi trong dư luận, sau đó tổ chức và gây sức ép với chính phủ để đưa ra những cải cách chính sách phù hợp. Khi truyền thông chính sách bị thao túng, các nhóm lợi ích, đặc biệt và giới tinh hoa chính trị chi phối các quá trình hoạch định chính sách, không công khai trong thay đổi chính sách sẽ gây ra phản ứng của công chúng. Trong trường hợp này, chính sự liên kết giữa các nhà báo và nhà hoạch định chính sách là động lực thực sự của chương trình nghị sự chính sách chứ không phải là từ công chúng.
Thứ ba, truyền thông chính sách dễ trở thành công cụ thúc đẩy sự hợp pháp hóa các hoạt động phi pháp
Trong nhiều trường hợp, sự liên kết giữa các nhà báo và các nhà hoạch định chính sách quyết định chương trình chính sách có lợi cho họ. Điều này dẫn đến tình trạng truyền thông chính sách trở thành một công cụ quan trọng để hợp pháp hóa các chính sách có lợi cho nhóm xã hội nhất định.
Các tập đoàn truyền thông có thể thiết lập các chương trình nghị sự chính sách, nhưng khi thời gian của các chu kỳ chú ý chính sách tiếp tục giảm, ảnh hưởng của các kết quả chính sách sẽ ngày càng xa tầm với của công chúng và an toàn đối với các nhà hoạch định chính sách. Vì vậy, khi báo chí liên minh với các nhà hoạch định chính sách để thể chế hóa vấn đề chính sách, công chúng nói chung sẽ bị đẩy xa hơn ra phía lề của các quá trình hoạch định chính sách. Truyền thông chính sách có nguy cơ đánh lừa công chúng về sự thành công hay thất bại của chính sách, tạo ra áp lực không đáng có cho các nhà hoạch định chính sách (những người có thể cảm thấy cần phải thay đổi chính sách hiệu quả để bảo vệ vị thế của họ, hoặc ngăn các nhà hoạch định chính sách khác tìm kiếm giải pháp cho các chính sách không hiệu quả).
Khi truyền thông bị thao túng, các nhóm yếu thế và công chúng bị đưa ra ngoài chu trình chính sách. Điều này khiến họ cảm thấy khó khăn khi đưa ra ý kiến trên các phương tiện truyền thông và ngay cả khi những ý kiến đó được nêu ra thì cũng bị truyền thông hướng dư luận theo hướng khác. Theo đó, để hạn chế những mặt tiêu cực, truyền thông chính sách phải lấy công chúng làm trung tâm trong thúc đẩy sự hiểu biết của công chúng về các vấn đề chính sách, nâng cao năng lực tiếp nhận chính sách của công chúng cũng như thúc đẩy các sáng kiến và giải pháp./.
----------------------------------
(1) Liu, Brooke & Horsley, J.. (2007), “The Government Communication Decision Wheel: Toward a Public Relations Model for the Public Sector”, Journal of Public Relations Research - J PUBLIC RELAT RES. 19. 377-393. 10.1080/10627260701402473.
(2) Buurma H. (2001), “Public policy marketing exchange in the public sector”, European Journal of Marketing, vol. 35 no. 11/12, 2001.
(3) Bennett, W.L. & Entman, R.M. (2001): Mediated Politics. Communication in the Future of Democracy, Cambridge: Cambridge University Press.
(4) Callaghan, K. and Schnell, F. (2001), Assessing the democratic debate. How the news media frame elite policy discourse, in: Political Communication, 18, 183-212.
(5) Grunig J.E. (2001), Two -way symmetrical public relations: Past, present and future. [in:] Handbook of public relations, (ed.) R.L. Heath, Thausand Oaks, CA: Sage, 2001.
(6) Liu B.F., Horsley J.S. (2007), “The Government Communication Decision Wheel: Toward a Public Relations Model for the Public Sector”, Journal of Public Relations Research, Vol. 19 Issue 4, 2007.
(7), (8) Meyer, Thomas (2002), “Media Democracy: How the Media Colonize Politics”, Cambridge: Polity Press.
(9) Kang, I., Lee, G., Park, C. and Shin, M. (2013), “Tailored and Targeted Communication Strategies for Encouraging Voluntary Adoption of Non-
Preferred Public Policy. Technological Forecasting & Social Change”, 80, 24-37. https://doi.org/10.1016/j.techfore.2012.08.001.
Hà Thị Thu Hương
Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
