Tóm tắt: Với tốc độ đô thị hoá và sự gia tăng dân số như hiện nay thì việc sử dụng đất theo chiều ngang và xây dựng các toà nhà cao tầng đã không thể đáp ứng được nhu cầu của sự phát triển. Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên giới đã và đang khai thác, sử dụng đất ngầm để phục vụ cho chiến lược phát triển của mình, đặc biệt là để phục vụ việc xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Nhu cầu về sử dụng đất và sự phát triển ở Việt Nam cũng không khác với các quốc gia khác.Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề đất ngầm còn rất ít và rời rạc, chủ yếu về quản lý về xây dựng công trình ngầm mà thiếu các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh một cách có hệ thống và toàn diện về vấn đề này.Từ khóa: Đất ngầm, quyền sử dụng đất, Luật đất đai.Abstract: With the current rate of urbanization and population increase, horizontal land usage and construction of high building are unable to meet development needs. That is, a number of countries have utilized the underground land to further their development strategies, most notably for the creation of technical and social infrastructure. While the need for land use and development in Vietnam is similar to that of other countries. However, in Vietnam, the legal regulations on the underground land are not sufficient, and mainly on the management of the underground works, the lack of those regulating comprehensively on the discussed matters.Keywords: Underground land; land use right; Law on Land.
Một góc Malaysia -Ảnh internet
Cùng với tiến bộ trong kỹ thuật xây dựng đã nhanh chóng giúp con người khai thác, sử dụng đất ngầm dễ dàng hơn, nhiều công trình được xây dựng từ việc khai thác và sử dụng đất ngầm như đường hầm giao thông, hệ thống đường sắt tích hợp, đường ống ngầm, trung tâm thương mại dưới lòng đất... Việc sử dụng đất ngầm cung cấp cho con người không gian mới cho hệ thống hạ tầng, dịch vụ và tiện ích mà không yêu cầu không gian có giá trị trên bề mặt ngày càng hạn chế như hiện nay[1].
Tuy nhiên, để có thể sử dụng đất ngầm một cách hiệu quả thì đòi hỏi trước hết phải có một khung pháp lý điều chỉnh việc quản lý và sử dụng đất ngầm[2]. Một vấn đề đặt ra là, hiện nay ở Việt Nam hầu như vắng bóng các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất ngầm. Điều này đã dẫn đến tình trạng là trong thời gian qua, khi xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật phải sử dụng đất ngầm đã gặp phải sự phản đối của người sử dụng đất bề mặt về việc bồi thường, hỗ trợ trong trường hợp không thu hồi đất nhưng làm hạn chế quyền sử dụng đất; hoặc khó khăn trong việc quản lý và cấp phép đối với các công trình xây dựng có thiết kế phần ngầm...
1. Quy định của pháp luật Malaysia về đất ngầm
Chế định về đất ngầm ở Malaysia được quy định lần đầu tại Phần V (part V) Bộ luật Đất đai quốc gia năm 1965 của Liên bang Malaysia (Bộ luật Đất đai). Điều 92a Bộ luật Đất đai định nghĩa “Đất ngầm là đất nằm bên dưới bề mặt của trái đất”[3].
Chế độ sở hữu đất và đất ngầm ở Malaysia mặc dù được xây dựng dựa trên nguyên lý của hệ thống thông luật “cujus est solum eius est usque ad caelum ad feedros - Chủ sở hữu bề mặt cũng đồng thời có quyền sở hữu bầu trời và lòng đất”[4], nhưng điểm a khoản 1 Điều 44 Bộ luật Đất đai quy định, người sở hữu đất “chỉ sử dụng và hưởng phần lớn diện tích đất bên dưới bề mặt đó một cách hợp lý, cần thiết cho việc sử dụng và thụ hưởng hợp pháp đất đai”, đất ngầm có thể được sử dụng với mục đích khác với mục đích sử dụng của phần đất bề mặt, ví dụ như đất bề mặt sử dụng để xây dựng nhà ở, đất ngầm bên dưới có thể sử dụng để xây dựng các nhà kho hoặc công trình sản xuất, kinh doanh, giải trí[5]… Do không có quy định cụ thể về độ sâu tối đa về lòng đất của chủ sở hữu đất, nên chủ sở hữu đất ở Malaysia trên thực tế có thể sử dụng đất với độ sâu tùy thích[6].
Nhằm mục đích tối ưu hóa việc sử dụng đất ở, năm 1990, Malaysia đã sửa đổi Bộ luật Đất đai, trong đó bổ sung quy định về thực hiện quyền sử dụng đất ngầm. Theo đó, chủ sở hữu đất, thay vì được tự do hưởng và sử dụng vùng trời và đất ngầm tương ứng với phần diện tích đất bề mặt của mình, Bộ luật Đất đai sửa đổi đã giới hạn độ sâu tối thiểu mà chủ sở hữu đất bề mặt có thể được hưởng đối với đất ngầm. Theo quy định mới, người chủ sở hữu có quyền sử dụng đất ngầm dưới dạng ba chiều (3D), có tính đến chiều dài, chiều rộng và chiều sâu; được tính trên kích thước khối lượng (đơn vị mét khối – m3). Theo quy định tại điểm a khoản 3 Điều 92B Bộ luật Đất đai (sửa đổi năm 1990), quyền sử dụng đất ngầm với độ sâu tối thiểu thuộc thẩm quyền quyết định của Nhà nước và không liên quan đến việc sử dụng đất bề mặt và quyền hưởng dụng. Bên cạnh đó, quyền sử dụng đất ngầm không mặc nhiên phát sinh cùng với quyền sở hữu diện tích đất bề mặt; theo quy định tại khoản 5 và khoản 6 Điều 92D Bộ luật Đất đai thì người chủ sở hữu diện tích đất bề mặt để được phép sở hữu, sử dụng phần diện tích đất ngầm bên dưới thửa đất của mình phải đăng ký mục đích và nhu cầu sử dụng với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Cụ thể, theo quy định tại khoản 3 Điều 92b của Bộ luật đất đai, chủ sở hữu đất bề mặt có thể sử dụng đất dưới lòng đất cho các mục đích bổ sung cho việc sử dụng bề mặt khi “Việc sử dụng đó là cần thiết một cách hợp lý đối với việc sử dụng hợp pháp đất bề mặt”. Điều 92c Bộ luật Đất đai thì căn cứ vào điều kiện thực tế tại khu đất đang xin phép, cơ quan nhà nước có thể chỉ định độ sâu mà chủ sở hữu được phép sử dụng và ở các độ sâu khác nhau có thể quy định quyền được sử dụng là khác nhau. Độ sâu quy định có thể không đồng nhất, tùy theo địa phương, loại đất hoặc đá dưới bề mặt, việc sử dụng đất bề mặt và các yếu tố về an toàn khác. Cơ quan nhà nước sẽ xác định tất cả các điều kiện cần thiết để đảm bảo rằng đất dưới lòng đất có thể được sử dụng cho các mục đích đã định; các yêu cầu về mức độ an toàn của việc sử dụng đất ngầm cũng sẽ được xem xét[7]. Theo quy định tại khoản 1 Điều 120 Bộ luật Đất đai thì khi cấp phép sử dụng đất ngầm, cơ quan cấp phép sẽ đồng thời cung cấp đầy đủ các thông tin về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng, đặc biệt là các hành vi không được phép thực hiện trong quá trình sử dụng đất ngầm để bảo đảm rằng việc sử dụng đất ngầm là an toàn cho chính chủ sở hữu và cộng đồng. Những thông tin này sẽ được ghi đầy đủ vào Giấy chứng nhận quyền sở hữu đất (Deed of Land).
Một nội dung quan trọng cần lưu ý thêm là theo quy định tại khoản 5 và 6 Điều 92d Bộ luật Đất đai, nếu sau khi đã được cấp phép sử dụng phần đất ngầm, mà chủ sở hữu hoặc người đang sử dụng trực tiếp (trong trường hợp chủ sở hữu cho thuê lại phần đất ngầm, phải thông báo đến cơ quan quản lý về đất đai) thực hiện các hành vi bị cấm đã được ghi rõ trong Giấy chứng nhận quyền sở hữu đất thì quyền sở hữu đất sẽ bị thu hồi (cả đất bề mặt và đất ngầm)[8].
Để cụ thể hoá quy định trên, Thông tư số 1/2008 của Văn phòng Mỏ và đất Liên bang Malaixia quy định rõ độ sâu tối thiểu mà người sử dụng đất/chủ sở hữu được toàn quyền sử dụng là tối thiểu 6 mét đối với đất nông nghiệp; đối với các hạng mục công trình xây dựng tối thiểu là 10 mét và đất dùng cho mục đích công nghiệp tối thiểu là 15 mét[9]. Độ sâu của quyền sở hữu dưới lòng đất được thể hiện trong Giấy chứng nhận chủ quyền đất.
Quy định về độ sâu tối thiểu đối với đất ngầm của Malaixia được đánh giá là khá ít so với một số quốc gia trên thế giới[10] và gây ra nhiều khó khăn khi thực hiện các công trình ngầm cho phát triển đô thị, đặc biệt là trong trường hợp người chủ sở hữu đất bề mặt và đất ngầm không hợp tác trong việc nhà nước thu hồi đất để phục vụ các công trình vì mục đích công cộng (public purposes)[11].
2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam về sử dụng đất ngầm
Do văn bản pháp luật về đất đai tại Việt Nam không có khung pháp lý về việc khai thác, sử dụng và quản lý đất ngầm đã tạo nên hai khó khăn lớn:
Thứ nhất, khó xác định về quyền và nghĩa vụ của các bên khi khai thác và sử dụng đất ngầm, đặc biệt là khi xây dựng các công trình ngầm mà không thu hồi phần đất bề mặt bên trên. Xây dựng các công trình ngầm đô thị là một xu hướng phát triển tất yếu của các quốc gia trên thế giới hiện nay, ở Việt Nam cũng đã bắt đầu xây dựng một số công trình ngầm như hầm Thủ Thiêm vượt sông Sài Gòn, hay các tuyến Metro có một số đoạn phải ngầm hóa, hoặc xây dựng các công trình ngầm để làm bãi đỗ xe, các công trình liên quan đến hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội… Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam hiện nay chỉ dừng lại ở trường hợp Nhà nước thu hồi toàn bộ diện tích đất để xây dựng các công trình vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, mà chưa điều chỉnh đến trường hợp Nhà nước không thu hồi toàn bộ đất, mà chỉ thi công công trình bên dưới, làm ảnh hưởng và hạn chế quyền sử dụng đất, quyền xây dựng công trình của người sử dụng đất bề mặt. Chính vì vậy, khi thực hiện các công trình liên quan đến đất ngầm nêu trên, chưa có một khung pháp lý để điều chỉnh các quyền và nghĩa vụ của các bên có liên quan trong quá trình sử dụng đất ngầm liên quan đến chế định về bồi thường đất và hỗ trợ khác khi xây dựng công trình ngầm. Bên cạnh đó, việc cấp phép xây dựng cho các công trình có phần ngầm hiện nay chỉ dừng lại ở mức độ là giải quyết theo sự vụ, không có sự thống nhất giữa ba loại quy hoạch quan trọng là quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất.
Thứ hai, pháp luật Việt Nam cũng không có sự phân chia quyền sử dụng đất ngầm theo hướng địa tầng cụ thể là ngoài diện tích bề mặt của người sử dụng đất thì pháp luật chưa quy định độ sâu sử dụng của người sử dụng đất bề mặt khiến cho người sử dụng đất không bị hạn chế độ sâu sử dụng, trừ quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015 dẫn chiếu đến việc xác định ranh giới giữa các bất động sản[12]. Do không có quy định về quyền sử dụng đối với đất ngầm, nên pháp luật hiện hành cũng không có câu trả lời cho câu hỏi trong trường hợp người sử dụng đất bề mặt muốn cho thuê phần đất ngầm bên dưới thửa đất của mình để chủ thể khác sử dụng có được hay không và có thể thực hiện việc đăng ký biến động về quyền sử dụng đất với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai tương tự như trường hợp cho thuê lại quyền sử dụng đất bề mặt, cho thuê quyền hưởng dụng hiện nay hay không? Là các vấn đề pháp luật đang bỏ ngõ, không theo kịp sự phát triển của kinh tế - xã hội hiện nay.
Từ những hạn chế trên, chúng tôi kiến nghị bổ sung vào Luật Đất đai năm 2013 những nội dung sau:
Một là, cần xác định chiều sâu lòng đất mà người sử dụng đất được toàn quyền sử dụng.
Đối với nội dung này, Bộ Tài nguyên và Môi trường có thể phối hợp với Bộ Xây dựng để nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới; trong đó, điển hình là Malaysia để chia đất theo từng nhóm và từng khu vực cụ thể để xác định quyền sử dụng đất trong từng trường hợp và từng khu vực nhất định, dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và kết cấu địa chất ở từng vùng, từng khu vực đối với quy hoạch cấp quốc gia, và có thể phân cấp việc xác định dần đến cấp tỉnh, huyện, đặc biệt là phải lập được quy hoạch tổng thể về đất ngầm và công trình ngầm quốc gia[13]. Việc xây dựng quy định về đất ngầm có thể được thực hiện thuận lợi hơn thông qua việc tích hợp quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng, bởi vì khi lập quy hoạch xây dựng, cơ quan chức năng đã xác định được khu vực nào được phép xây dựng tầng hầm, công trình ngầm với kết cấu và cấp công trình tối đa là bao nhiêu. Bên cạnh đó, việc xác định độ sâu của đất ngầm cần xem xét đến tiêu chí từng loại đất thuộc các nhóm đất, mà không đồng nhất là đất nông nghiệp, chẳng hạn như độ sâu đất ngầm dành cho loại đất trồng cây hàng năm sẽ khác với đất trồng cây lâu năm; đối với công trình xây dựng thì cần phân chia dựa theo loại và cấp công trình để xác định độ sâu đất ngầm cho phù hợp. Ngoài ra, sau khi đã lập được “quy hoạch” về chiều sâu được phép sử dụng đối với từng nhóm đất, từng khu vực cụ thể, cần bổ sung thông tin này vào trang thứ 2 của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nội dung này có thể được thể hiện ở mục “Ghi chú”, tương tự như việc ghi diện tích đất nằm trong Hành lang lộ giới như hiện nay, đồng thời bổ sung những lưu ý khi sử dụng đất ngầm tại từng thửa đất, khu vực xác định. Một nội dung khác không thể thiếu là phải bổ sung nguyên tắc xác định lại độ sâu lòng đất trong trường hợp người sử dụng đất thay đổi mục đích sử dụng đất hoặc cơ quan chức năng điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về tính tiền sử dụng đất trong trường hợp cơ quan có thẩm quyền chỉ giao hoặc cho thuê đất ngầm, nghĩa vụ tài chính khi người sử dụng đất cho thuê lại phần diện tích đất ngầm…
Hai là, bổ sung cụ thể quyền và nghĩa vụ của người có quyền sử dụng đất ngầm.
Đi đôi với việc quy định về độ sâu lòng đất được phép sử dụng và việc ghi thông tin này vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì cần thiết phải quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với phần đất ngầm này. Theo đó, có thể điều chỉnh theo hướng đây là một quyền thuộc nhóm quyền khác đối với tài sản, cụ thể là điều chỉnh quy định về quyền hưởng dụng và bổ sung về quyền đối với đất ngầm vào Bộ luật Dân sự; cho phép người sử dụng đất được cho thuê lại phần diện tích đất ngầm thuộc quyền sử dụng hợp pháp của mình, nhưng phải thực hiện việc đăng ký biến động về quyền sử dụng đất và thực hiện các nghĩa vụ tài chính như trường hợp cho thuê đất hiện nay, cần bổ sung thêm biểu mẫu đăng ký đối với hoạt động cho thuê, cho thuê lại đất ngầm. Đồng thời, cần thiết phải xây dựng bộ quy chuẩn về sử dụng đất ngầm để hướng dẫn cho việc xây dựng và sử dụng đất ngầm, công trình ngầm được hiệu quả và an toàn cho chính người sử dụng và cộng đồng. Song song đó, bổ sung vào Luật Đất đai, phần thu hồi đất, quy định nếu cơ quan nhà nước hoặc chủ đầu tư thực hiện dự án đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt có độ sâu bên dưới chiều sâu mà người sử dụng đất bề mặt được phép sử dụng thì không phải thực hiện việc bồi thường và cũng không cần có sự đồng ý của người sử dụng đất bề mặt; cũng như đưa ra phương án giải quyết trong trường hợp dự án đi ngang phần đất ngầm được phép sử dụng của người sử dụng đất bề mặt mà không dẫn đến việc thu hồi đất, thì tỷ lệ bội thường về đất và hỗ trợ khác có thể được tính tương tự như khi thự hiện các công trình đường dây tải điện 500KW và 220KW hiện nay
Như vậy, để hoàn thiện pháp luật về quản lý và sử dụng đất ngầm ở Việt Nam, cần thiết phải bổ sung một chương trong Luật Đất đai về quản lý đất ngầm, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất ngầm; một chương trong Luật Xây dựng về quản lý công trình ngầm và một chương trong Luật Quy hoạch đô thị về công trình ngầm đô thị hoặc về lâu dài có thể xây dựng Luật về đất ngầm và công trình ngầm để các quy định liên quan đến đất ngầm được thống nhất và thông suốt cả về mặt quy định và thực thi trên thực tế[14]. Song song đó, cần phải lập quy hoạch tổng thể quốc gia về công trình ngầm đô thị và chiến lược phát triển công trình ngầm ở Việt Nam./.
Trần Vang Phủ - Đại học Cần Thơ
[1] Farah Zaini, Khadijah Hussin, Siti Radiaton Adawiyah Zakaria (2014). Legal and administrative issue for underground land development in Malaysia. International Real Estate Research Symposium, pp. 1-13.
[2] Zhi Zhang, Jenny Paulsson, Jian Gong and Ji’e Huan (2020). Legal Framework of Urban Underground Space in China. Sustainability, Vol. 12, 8297, pp. 1-17.
[3] Nguyên văn tiếng Anh: “Underground land means land which lies below the surface of the earth”.
[4] Barker, M. (1991). Legal and Administrative Issues In Underground land Use: A Preliminary Survey of ITA Member Nations. Tunnelling and Underground land Technology, Vol. 6(2), pp. 191-209.
[5] Najah Inani Abdul Jalil, Ain Husna Mohd Arshad (2020). Right of access on underground land development: Guidance from Singapore and Australia. International Journal of Law, Government and Communication, Vol. 5, Issue 21, pp. 267-268.
[6] F. Zaini, K. Hussin, M.M. Raid (2017). Legal considerations for urban underground space development in Malaysia. Underground Space, Vol. 2 (2017), pp. 234–245.
[7] F. Zaini, K. Hussin, M.M. Raid (2017). Legal considerations for urban underground space development in Malaysia. Underground Space, Vol. 2 (2017), pp. 237-238.
[8] Najah Inani Abdul Jalil, Ain Husna Mohd Arshad (2020). Right of access on underground land development: Guidance from Singapore and Australia. International Journal of Law, Government and Communication, Vol. 5, Issue 21, pp. 269-270.
[9] Điều 92b và 92e Bộ luật Đất đai Malaysia.
[10] Chẳng hạn khi so sánh với quốc gia láng giềng với Malaysia là Singapore, thì theo Luật Đất đai của Nhà nước Singapore (State Lands Act of 2015) thì người sở hữu đất ở Singapore sẽ mặc nhiên có quyền đối với phần đất ngầm bên dưới đến độ sâu 30m mà không cần phải đăng ký với cơ quan nhà nước, từ 30m trở xuống thuộc sở hữu của Nhà nước, nếu thực hiện các dự án hạ tầng trong phạm vi 30m từ mặt đất, người chủ sở hữu sẽ được bồi thường. Tuy nhiên, Luật Thu hồi đất năm 2015 của Singapore (Land Acquisiton Act of 2015) không quy định cụ thể cách xác định giá trị bồi thường như thế nào. Xem thêm: Yingxin Zhou, Jian Zhao (2016). Assessment and planning of underground space use in Singapore. Tunnelling and Underground Space Technology, Vol. 55, pp. 249-256.
[11] Nor Aisyah Jamalludin, Farah Zaini, Khadijad Hussin (2015). Development of underground land in Malaysia: The need for master plan of urban underground land development. Procedia - Social and Behavioral Sciences, Vol. 219, pp. 397-399.
[12] Khoản 2 Điều 175 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thằng đứng từ ranh giới của thửa đất phù hợp với quy định của pháp luật và không được làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của người khác”.
[13] Nor Aisyah Jamalludin, Farah Zaini, Khadijad Hussin (2015). Development of underground land in Malaysia: The need for master plan of urban underground land development. Procedia - Social and Behavioral Sciences, Vol. 219, pp. 394-400.
[14] Tình từ năm 1998 đến tháng 12/2018, Trung Quốc đã ban hành tổng cộng 173 các văn bản pháp luật để điều chỉnh hoạt động xây dựng và sử dụng công trình ngầm; các văn bản này bao gồm luật và các văn bản pháp luật cụ thể do cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương ban hành. Hai văn bản có giá trị pháp lý cao nhất liên quan đến đất ngầm ở Trung Quốc là Luật Tài sản năm 2007 (Property Law) và Quy định tạm thời về đăng ký bất động sản năm 2015 do Quốc vụ viện (State Council) ban hành (Interim Regulations on Immovable Property Registration), tuy nhiên, cả hai văn bản này chỉ hướng dẫn chung về việc quản lý và đăng ký tài sản là bất động sản mà không có quy định chi tiết để điều chỉnh về việc đăng ký sử dụng đất ngầm, cũng như quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và cơ quan nhà nước có liên quan; 73% các văn bản có liên quan đến đất ngầm ở Trung Quốc được quy định bởi các cơ quan nhà nước cấp địa phương, do đó thiếu sự thống nhất trong việc tổ chức quản lý về sử dụng và xây dựng các công trình ngầm hiện nay ở Trung Quốc. Chính vì vậy, việc xây dựng một Luật riêng để điều chỉnh về đất ngầm mang ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Xem thêm: Zhi Zhang, Jenny Paulsson, Jian Gong and Ji’e Huan (2020). Legal Framework of Urban Underground Space in China. Sustainability, Vol. 12, 8297, pp. 1-17.
