Huy động vốn xã hội hoá bằng cách nào?
Vừa qua, Bộ GTVT có Tờ trình gửi Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không. Theo Bộ GTVT, do đặc thù kết cấu hạ tầng càng hàng không có chi phí đầu tư lớn, nhưng khả năng thu hồi vốn không cao, nên không hấp dẫn nhà đầu tư; nhà đầu tư chỉ tập trung thực hiện đầu tư tại một số công trình có nguồn thu cao, không áp dụng mô hình toàn cảng, nên chưa phát huy hết hiệu quả và giảm áp lực gánh nặng về vốn cho Nhà nước và doanh nghiệp Nhà nước.
Do vậy, Bộ GTVT đề xuất ưu tiên hoàn thiện hệ thống luật pháp, điều chỉnh, bổ sung Luật Quản lý sử dụng tài sản công, Luật Đầu tư theo hình thức PPP để quy định rõ hình thức đầu tư, cách thức lựa chọn nhà đầu tư nhượng quyền đầu tư, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng; xây dựng phương án sử dụng kết cấu hạ tầng cảng hàng không hiện có để tham gia dự án đầu tư theo hình thức PPP, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định để tổ chức đấu thầu nhượng quyền đầu tư, khai thác.
Đồng thời, Bộ GTVT xây dựng Đề án huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng càng hàng không, trong đó, xác định danh mục dự án và lộ trình huy động nguồn vốn.
Cụ thể, năm 2023 hoàn thành cơ chế, chính sách, hệ thống pháp luật về nhượng quyền đầu tư, khai thác kết cấu hạ tầng càng hàng không. Năm 2026 hoàn thành thí điểm nhượng quyền đầu tư, khai thác. Đến năm 2030, nâng tỷ trọng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng càng hàng không theo phương thức PPP; phương thức nhượng quyền đầu tư, khai thác và phương thức đầu tư trực tiếp tại các càng hàng không của Việt Nam từ 20,5% lên 24,9%.
Tại đề án này, Bộ GTVT đề xuất phân loại hệ thống cảng hàng không thành 5 nhóm, làm cơ sở định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không.
Nhóm 1 gồm Nội Bài, Đà Nẵng, Cam Ranh, Long Thành, Tân Sơn Nhất. Bộ GTVT cho rằng đây là những cảng hàng không quốc tế quan trọng của quốc gia, đóng vai trò gom hành khách, hàng hóa để kết nối với mạng đường bay nội địa và quốc tế; là các cảng hàng không quốc tế lớn có công suất quy hoạch đến năm 2030 lớn hơn 25 triệu hành khách/năm, có ý nghĩa quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia.
Nhóm 2 gồm Thọ Xuân, Chu Lai, Phù Cát, Tuy Hòa. Đây là những cảng hàng không có hoạt động quân sự, huấn luyện quân sự thường xuyên, tài sản và đất đai khu bay do Bộ Quốc phòng quản lý.
Nhóm 3 gồm Điện Biên, Nà Sản, Đồng Hới, Pleiku, Buôn Ma Thuột, Rạch Giá, Cà Mau, Phú Quốc và Côn Đảo. Theo Bộ Giao thông vận tải, đây là những sân bay ở vùng sâu, vùng xa, miền núi, hải đảo, cân đối thu chi khó khăn, có công suất quy hoạch đến năm 2030 nhỏ hơn 5 triệu hành khách/năm (trừ sân bay Phú Quốc).
Nhóm 4 gồm Cát Bi, Vinh, Phú Bài, Liên Khương và Cần Thơ. Đây là các cảng hàng không có công suất quy hoạch đến năm 2030 lớn hơn 5 triệu hành khách/năm, có tiềm năng phát triển, có khả năng thu hút các nhà đầu tư và không có hoạt động quân sự thường xuyên.
Nhóm 5 là những cảng hàng không mới, gồm Sa Pa, Quảng Trị, Lai Châu và các cảng hàng không tiềm năng như Cao Bằng, Hải Phòng (Tiên Lãng), cảng hàng không thứ 2 vùng Thủ đô.
Định hướng huy động vốn đầu tư các dự án hạ tầng hàng không, Bộ GTVT đề xuất đối với nhóm 1, Bộ này sẽ bố trí vốn đầu tư khu bay; ACV bố trí vốn đầu tư các công trình hạ tầng thiết yếu còn lại; huy động 100% nguồn vốn xã hội để đầu tư các công trình dịch vụ hàng không và phi hàng không theo hình thức đầu tư kinh doanh. Trường hợp Bộ GTVT và ACV không cân đối được nguồn vốn đầu tư thì huy động nguồn xã hội đầu tư từng công trình theo hình thức PPP.
Đối với nhóm 2, trường hợp Bộ Quốc phòng bàn giao khu bay cho Bộ GTVT hoặc địa phương quản lý, sẽ huy động nguồn vốn xã hội đầu tư toàn bộ sân bay theo hình thức PPP sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng hiện có để tham gia dự án. Với nhóm 3 và nhóm 4, Bộ GTVT chuyển giao khu bay và ACV chuyển giao các công trình hạ tầng thiết yếu còn lại cho địa phương huy động nguồn lực đầu tư theo hình thức PPP. Riêng nhóm 5, Bộ GTVT kiến nghị huy động nguồn vốn xã hội đầu tư toàn bộ theo hình thức PPP và giao UBND các tỉnh có quy hoạch sân bay mới là cơ quan có thẩm quyền đầu tư, chủ động huy động, tổ chức thực hiện đầu tư.
ACV tiếp tục được “ưu ái”
Trao đổi với PV Tạp chí Việt Nam Hội nhập về đề án này, PGS.TS Nguyễn Thiện Tống khẳng định trong bối cảnh nguồn vốn đầu tư công không thể đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng cảng hàng không, việc huy động nguồn vốn tư nhân là cần thiết và các phương thức hợp tác công tư cần được xem xét kỹ lưỡng.
PGS.TS Nguyễn Thiện Tống cho rằng, theo định hướng huy động vốn đầu tư các dự án hạ tầng hàng không của Bộ GTVT, nhìn chung Bộ GTVT chuyển cho các địa phương việc huy động nguồn lực đầu tư phát triển toàn bộ sân bay theo phương thức PPP sử dụng tài sản KCHT hiện có để tham gia dự án đối với các sân bay mới và hầu hết các sân bay có năng suất quy hoạch đến năm 2030 dưới 10 triệu HK/năm kể cả các sân bay có hoạt động quân sự thường xuyên mà Bộ Quốc phòng bàn giao khu bay cho địa phương quản lý. Còn các sân bay quốc tế lớn có năng suất quy hoạch đến năm 2030 từ 10 triệu HK/năm trở lên thì Bộ GTVT bố trí vốn đầu tư khu bay, ACV bố trí vốn đầu tư các công trình thiết yếu còn lại.
Việc này sẽ tiếp tục tình trạng ACV được khai thác phần “béo bở” đem lại siêu lợi nhuận cho ACV và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài, còn Bộ GTVT chịu trách nhiệm về khu bay, là phần "xương xẩu" không có lợi nhuận mà phải đầu tư nâng cấp hệ thống đường cất hạ cánh, đường lăn, bãi đỗ. ACV sẽ được siêu lợi nhuận nhiều hơn trước vì không phải bù lỗ cho các sân bay nhỏ sẽ được chuyển trách nhiệm về cho các địa phương lo liệu.
Mặt khác đối với các sân bay được Bộ GTVT đề xuất chuyển giao cho địa phương quản lý để chủ động huy động nguồn lực đầu tư phát triển toàn bộ sân bay theo phương thức PPP thì việc thẩm định giá tài sản kết cấu hạ tầng các sân bay tham gia dự án cần phải thực hiện. Như vậy, giá trị toàn bộ sân bay mới hay sân bay hiện có cần phải được xác định trước và sau dự án đầu tư theo phương thức PPP để tính tỷ lệ cổ phần của các cổ đông.
Đối với các sân bay lưỡng dụng thuộc nhóm 2 có hoạt động quân sự thường xuyên do Bộ Quốc phòng quản lý khu bay thì Bộ Quốc phòng chỉ có thể cho phép Bộ GTVT và doanh nghiệp hàng không đầu tư cải tạo nâng cấp khu bay chứ không thể bàn giao cho Bộ GTVT hoặc địa phương được. Sân bay quân sự Thành Sơn ở Ninh Thuận nếu được chuyển thành sân bay lưỡng dụng quân sự - dân sự thì Bộ Quốc phòng sẽ không bàn giao khu bay cho Bộ GTVT hoặc địa phương được vì vai trò quan trọng của sân bay quân sự Thành Sơn.
Vẫn còn nhiều sai lầm
Phân tích về Đề án Định hướng huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không, PGS.TS Nguyễn Thiện Tống cũng cho rằng việc Bộ GTVT xác định huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng sân bay theo Quy hoạch tổng thể vẫn còn nhiều điểm sai lầm.
Theo đó, việc huy động nguồn vốn xã hội đầu tư kết cấu hạ tầng cảng hàng không là một trong những giài pháp để thực hiện Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống sân bay toàn quốc thời kỳ 2021-2030 của Bộ GTVT. Tuy nhiên Quy hoạch này có những sai lầm nghiêm trọng về dự báo nhu cầu sản lượng hàng không của các sân bay, về sự cần thiết của các sân bay mới, về năng suất thiết kế của các sân bay, về nhu cầu đất cho từng sân bay và về nhu cầu vốn đầu tư cho từng sân bay.
Đưa ra dẫn chứng cụ thể, PGS.TS Nguyễn Thiện Tống cho biết theo Quy hoạch tổng thể, dự báo nhu cầu vận tải hàng không của cả nước năm 2030 là 275,9 triệu hành khách (HK), gấp 2,4 lần sản lượng hàng không cả nước năm 2019. Tỷ lệ tương ứng đó cho Vân Đồn là 25,8, cho Điện Biên là 15,8 và cho Cà Mau là 59,5. Đó là những con số cao hết sức bất thường mà không lý giải được khi so với tỷ lệ cao như 6,1 cho Đồng Hới, 5,8 cho Cần Thơ. Tỷ lệ tương ứng đó cho Tân Sơn Nhất là 1,2 và cho Đà Nẵng là 1,4. Khi tính gộp cho Tân Sơn Nhất cùng Long Thành thì tỷ lệ đó là 1,8 và khi tính gộp cho Đà Nẵng cùng Chu Lai thì tỷ lệ đó là 1,6.
Khi tính sản lượng HK trên 100 dân tương ứng vùng địa lý của từng sân bay thì càng cho thấy rõ thêm sai lầm về dự báo đó. Năm 2019 sản lượng HK trên 100 dân bình quân cả nước là 124, tuy nhiên sản lượng HK quốc nội trên 100 dân bình quân cả nước chỉ là 79. Nhưng theo dự báo của Bộ GTVT thì năm 2030 sản lượng HK trên 100 dân của Vân Đồn là 421 gấp 3 lần con số 140 của Cát Bi, trong khi khoảng cách từ Cát Bi đến thành phố du lịch Hạ Long chỉ 53 km cũng bằng với khoảng cách từ Vân Đồn đến Hạ Long, cho nên Vân Đồn không có lợi thế gì hơn Cát Bi cả.
Sân bay Điện Biên có sản lượng HK trên 100 dân năm 2019 chưa tới 10 HK mà dự báo năm 2030 có 135 HK, tăng 13,5 lần. Sân bay Cà Mau có sản lượng HK trên 100 dân năm 2019 chưa tới 3 HK mà dự báo năm 2030 có 165 HK, tăng 55 lần. Sân bay Sa Pa không có sản lương năm 2019 mà dự báo năm 2030 có 455 HK trên 100 dân, đó là một con số rất lớn khó tin cho dù khách du lịch gia tăng khi có đường hàng không.
Tương tự, năng suất thiết kế cho sân bay Vân Đồn là 5 triệu HK/năm, tuy thấp hơn con số dự báo nhu cầu nhưng cũng quá cao, lớn hơn 19 lần sản lượng 260 ngàn HK năm 2019. Năng suất thiết kế cho sân bay Điện Biên là 2 triệu HK/năm, quá cao, lớn hơn 35 lần sản lượng 57 ngàn HK năm 2019. Năng suất thiết kế cho sân bay Cà Mau là 1 triệu HK/năm, quá cao, lớn hơn 27 lần sản lượng 37 ngàn HK năm 2019. Năng suất thiết kế cho sân bay mới Sa Pa và Phan Thiết là 3 triệu HK/năm, cho Quảng Trị là 1 triệu HK/năm là quá lớn trong khi nhu cầu thực tế chắc chắn thấp hơn nhiều.
“Năng suất thiết kế cho tất cả các sân bay năm 2030 căn cứ trên dự báo sai lầm đó nên cũng không thể tin cậy được. Nhu cầu về đường cất hạ cánh, nhà ga hành khách… về diện tích tướng ứng của sân bay cũng căn cứ trên năng suất thiết kế đó, rồi con số kinh phí đầu tư để nâng cấp, mở rộng sân bay hay để xây dựng sân bay mới được tính toán từ các kết quả đó nên cũng là những sai lầm dây chuyền thôi”, PGS.TS Nguyễn Thiện Tống nhấn mạnh.
Với những sai lầm nghiêm trọng ở các trường hợp như thế thì dự báo nhu cầu và năng suất thiết kế cho tất cả các sân bay trên toàn quốc năm 2030 liệu có đáng tin cậy không và nhu cầu về đất cho sân bay cùng nhu cầu về vốn đầu tư có đáng tin cậy không? Liệu có nhà đầu tư tư nhân nào liều lĩnh tham gia đầu tư theo phương thức PPP vào các sân bay đó không?
PGS.TS Nguyễn Thiện Tống phân tích thêm, số liệu về năng suất sân bay và diện tích của Bộ GTVT cho thấy vào năm 2030 hai sân bay Lai Châu và Rạch Giá có cùng năng suất thiết kế 0,5 triệu HK/năm thì diện tích tương ứng là 167 ha và 200 ha, hai sân bay Côn Đảo và Điện Biên có cùng năng suất thiết kế 2 triệu HK/năm thì diện tích tương ứng là 182 ha và 201 ha, ba sân bay Cà Mau, Quảng Trị và Nà Sản có cùng năng suất thiết kế 1 triệu HK/năm thì diện tích tương ứng quá lớn là 281 ha, 317 ha và 499 ha, ba sân bay Đồng Hới, Sa Pa và Phan Thiết cùng năng suất thiết kế 3 triệu HK/năm thì diện tích tương ứng rất khác biệt là 194 ha, 371 ha và 551 ha.
Diện tích sân bay phần lớn là để cho hệ thống đường cất hạ cành và đường lăn của khu bay, còn sản lượng tăng thì chủ yếu đòi hỏi tăng diện tích nhà ga hành khách của khu hàng không dân dụng mà phần này chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng diện tích sân bay.
Sự chênh lệch quá nhiều về diện tích các sân bay ở bảng trên cho thấy có tình trạng lãng phí rất đáng ngờ vực về diện tích sân bay trong Quy hoạch của Bộ GTVT và các diện tích này không thể sử dụng làm căn cứ cho việc thực hiện hợp tách công – tư (PPP) được.
Do đó, PGS.TS Nguyễn Thiện Tống cho rằng cần ngăn chặn trường hợp hợp lợi dụng, lấy danh nghĩa làm sân bay để quy hoạch đất đai thừa thải lãng phí để lạm dụng để tham nhũng đất đai nhân danh xây sân bay.
