I. MỞ ĐẦU
Cùng với những biến đổi sâu sắc của mô hình phát triển toàn cầu, biến đổi khí hậu đã vượt ra khỏi phạm vi của một thách thức môi trường hay một rủi ro tự nhiên cần được xử lý sau khi xảy ra. Sự gia tăng của các hiện tượng thời tiết cực đoan, nước biển dâng, suy giảm đa dạng sinh học cùng những biến động trong an ninh nguồn nước, an ninh năng lượng và an ninh lương thực đang tác động trực tiếp đến nền tảng tăng trưởng, năng lực cạnh tranh và chất lượng phát triển của các quốc gia. Thực tiễn này đặt ra yêu cầu phải thay đổi căn bản cách tiếp cận trong hoạch định chính sách, khi mục tiêu phát triển không thể chỉ được đo lường bằng tốc độ tăng trưởng kinh tế mà cần được đánh giá trên phương diện khả năng thích ứng, năng lực chống chịu và tính bền vững của toàn bộ hệ thống kinh tế - xã hội trước những cú sốc khí hậu ngày càng phức tạp.
Trên bình diện quốc tế, nhiều quốc gia đã chuyển trọng tâm từ tư duy ứng phó mang tính phản ứng sang quản trị rủi ro khí hậu dựa trên dự báo, phòng ngừa và nâng cao năng lực chống chịu. Các khung hành động toàn cầu về giảm nhẹ rủi ro thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu và phát triển bền vững đều nhấn mạnh yêu cầu tích hợp yếu tố khí hậu vào chiến lược phát triển, quy hoạch không gian, đầu tư hạ tầng và quản lý tài nguyên. Theo đó, ứng phó với biến đổi khí hậu không còn là nhiệm vụ riêng của ngành tài nguyên và môi trường mà trở thành yêu cầu xuyên suốt trong quản trị quốc gia, đòi hỏi sự phối hợp đồng bộ giữa các ngành, các cấp, cộng đồng doanh nghiệp và toàn xã hội.
Thúc đẩy năng lượng tái tạo, phát triển đô thị xanh và tăng cường các giải pháp thích ứng là những hướng đi quan trọng nhằm nâng cao khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu, hướng tới phát triển bền vững.
Đối với Việt Nam, quá trình phát triển trong giai đoạn mới đang đặt ra yêu cầu phải đổi mới tư duy quản trị trước những tác động ngày càng sâu rộng của biến đổi khí hậu. Việc Ban Chấp hành Trung ương ban hành Kết luận số 75-KL/TW về bảo vệ môi trường và chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu trong thời kỳ mới, cùng với Chương trình hành động của Chính phủ tại Nghị quyết số 208/NQ-CP, không chỉ cụ thể hóa chủ trương của Đảng mà còn phản ánh bước phát triển mới trong nhận thức và tổ chức thực hiện. Nếu trước đây trọng tâm chủ yếu là khắc phục ô nhiễm, giảm thiểu thiệt hại sau thiên tai và xử lý các vấn đề môi trường phát sinh, thì trong giai đoạn hiện nay, yêu cầu được đặt ra là chủ động nhận diện rủi ro, tăng cường năng lực thích ứng, thúc đẩy chuyển đổi xanh, phát triển kinh tế tuần hoàn, kinh tế các-bon thấp và xây dựng các hệ thống phát triển có khả năng chống chịu trước những biến động của khí hậu.
Sự chuyển dịch này không chỉ thể hiện ở mục tiêu chính sách mà còn được phản ánh trong cách thức tổ chức thực thi với nguyên tắc phân công rõ trách nhiệm, gắn nhiệm vụ với nguồn lực, thời hạn và kết quả đầu ra, đồng thời tăng cường tính liên kết giữa các chương trình, quy hoạch và chiến lược phát triển. Có thể thấy, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu trong thời kỳ mới không còn được giới hạn trong phạm vi quản lý môi trường mà đã trở thành một nội dung của quản trị phát triển quốc gia. Đây chính là bước chuyển quan trọng từ tư duy quản lý hậu quả sang quản trị phát triển thích ứng, trong đó năng lực chống chịu của hệ thống kinh tế - xã hội được xác lập như một điều kiện nền tảng để hiện thực hóa mục tiêu phát triển nhanh, xanh và bền vững trong giai đoạn đến năm 2045.
II. TỪ ỨNG PHÓ BỊ ĐỘNG ĐẾN QUẢN TRỊ RỦI RO KHÍ HẬU TRONG CHIẾN LƯỢC PHÁT TRIỂN
Sự gia tăng về tần suất và mức độ cực đoan của các hiện tượng khí hậu trong những thập niên gần đây đã làm thay đổi cách nhìn nhận về vai trò của Nhà nước trong quản trị phát triển. Nếu trước đây biến đổi khí hậu chủ yếu được xem là vấn đề của công tác phòng, chống thiên tai hoặc bảo vệ môi trường, thì hiện nay nó đã trở thành một nhân tố tác động trực tiếp đến quá trình hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội, phân bổ nguồn lực và bảo đảm an ninh phát triển quốc gia. Theo các đánh giá của Ủy ban Liên chính phủ về Biến đổi khí hậu (IPCC), rủi ro khí hậu không chỉ được quyết định bởi cường độ của các hiện tượng tự nhiên mà còn phụ thuộc vào mức độ dễ bị tổn thương và năng lực thích ứng của mỗi quốc gia. Cách tiếp cận này đã tạo ra sự chuyển dịch quan trọng trong tư duy quản trị, từ việc tập trung xử lý hậu quả sang chủ động nhận diện, quản lý và giảm thiểu rủi ro ngay từ giai đoạn xây dựng chiến lược phát triển.
Trong mô hình quản lý truyền thống, các chính sách thường được kích hoạt sau khi thiên tai hoặc sự cố môi trường xảy ra. Trọng tâm của quản lý là huy động nguồn lực cứu trợ, khắc phục thiệt hại, khôi phục sản xuất và ổn định đời sống người dân. Mặc dù cách tiếp cận này vẫn cần thiết trong xử lý các tình huống khẩn cấp, song ngày càng bộc lộ những hạn chế khi biến đổi khí hậu diễn ra với cường độ lớn hơn, phạm vi rộng hơn và tác động mang tính tích lũy đối với toàn bộ hệ thống kinh tế - xã hội. Việc chỉ tập trung vào khắc phục hậu quả không những làm gia tăng chi phí ngân sách mà còn khiến nền kinh tế luôn ở trạng thái bị động trước các cú sốc khí hậu.
Trong bối cảnh đó, nhiều tổ chức quốc tế như Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), Văn phòng Liên hợp quốc về giảm nhẹ rủi ro thiên tai (UNDRR) và IPCC đều nhấn mạnh yêu cầu chuyển từ quản lý thiên tai sang quản trị rủi ro khí hậu. Khung hành động Sendai về giảm nhẹ rủi ro thiên tai giai đoạn 2015–2030 cũng khẳng định rằng giảm thiểu thiệt hại không thể chỉ dựa vào năng lực ứng cứu mà phải bắt đầu từ việc nhận diện nguy cơ, giảm tính dễ bị tổn thương của cộng đồng, tăng cường khả năng chống chịu của hạ tầng và tích hợp quản trị rủi ro vào mọi chính sách phát triển. Điều đó đồng nghĩa với việc quản trị khí hậu không còn là một lĩnh vực chuyên ngành mà trở thành nội dung xuyên suốt của quản trị quốc gia.
Tư duy quản trị mới không đặt trọng tâm vào câu hỏi “làm gì sau thiên tai” mà hướng tới câu hỏi “làm thế nào để giảm thiểu rủi ro trước khi thiên tai xảy ra”. Đây là sự khác biệt mang tính bản chất. Thay vì chỉ đầu tư cho hoạt động cứu trợ, nhiều quốc gia đã chuyển sang ưu tiên xây dựng hạ tầng chống chịu, quy hoạch phát triển thích ứng với điều kiện tự nhiên, bảo tồn hệ sinh thái như một “lá chắn” tự nhiên trước các tác động của biến đổi khí hậu và hoàn thiện các hệ thống dự báo, cảnh báo sớm. Hà Lan với chương trình “Room for the River” không lựa chọn mở rộng đê điều theo tư duy truyền thống mà dành không gian cho dòng chảy, kết hợp quy hoạch đô thị với quản lý lưu vực nhằm giảm thiểu nguy cơ ngập lụt. Singapore phát triển hệ thống quản lý nước tích hợp, coi an ninh nguồn nước vừa là yêu cầu thích ứng với biến đổi khí hậu, vừa là động lực thúc đẩy phát triển kinh tế xanh. Những kinh nghiệm này cho thấy đầu tư vào năng lực chống chịu không phải là chi phí phát sinh mà là khoản đầu tư cho sự phát triển bền vững trong dài hạn.
Trong bối cảnh đó, Kết luận số 75-KL/TW đã thể hiện rõ bước phát triển mới trong tư duy của Đảng về bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu. Điểm đáng chú ý không nằm ở việc bổ sung thêm các nhiệm vụ riêng lẻ mà ở sự thay đổi trong cách nhìn nhận vai trò của môi trường đối với phát triển. Nếu trước đây môi trường thường được xem như yếu tố cần bảo vệ để hạn chế tác động tiêu cực của tăng trưởng thì trong giai đoạn hiện nay, môi trường được xác định là một nguồn lực phát triển, là nền tảng bảo đảm chất lượng tăng trưởng và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Điều này phản ánh xu hướng quản trị hiện đại, trong đó các mục tiêu về kinh tế, môi trường và xã hội không còn tồn tại độc lập mà được tích hợp trong cùng một chiến lược phát triển.
Sự tích hợp này đặc biệt có ý nghĩa trong bối cảnh Việt Nam đang thúc đẩy chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng xanh, tuần hoàn và các-bon thấp. Bảo vệ môi trường không còn chỉ nhằm giảm thiểu ô nhiễm mà còn tạo điều kiện hình thành các ngành kinh tế mới, thúc đẩy đổi mới công nghệ, nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên và tăng khả năng tham gia vào các chuỗi giá trị toàn cầu đang ngày càng coi trọng các tiêu chuẩn phát triển bền vững. Có thể thấy, môi trường trong cách tiếp cận mới không còn là giới hạn của tăng trưởng mà trở thành một yếu tố tạo lập lợi thế cạnh tranh và mở rộng không gian phát triển cho nền kinh tế.
Nếu Kết luận số 75-KL/TW định hình tư duy và phương hướng chiến lược thì Nghị quyết số 208/NQ-CP giữ vai trò chuyển hóa các định hướng đó thành chương trình hành động có khả năng tổ chức thực hiện trong thực tiễn. Điểm nổi bật của Nghị quyết không phải là bổ sung thêm các chính sách mới mà là xây dựng cơ chế triển khai thống nhất trên phạm vi toàn quốc với yêu cầu rõ nhiệm vụ, rõ cơ quan chủ trì, rõ cơ quan phối hợp, rõ thời hạn, rõ sản phẩm và rõ nguồn lực. Cách tiếp cận này phản ánh xu hướng chuyển từ quản lý theo chức năng sang quản trị theo kết quả, trong đó trách nhiệm của từng chủ thể được xác định cụ thể, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc theo dõi, giám sát và đánh giá hiệu quả thực hiện.
Ý nghĩa của cơ chế này không chỉ nằm ở việc nâng cao kỷ luật thực thi mà còn góp phần khắc phục tình trạng chồng chéo trong quản lý môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu giữa các ngành, các cấp. Biến đổi khí hậu vốn là vấn đề liên ngành, liên vùng và có phạm vi tác động rộng, vì vậy nếu thiếu một cơ chế điều phối thống nhất thì rất dễ dẫn đến phân tán nguồn lực, trùng lặp nhiệm vụ hoặc khoảng trống trách nhiệm. Việc xác lập nguyên tắc quản trị dựa trên trách nhiệm giải trình và khả năng đo lường kết quả đã tạo nền tảng để nâng cao hiệu quả phối hợp giữa Trung ương và địa phương, giữa cơ quan quản lý nhà nước với doanh nghiệp và cộng đồng, qua đó bảo đảm các mục tiêu về bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu và phát triển kinh tế xanh được triển khai đồng bộ, thực chất và bền vững.
Nhìn tổng thể, Kết luận số 75-KL/TW và Nghị quyết số 208/NQ-CP đã phản ánh rõ sự chuyển dịch trong tư duy quản trị phát triển của Việt Nam: từ cách tiếp cận thiên về xử lý hậu quả sang chủ động quản trị rủi ro; từ bảo vệ môi trường như một nhiệm vụ riêng lẻ sang tích hợp môi trường vào chiến lược phát triển; từ quản lý theo chức năng sang quản trị dựa trên kết quả và trách nhiệm thực thi. Đây không chỉ là sự điều chỉnh về chính sách mà còn là bước đổi mới về phương thức quản trị quốc gia, tạo nền tảng để xây dựng một nền kinh tế có khả năng chống chịu cao, thích ứng linh hoạt trước các thách thức của biến đổi khí hậu và hướng tới mục tiêu phát triển bền vững trong dài hạn.
III. KIẾN TẠO NĂNG LỰC CHỐNG CHỊU – TRỤ CỘT CỦA PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG TRONG THỜI KỲ MỚI
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng tác động đa chiều đến mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế – xã hội, khả năng chống chịu không còn được hiểu đơn thuần là năng lực ứng phó sau thiên tai mà đã trở thành một thuộc tính của hệ thống phát triển. Theo cách tiếp cận của IPCC và Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), một quốc gia chỉ có thể phát triển bền vững khi các hệ thống tự nhiên, hạ tầng và kinh tế đủ khả năng hấp thụ các cú sốc, thích ứng với những biến động và nhanh chóng phục hồi sau các tác động bất lợi. Điều này cũng phản ánh tinh thần xuyên suốt của Kết luận số 75-KL/TW và Nghị quyết số 208/NQ-CP, khi ứng phó với biến đổi khí hậu không còn được nhìn nhận là nhiệm vụ của riêng lĩnh vực môi trường mà trở thành yêu cầu tích hợp trong toàn bộ chiến lược phát triển quốc gia. Theo đó, việc kiến tạo năng lực chống chịu cần được xây dựng trên ba trụ cột có mối quan hệ hữu cơ với nhau: hệ sinh thái, hạ tầng và nền kinh tế.
Thứ nhất, nâng cao năng lực chống chịu của hệ sinh thái – nền tảng tự nhiên của phát triển bền vững
Trong nhiều năm, các chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu thường tập trung vào các giải pháp công trình như xây dựng đê điều, hồ chứa, kè chống sạt lở hay các hệ thống kiểm soát lũ. Mặc dù những công trình này vẫn giữ vai trò quan trọng, song thực tiễn quốc tế cho thấy việc chỉ dựa vào các giải pháp kỹ thuật là chưa đủ để tạo lập khả năng chống chịu lâu dài. Hệ sinh thái tự nhiên mới chính là "tuyến phòng thủ" đầu tiên trước các rủi ro khí hậu.
Rừng đầu nguồn có vai trò điều tiết dòng chảy, giảm xói mòn đất và hạn chế lũ quét; hệ sinh thái rừng ngập mặn góp phần giảm tác động của bão và nước biển dâng; các vùng đất ngập nước giúp điều hòa nguồn nước và duy trì đa dạng sinh học; trong khi các lưu vực sông khỏe mạnh bảo đảm an ninh nguồn nước cho sản xuất và đời sống. Khi các hệ sinh thái này bị suy giảm, khả năng chống chịu của toàn bộ nền kinh tế cũng bị suy giảm theo, đồng thời làm gia tăng chi phí đầu tư cho các công trình bảo vệ.
Xu hướng quản trị hiện đại vì vậy đang chuyển mạnh sang các giải pháp thích ứng dựa vào thiên nhiên (Nature-based Solutions – NbS). Khác với tư duy kiểm soát hoàn toàn các yếu tố tự nhiên, cách tiếp cận này hướng tới việc phục hồi và phát huy các chức năng sinh thái để giảm thiểu rủi ro khí hậu, đồng thời tạo ra giá trị kinh tế và xã hội lâu dài. Một trong những ví dụ tiêu biểu là chương trình "Room for the River" của Hà Lan. Thay vì tiếp tục nâng cao hệ thống đê bao để chống lũ, Hà Lan đã quy hoạch lại không gian lưu vực, mở rộng vùng chứa nước tự nhiên, di dời một số công trình khỏi khu vực có nguy cơ cao và phục hồi hệ sinh thái ven sông. Cách tiếp cận này không chỉ làm giảm nguy cơ ngập lụt mà còn cải thiện cảnh quan, đa dạng sinh học và chất lượng môi trường, qua đó biến thích ứng với biến đổi khí hậu thành động lực nâng cao chất lượng phát triển.
Đối với Việt Nam, ý nghĩa của trụ cột này đặc biệt rõ nét tại Đồng bằng sông Cửu Long, các tỉnh duyên hải miền Trung và khu vực trung du, miền núi phía Bắc. Việc bảo vệ rừng đầu nguồn, phục hồi rừng ngập mặn ven biển, quản lý tổng hợp lưu vực sông và bảo tồn đa dạng sinh học không chỉ góp phần giảm nhẹ thiên tai mà còn tạo nền tảng cho phát triển nông nghiệp bền vững, kinh tế biển và sinh kế của cộng đồng địa phương. Đây cũng là hướng tiếp cận phù hợp với định hướng thích ứng dựa vào hệ sinh thái được nhiều tổ chức quốc tế khuyến nghị.
Thứ hai, nâng cao năng lực chống chịu của hạ tầng – điều kiện bảo đảm an toàn và khả năng thích ứng của không gian phát triển
Nếu hệ sinh thái tạo nên lớp phòng vệ tự nhiên thì hệ thống hạ tầng quyết định khả năng duy trì hoạt động của nền kinh tế trong điều kiện khí hậu biến động. Thực tế cho thấy nhiều thiệt hại do thiên tai không chỉ xuất phát từ cường độ của các hiện tượng thời tiết cực đoan mà còn do hệ thống hạ tầng thiếu khả năng thích ứng trước những thay đổi của khí hậu.
Xu hướng phát triển trên thế giới hiện nay không còn dừng lại ở việc xây dựng các công trình có quy mô lớn mà hướng tới phát triển hạ tầng chống chịu (resilient infrastructure), trong đó yếu tố khí hậu được tích hợp ngay từ giai đoạn quy hoạch, thiết kế, đầu tư và vận hành. Đây là sự thay đổi quan trọng trong tư duy phát triển khi hạ tầng không chỉ phục vụ tăng trưởng kinh tế mà còn phải bảo đảm an toàn trước các rủi ro trong dài hạn.
Singapore là một ví dụ điển hình về tích hợp quản lý tài nguyên nước với quy hoạch đô thị thông qua hệ thống hồ điều hòa, công viên sinh thái, hạ tầng thoát nước thông minh và các giải pháp thu gom, tái sử dụng nước mưa. Trong khi đó, Rotterdam (Hà Lan) đã phát triển nhiều quảng trường chứa nước, công viên ngập nước và các không gian công cộng đa chức năng có khả năng thích ứng với mưa lớn và triều cường. Trung Quốc cũng triển khai mô hình "Thành phố bọt biển" (Sponge City), ưu tiên tăng diện tích bề mặt thấm nước, phục hồi hồ tự nhiên và không gian xanh nhằm giảm áp lực cho hệ thống thoát nước đô thị.
Những kinh nghiệm này có ý nghĩa tham khảo quan trọng đối với Việt Nam, nhất là trong bối cảnh Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đang phải đối mặt với tình trạng ngập úng cục bộ do mưa cực đoan, suy giảm chất lượng không khí và áp lực từ quá trình đô thị hóa nhanh. Hệ thống thoát nước chưa đồng bộ, diện tích mặt phủ bê tông gia tăng cùng sự suy giảm của các hồ điều hòa và không gian xanh đã làm giảm đáng kể khả năng tự điều tiết của đô thị. Vì vậy, nâng cao năng lực chống chịu của hạ tầng không chỉ là đầu tư thêm công trình mà cần đổi mới tư duy quy hoạch theo hướng thích ứng với khí hậu, phát triển đô thị xanh, tăng cường hạ tầng xanh và hạ tầng xanh lam, đồng thời ứng dụng công nghệ số trong dự báo, giám sát và vận hành các hệ thống hạ tầng thiết yếu.
Thứ ba, nâng cao năng lực chống chịu của nền kinh tế – động lực của chuyển đổi mô hình tăng trưởng
Bên cạnh hệ sinh thái và hạ tầng, nền kinh tế cũng cần được thiết kế theo hướng có khả năng chống chịu trước các cú sốc khí hậu và những thay đổi của thị trường toàn cầu. Điều này đặc biệt quan trọng khi các tiêu chuẩn môi trường, phát thải các-bon và phát triển bền vững đang trở thành yếu tố quyết định năng lực cạnh tranh của quốc gia và doanh nghiệp.
Khả năng chống chịu của nền kinh tế không chỉ thể hiện ở việc giảm thiểu thiệt hại do thiên tai mà còn ở năng lực thích ứng trước những thay đổi về chính sách thương mại, tiêu chuẩn xanh, cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon và xu hướng tiêu dùng bền vững. Vì vậy, chuyển đổi xanh không còn là lựa chọn mang tính khuyến khích mà đang dần trở thành yêu cầu của quá trình hội nhập và phát triển.
Trong bối cảnh đó, phát triển kinh tế tuần hoàn, kinh tế các-bon thấp, thực hành ESG trong quản trị doanh nghiệp và xây dựng chuỗi cung ứng xanh trở thành những cấu phần quan trọng của năng lực chống chịu kinh tế. Mô hình kinh tế tuần hoàn giúp kéo dài vòng đời tài nguyên, giảm chất thải và nâng cao hiệu quả sử dụng nguyên liệu; trong khi chuyển đổi sang công nghệ phát thải thấp góp phần giảm chi phí môi trường và nâng cao khả năng tiếp cận các thị trường quốc tế có yêu cầu khắt khe về phát triển bền vững. Việc áp dụng các tiêu chuẩn ESG ngày càng được xem là điều kiện để doanh nghiệp tiếp cận vốn đầu tư, mở rộng thị trường và nâng cao uy tín thương hiệu.
Một minh chứng rõ nét là Thỏa thuận xanh châu Âu (European Green Deal), trong đó mục tiêu trung hòa các-bon không chỉ hướng đến bảo vệ môi trường mà còn được xác định là chiến lược tái cấu trúc nền kinh tế và nâng cao năng lực cạnh tranh của Liên minh châu Âu trong dài hạn. Những chính sách liên quan đến sản xuất sạch, kinh tế tuần hoàn, năng lượng tái tạo và chuỗi cung ứng bền vững đang tạo ra những chuẩn mực mới cho thương mại toàn cầu. Điều này đặt ra yêu cầu đối với Việt Nam phải đẩy nhanh quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng, thúc đẩy đổi mới công nghệ, phát triển nguồn nhân lực xanh và nâng cao năng lực quản trị của doanh nghiệp nếu muốn duy trì vị thế trong các chuỗi giá trị quốc tế.
Có thể thấy, ba trụ cột gồm hệ sinh thái, hạ tầng và nền kinh tế không tồn tại độc lập mà tạo thành một cấu trúc thống nhất của năng lực chống chịu quốc gia. Hệ sinh thái khỏe mạnh tạo nền tảng tự nhiên cho phát triển; hạ tầng chống chịu bảo đảm tính liên tục của các hoạt động kinh tế – xã hội; còn nền kinh tế xanh và thích ứng là điều kiện để duy trì tăng trưởng trong bối cảnh nhiều rủi ro mới xuất hiện. Đây cũng chính là tinh thần cốt lõi của giai đoạn phát triển mới: chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu không chỉ nhằm giảm thiểu thiệt hại trước mắt mà còn hướng tới kiến tạo một mô hình phát triển có khả năng thích ứng cao, phát triển nhanh, xanh và bền vững trong dài hạn.
IV. TỪ CHÍNH SÁCH ĐẾN THỰC THI: NHỮNG ĐIỂM NGHẼN CẦN THÁO GỠ
Việc Ban Chấp hành Trung ương ban hành Kết luận số 75-KL/TW và Chính phủ ban hành Nghị quyết số 208/NQ-CP đã tạo dựng khuôn khổ định hướng quan trọng cho công tác bảo vệ môi trường và chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu trong giai đoạn mới. Tuy nhiên, kinh nghiệm quản trị ở nhiều quốc gia cho thấy, khoảng cách giữa chủ trương và kết quả thực tiễn không nằm ở việc thiếu mục tiêu hay giải pháp, mà chủ yếu xuất phát từ năng lực tổ chức thực thi. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu có tính chất liên ngành, liên vùng và tác động đa chiều, hiệu quả của chính sách phụ thuộc vào mức độ đồng bộ của thể chế, khả năng huy động nguồn lực, chất lượng dữ liệu phục vụ quản trị và cơ chế phối hợp giữa các chủ thể tham gia. Đây cũng là những vấn đề cốt lõi cần được tháo gỡ để các định hướng chiến lược thực sự chuyển hóa thành năng lực chống chịu của nền kinh tế và xã hội.
Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế theo hướng tích hợp và thống nhất trong quản trị biến đổi khí hậu
Một trong những thách thức phổ biến của quản trị môi trường và biến đổi khí hậu là sự phân tán về thể chế. Trong nhiều năm, các chính sách về bảo vệ môi trường, quản lý tài nguyên, quy hoạch phát triển, đầu tư công, xây dựng hạ tầng, phòng chống thiên tai hay phát triển năng lượng được xây dựng theo từng lĩnh vực quản lý chuyên ngành. Cách tiếp cận này giúp giải quyết các yêu cầu quản lý riêng biệt nhưng lại bộc lộ hạn chế khi biến đổi khí hậu ngày càng tác động đồng thời đến nhiều lĩnh vực khác nhau.
Chẳng hạn, một dự án phát triển hạ tầng giao thông không chỉ liên quan đến quy hoạch xây dựng mà còn tác động đến thoát lũ, sử dụng đất, đa dạng sinh học, phát thải khí nhà kính và khả năng thích ứng của khu vực. Nếu mỗi lĩnh vực chỉ thực hiện chức năng của mình mà thiếu cơ chế tích hợp thì rất dễ dẫn đến tình trạng mục tiêu của ngành này làm giảm hiệu quả của ngành khác hoặc phát sinh những chi phí điều chỉnh trong tương lai.
Điểm mới của Kết luận số 75-KL/TW chính là đặt yêu cầu tích hợp bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu vào chiến lược phát triển, thay vì coi đây là một lĩnh vực quản lý độc lập. Tuy nhiên, để hiện thực hóa định hướng này cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ giữa quy hoạch, đầu tư, tài chính, đất đai, xây dựng và bảo vệ môi trường; đồng thời tăng cường cơ chế giám sát, đánh giá và trách nhiệm giải trình trong quá trình thực thi. Một thể chế thống nhất sẽ tạo điều kiện để các quyết định phát triển được xem xét trên cơ sở cân bằng giữa mục tiêu tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường và khả năng chống chịu trước các rủi ro khí hậu.
Thứ hai, huy động và phân bổ hiệu quả các nguồn lực cho chuyển đổi xanh và thích ứng với biến đổi khí hậu
Thích ứng với biến đổi khí hậu là quá trình đầu tư dài hạn, đòi hỏi nguồn lực tài chính rất lớn trong khi ngân sách nhà nước luôn có giới hạn. Theo xu hướng quốc tế, đầu tư cho hạ tầng chống chịu, chuyển đổi năng lượng, phục hồi hệ sinh thái hay phát triển đô thị xanh không còn chỉ dựa vào nguồn vốn công mà ngày càng được thực hiện thông qua cơ chế huy động đa dạng các nguồn lực xã hội.
Trong bối cảnh đó, tài chính khí hậu đang trở thành công cụ quan trọng nhằm hỗ trợ các quốc gia thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Bên cạnh nguồn vốn ngân sách, việc khai thác hiệu quả các quỹ môi trường, tín dụng xanh, trái phiếu xanh, nguồn vốn hỗ trợ phát triển và các cơ chế tài chính quốc tế sẽ góp phần mở rộng khả năng đầu tư cho các dự án thích ứng và giảm phát thải. Đồng thời, cần khuyến khích khu vực tư nhân tham gia mạnh mẽ hơn thông qua các mô hình hợp tác công – tư (PPP), nhất là trong các lĩnh vực xử lý chất thải, phát triển hạ tầng chống chịu, năng lượng tái tạo, cấp nước, thoát nước và giao thông xanh.
Tuy nhiên, huy động được nguồn vốn mới chỉ là điều kiện cần; điều quan trọng hơn là nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực. Trong điều kiện nguồn lực còn hạn chế, việc lựa chọn các dự án cần dựa trên đánh giá rủi ro khí hậu, hiệu quả kinh tế - xã hội và khả năng tạo ra lợi ích lâu dài thay vì chỉ ưu tiên những công trình có tác động ngắn hạn. Điều này cũng phù hợp với quan điểm chuyển từ tư duy "chi cho khắc phục hậu quả" sang "đầu tư cho phòng ngừa và tăng cường khả năng chống chịu", giúp giảm chi phí xã hội trong dài hạn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư.
Thứ ba, phát triển hạ tầng dữ liệu và nâng cao năng lực dự báo phục vụ quản trị rủi ro khí hậu
Trong quản trị hiện đại, dữ liệu được xem là nền tảng của quá trình ra quyết định. Đối với biến đổi khí hậu, chất lượng của các quyết sách phụ thuộc rất lớn vào khả năng quan trắc, dự báo và phân tích rủi ro. Nếu thiếu hệ thống dữ liệu đầy đủ, liên thông và cập nhật, việc xây dựng quy hoạch, phân bổ nguồn lực hay triển khai các giải pháp thích ứng sẽ khó bảo đảm tính chính xác và hiệu quả.
Hiện nay, cùng với sự phát triển của chuyển đổi số, nhiều quốc gia đã xây dựng các nền tảng dữ liệu môi trường tích hợp, kết nối thông tin về khí tượng thủy văn, tài nguyên nước, đa dạng sinh học, sử dụng đất, phát thải khí nhà kính và các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội. Công nghệ viễn thám, hệ thống thông tin địa lý (GIS), trí tuệ nhân tạo (AI), dữ liệu lớn (Big Data) và các mô hình dự báo hiện đại đang được ứng dụng ngày càng rộng rãi để nhận diện nguy cơ, xây dựng các kịch bản ứng phó và hỗ trợ quá trình ra quyết định theo thời gian thực.
Đối với Việt Nam, yêu cầu đặt ra không chỉ là đầu tư nâng cấp hệ thống quan trắc môi trường và khí tượng thủy văn mà còn cần hình thành cơ sở dữ liệu dùng chung giữa các ngành và địa phương. Dữ liệu phải được chuẩn hóa, kết nối và chia sẻ để phục vụ công tác quy hoạch, giám sát, cảnh báo sớm và đánh giá hiệu quả chính sách. Việc ứng dụng AI trong dự báo mưa cực đoan, sạt lở đất, xâm nhập mặn hay chất lượng không khí sẽ góp phần nâng cao tính chủ động trong quản trị rủi ro, đồng thời giảm thiểu thiệt hại về người và tài sản.
Thứ tư, tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành và liên vùng trong tổ chức thực hiện
Khác với nhiều lĩnh vực quản lý chuyên ngành, biến đổi khí hậu không có ranh giới hành chính và cũng không thể được giải quyết bằng nỗ lực của một cơ quan đơn lẻ. Mọi quyết định liên quan đến sử dụng tài nguyên, phát triển hạ tầng, sản xuất nông nghiệp, phát triển đô thị, giao thông hay công nghiệp đều có mối liên hệ với mục tiêu bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu. Vì vậy, hiệu quả thực thi chính sách phụ thuộc rất lớn vào khả năng phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương và các chủ thể trong xã hội.
Thực tiễn cho thấy, quản lý môi trường cần sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường với các lĩnh vực nông nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, tài chính, khoa học và công nghệ, công thương cùng chính quyền địa phương. Quy hoạch lưu vực sông cần gắn với quy hoạch phát triển đô thị; đầu tư giao thông phải tính đến khả năng thoát lũ và thích ứng với nước biển dâng; phát triển nông nghiệp phải đồng thời bảo đảm an ninh nguồn nước, bảo tồn hệ sinh thái và giảm phát thải khí nhà kính. Nếu thiếu cơ chế điều phối thống nhất, các chính sách rất dễ bị chia cắt theo ngành, làm giảm hiệu quả đầu tư và gia tăng chi phí điều chỉnh.
Trong bối cảnh đó, nguyên tắc "rõ việc, rõ cơ quan chủ trì, rõ cơ quan phối hợp, rõ thời hạn, rõ sản phẩm và rõ nguồn lực" được xác lập trong Nghị quyết số 208/NQ-CP có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao trách nhiệm thực thi và tăng cường tính phối hợp giữa các chủ thể. Tuy nhiên, để cơ chế này phát huy hiệu quả, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống giám sát, đánh giá kết quả thực hiện trên cơ sở các chỉ tiêu đo lường cụ thể, đồng thời khuyến khích sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp, các tổ chức khoa học, tổ chức xã hội và người dân trong quá trình xây dựng, thực thi và giám sát chính sách.
Có thể khẳng định rằng, từ chủ trương đến kết quả thực tiễn luôn tồn tại một khoảng cách nhất định nếu thiếu cơ chế tổ chức thực hiện hiệu quả. Việc tháo gỡ các điểm nghẽn về thể chế, nguồn lực, dữ liệu và phối hợp liên ngành không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả triển khai Kết luận số 75-KL/TW và Nghị quyết số 208/NQ-CP, mà còn tạo nền tảng để xây dựng một mô hình quản trị phát triển hiện đại, trong đó bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh được tích hợp thành một chỉnh thể thống nhất, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững trong thời kỳ mới.
V. KIẾN TẠO ĐỘNG LỰC PHÁT TRIỂN MỚI TỪ CHUYỂN ĐỔI XANH VÀ THÍCH ỨNG KHÍ HẬU
Trong bối cảnh cạnh tranh phát triển ngày càng gắn chặt với các tiêu chuẩn về môi trường và phát triển bền vững, ứng phó với biến đổi khí hậu không còn được hiểu là tập hợp các giải pháp nhằm hạn chế thiệt hại do thiên tai hay khắc phục các vấn đề môi trường phát sinh. Trên thực tế, nhiều quốc gia đã xem đây là cơ hội để tái cấu trúc mô hình tăng trưởng, nâng cao năng lực cạnh tranh và hình thành những động lực phát triển mới. Xu hướng này cũng đang trở thành yêu cầu tất yếu đối với Việt Nam khi quá trình hội nhập quốc tế ngày càng gắn với các cam kết về giảm phát thải khí nhà kính, chuyển đổi năng lượng, phát triển kinh tế tuần hoàn và thực hiện các mục tiêu phát triển bền vững.
Điểm khác biệt của giai đoạn phát triển hiện nay nằm ở chỗ tăng trưởng kinh tế không còn được đánh giá chủ yếu thông qua quy mô sản xuất hay tốc độ gia tăng GDP, mà ngày càng được xem xét trên cơ sở chất lượng tăng trưởng, hiệu quả sử dụng tài nguyên, khả năng thích ứng với các cú sốc bên ngoài và mức độ hài hòa giữa phát triển kinh tế với bảo vệ môi trường. Điều đó đồng nghĩa với việc chuyển đổi xanh không phải là sự đánh đổi giữa tăng trưởng và môi trường, mà là quá trình tái cấu trúc nền kinh tế theo hướng nâng cao giá trị gia tăng, giảm cường độ phát thải và tăng cường khả năng chống chịu trước các rủi ro khí hậu.
Đối với Việt Nam, đây là cơ hội để đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng dựa nhiều hơn vào khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và sử dụng hiệu quả các nguồn lực. Việc thúc đẩy kinh tế tuần hoàn, phát triển năng lượng sạch, sử dụng tiết kiệm tài nguyên, mở rộng các ngành công nghiệp môi trường và khuyến khích sản xuất xanh sẽ góp phần giảm áp lực lên hệ sinh thái, đồng thời nâng cao năng suất và hiệu quả của nền kinh tế. Đây cũng là nền tảng để chuyển dịch từ mô hình tăng trưởng theo chiều rộng sang tăng trưởng dựa trên chất lượng, năng suất và đổi mới sáng tạo.
Một trong những lợi ích quan trọng của chuyển đổi xanh là nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh các tiêu chuẩn môi trường ngày càng trở thành điều kiện của thương mại và đầu tư quốc tế. Nhiều thị trường lớn đang áp dụng các yêu cầu nghiêm ngặt về phát thải các-bon, truy xuất nguồn gốc, kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm môi trường của doanh nghiệp. Điều này đặt ra áp lực không nhỏ đối với doanh nghiệp Việt Nam, nhưng đồng thời cũng mở ra cơ hội tiếp cận các phân khúc thị trường có giá trị gia tăng cao nếu quá trình chuyển đổi được thực hiện hiệu quả. Một nền kinh tế có khả năng kiểm soát phát thải, sử dụng công nghệ sạch và đáp ứng các chuẩn mực phát triển bền vững sẽ có lợi thế lớn hơn trong việc mở rộng thị trường xuất khẩu và tham gia sâu hơn vào các chuỗi giá trị toàn cầu.
Bên cạnh đó, xu hướng dịch chuyển dòng vốn đầu tư quốc tế cũng đang thay đổi theo hướng ưu tiên các quốc gia có môi trường đầu tư ổn định, hạ tầng xanh, nguồn năng lượng sạch và thể chế phát triển bền vững. Nhiều tập đoàn đa quốc gia khi quyết định địa điểm đầu tư không chỉ xem xét chi phí lao động hay ưu đãi thuế mà còn đánh giá khả năng đáp ứng các tiêu chuẩn ESG, mức độ sẵn sàng của chuỗi cung ứng xanh và cam kết của quốc gia đối với mục tiêu phát triển các-bon thấp. Vì vậy, thúc đẩy chuyển đổi xanh không chỉ góp phần thực hiện các cam kết quốc tế mà còn trở thành lợi thế trong thu hút dòng vốn FDI chất lượng cao, nhất là trong các lĩnh vực công nghệ cao, năng lượng tái tạo, sản xuất thông minh và kinh tế số.
Một động lực quan trọng khác của quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu là sự phát triển của chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo. Công nghệ số đang tạo ra những phương thức quản trị mới trong giám sát môi trường, dự báo rủi ro, quản lý phát thải và tối ưu hóa sử dụng tài nguyên. Trí tuệ nhân tạo, dữ liệu lớn, Internet vạn vật, công nghệ viễn thám hay hệ thống thông tin địa lý đang được ứng dụng ngày càng rộng rãi trong quản trị khí hậu, phát triển đô thị thông minh và nông nghiệp thích ứng. Việc kết hợp chuyển đổi số với chuyển đổi xanh không chỉ nâng cao hiệu quả quản lý mà còn tạo ra các mô hình kinh doanh mới, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và nâng cao năng suất của nền kinh tế.
Quá trình này đồng thời đặt ra yêu cầu cấp thiết về phát triển nguồn nhân lực xanh. Chuyển đổi mô hình tăng trưởng sẽ khó đạt được hiệu quả nếu thiếu đội ngũ nhân lực có năng lực quản trị phát triển bền vững, làm chủ công nghệ xanh và thích ứng với những thay đổi của thị trường lao động. Do đó, đầu tư cho giáo dục, đào tạo kỹ năng xanh, nâng cao năng lực nghiên cứu và đổi mới sáng tạo cần được xem là một bộ phận của chiến lược ứng phó với biến đổi khí hậu. Nguồn nhân lực không chỉ là yếu tố thực hiện quá trình chuyển đổi mà còn là nhân tố quyết định khả năng tạo dựng lợi thế cạnh tranh của quốc gia trong nền kinh tế xanh.
Có thể thấy, trong thời kỳ phát triển mới, ứng phó với biến đổi khí hậu không chỉ hướng tới mục tiêu giảm thiểu thiệt hại mà đang trở thành động lực thúc đẩy đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia và mở rộng không gian phát triển. Chuyển đổi xanh, nếu được triển khai đồng bộ với chuyển đổi số, đổi mới sáng tạo và phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, sẽ tạo nền tảng để Việt Nam hình thành một mô hình phát triển có khả năng chống chịu cao, thích ứng linh hoạt và phát triển bền vững trong dài hạn.
KẾT LUẬN
Biến đổi khí hậu đang làm thay đổi sâu sắc tư duy phát triển của nhiều quốc gia, trong đó yêu cầu thích ứng không còn giới hạn ở việc giảm nhẹ tác động của thiên tai mà đã trở thành một nội dung cốt lõi của quản trị phát triển. Trong bối cảnh đó, Kết luận số 75-KL/TW của Ban Chấp hành Trung ương và Nghị quyết số 208/NQ-CP của Chính phủ đánh dấu bước chuyển quan trọng trong nhận thức và hành động của Việt Nam khi đặt bảo vệ môi trường, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu và phát triển xanh trong một chỉnh thể thống nhất của chiến lược phát triển quốc gia.
Điểm nổi bật của cách tiếp cận mới không nằm ở việc bổ sung thêm các nhiệm vụ riêng lẻ mà ở sự chuyển dịch từ tư duy xử lý hậu quả sang quản trị rủi ro, từ quản lý theo lĩnh vực sang quản trị tích hợp và từ mục tiêu bảo vệ môi trường sang kiến tạo các điều kiện cho phát triển bền vững. Theo đó, xây dựng năng lực chống chịu của hệ sinh thái, hạ tầng và nền kinh tế không chỉ nhằm giảm thiểu tổn thất trước các tác động của biến đổi khí hậu mà còn tạo nền tảng cho quá trình đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng phát triển và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia.
Để hiện thực hóa các mục tiêu đó, điều quan trọng không chỉ là hoàn thiện hệ thống chính sách mà còn phải nâng cao hiệu quả tổ chức thực thi thông qua việc đồng bộ hóa thể chế, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực, phát triển hạ tầng dữ liệu, đẩy mạnh chuyển đổi số và tăng cường phối hợp liên ngành. Đồng thời, cần xem chuyển đổi xanh là động lực thúc đẩy đổi mới sáng tạo, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao và mở rộng cơ hội hội nhập trong bối cảnh các tiêu chuẩn phát triển bền vững đang trở thành xu thế chủ đạo của kinh tế thế giới.
Với cách tiếp cận đó, chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu không chỉ là yêu cầu trước mắt nhằm giảm thiểu rủi ro mà còn là chiến lược phát triển lâu dài để tái cấu trúc nền kinh tế theo hướng xanh, các-bon thấp và có khả năng chống chịu cao. Đây chính là nền tảng quan trọng để Việt Nam hiện thực hóa khát vọng phát triển nhanh, bền vững và trở thành quốc gia phát triển có thu nhập cao vào năm 2045, đồng thời đóng góp tích cực vào những nỗ lực chung của cộng đồng quốc tế trong ứng phó với biến đổi khí hậu./.
Ths. Lê Thị Điểm
