Những vấn đề chung về kiểm định chất lượng đầu vào công chức
Đầu vào công chức
Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Công vụ được đảm nhiệm bởi nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong đó phần lớn là công chức. Như vậy, hoạt động của công chức là hoạt động phục vụ nhà nước, gắn với quyền lực nhà nước, được giới hạn bởi Hiến pháp, pháp luật và tuân theo một trật tự pháp lý do pháp luật quy định trước, mang tính tổ chức chặt chẽ(1). Với đặc điểm chung này, để đảm đương được hoạt động công vụ, công chức phải có những phẩm chất, năng lực, trình độ, kỹ năng nhất định, đồng thời, tương ứng với nhiệm vụ của họ là những quyền, nghĩa vụ nhất định cùng với các phương tiện khác (do pháp luật quy định) để công chức thực hiện công vụ, nhiệm vụ được giao.
Những phẩm chất, năng lực, trình độ, kỹ năng này có thể chia thành hai nhóm: 1) Phẩm chất, năng lực, trình độ, kỹ năng chung cho tất cả các loại công chức, như phẩm chất đạo đức, phẩm chất chính trị, năng lực làm việc trong môi trường công vụ, trình độ đào tạo ở một bậc nhất định, hiểu biết chung về nền công vụ, kỹ năng phân tích, xử lý thông tin, kỹ năng thuyết trình, giao tiếp trong công vụ, kỹ năng soạn thảo văn bản quản lý nhà nước; 2) Phẩm chất, năng lực, trình độ, kỹ năng chuyên biệt để tương ứng với từng vị trí việc làm, từng chức vụ, chức danh, như năng lực tham mưu chính sách (đối với công chức ở ngạch cao cấp), năng lực ra quyết định, kỹ năng kiểm soát hoạt động thực thi công vụ, nhiệm vụ của công chức thuộc quyền quản lý, kỹ năng quản lý tài chính, tài sản (đối với vị trí lãnh đạo, quản lý); năng lực, kỹ năng làm việc ở khu vực có đông người dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo hoặc trong những môi trường công vụ đặc thù khác.
Việc xác định được những yêu cầu đối với công chức có ý nghĩa quan trọng, vì bên cạnh nhu cầu tuyển dụng, chỉ tiêu biên chế thì đây là một trong những căn cứ để tuyển dụng công chức vào vị trí việc làm tương ứng. Để được vào nền công vụ, một cá nhân phải tham gia tuyển dụng công chức. Tuyển dụng công chức được xem xét theo hai nghĩa: 1) theo nghĩa hẹp, đây là hình thức để tuyển chọn những người đủ điều kiện, tiêu chuẩn bắt đầu gia nhập vào công vụ, trở thành công chức. Các hình thức tuyển dụng công chức đã và đang được thực hiện trong thực tế là thi tuyển và xét tuyển công chức; 2) Theo nghĩa rộng, tuyển dụng công chức còn bao gồm cả những hình thức để tuyển chọn một người đang là công chức nhưng chuyển sang một vị trí việc làm mới, như thi nâng ngạch, xét chuyển ngạch, bổ nhiệm ngạch, tiếp nhận công chức(2).
Tương ứng với hai nghĩa nêu trên của tuyển dụng công chức thì cũng có thể xem xét đầu vào công chức theo hai cách tiếp cận: một là, đầu vào công chức chỉ những người đăng ký tuyển dụng để bắt đầu trở thành công chức; hai là, đầu vào công chức sẽ gồm cả những người đăng ký tuyển dụng để bắt đầu trở thành công chức và những người đang là công chức nhưng đăng ký để chuyển sang một vị trí việc làm khác trong hệ thống vị trí việc làm của công chức hoặc những trường hợp tiếp nhận công chức theo quy định của pháp luật. Như vậy, đầu vào công chức được hiểu là những cá nhân (đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật) đăng ký đảm nhiệm một vị trí việc làm trong hệ thống chức vụ, chức danh công chức.
Kiểm định chất lượng đầu vào công chức
Mặc dù có những cách diễn đạt khác nhau, nhưng thuật ngữ “chất lượng” đều được dùng để chỉ những đặc tính, thuộc tính, phẩm chất của đối tượng đáp ứng được yêu cầu, nhu cầu của con người và phân biệt đối tượng đó với các đối tượng khác. Từ nhận thức chung về chất lượng, có thể thấy, chất lượng đầu vào công chức là một loại chất lượng đặc thù - chất lượng nguồn nhân lực, gắn với đặc tính, thuộc tính, phẩm chất của mỗi người. Chất lượng đầu vào công chức có những đặc trưng là: có tính cá biệt hóa (tính độc nhất), thể hiện ở điểm, mỗi cá nhân là một chủ thể riêng biệt, không trùng lặp, không giống cá nhân khác. Sự khác nhau về thể lực, tuổi, tính cách, trình độ học vấn, đào tạo, kinh nghiệm, kỹ năng, nhu cầu, sở trường, sở thích... vừa tạo nên tính cá biệt vừa tạo nên sự đa dạng của nguồn tuyển dụng; có nhiều đặc tính khó có thể lượng hóa (phẩm chất chính trị, đạo đức, tính cách, tâm lý, kỹ năng…); luôn biến động (có thể theo chiều hướng tốt hơn hoặc theo chiều hướng xấu hơn), phụ thuộc vào môi trường xung quanh, nhưng trực tiếp và quyết định là phụ thuộc chính cá nhân đó; chất lượng đầu vào công chức nhằm hướng đến đáp ứng và phục vụ yêu cầu, nhu cầu của nền công vụ. Do vậy, bên cạnh những yêu cầu chung của chất lượng nguồn nhân lực, chất lượng đầu vào công chức đặc biệt nhấn mạnh và ưu tiên những tiêu chí, tiêu chuẩn phù hợp với môi trường công vụ.
Với những đặc điểm trên, cần có hoạt động xem xét, kiểm tra, đánh giá mức độ phù hợp của phẩm chất, năng lực của ứng viên dự tuyển công chức so với điều kiện, tiêu chuẩn, yêu cầu, nhu cầu của vị trí việc làm để có căn cứ giúp cơ quan tuyển dụng công chức đưa ra quyết định có tuyển dụng ứng viên đó hay không. Hoạt động này có thể được định danh là kiểm định chất lượng đầu vào công chức. Một số nhà nghiên cứu đã khái quát: “Kiểm định chất lượng đầu vào công chức là việc cơ quan tuyển dụng công chức hay cơ quan, tổ chức độc lập xem xét, đánh giá và công nhận chính thức mức độ đáp ứng của ứng viên thi tuyển công chức so với những tiêu chuẩn chức danh và vị trí việc làm cần tuyển dụng”(3).
Kiểm định chất lượng đầu vào công chức không chỉ giúp cơ quan tuyển dụng đánh giá được mức độ đáp ứng của ứng viên so với các tiêu chuẩn, điều kiện, yêu cầu, nhu cầu vị trí tuyển dụng mà còn có thêm nhiều giá trị như các ứng viên có thêm thông tin trong việc tự đánh giá, xác định phẩm chất, năng lực bản thân so với các tiêu chuẩn, điều kiện, yêu cầu, nhu cầu vị trí tuyển dụng để từ đó có những điều chỉnh phù hợp, tiếp tục hoàn thiện phẩm chất, năng lực cá nhân (nếu họ tiếp tục có nguyện vọng gia nhập nền công vụ. Đồng thời, các cơ sở giáo dục, đào tạo, bồi dưỡng có thêm căn cứ đánh giá sản phẩm của mình (người học) từ đó điều chỉnh hoạt động đào tạo để đáp ứng nhu cầu của nền công vụ; nhà nước, xã hội có thêm thông tin về thực trạng chất lượng nguồn nhân lực để có những điều chỉnh về chính sách phát triển nhân lực phù hợp.
Xây dựng khung năng lực chung của công chức - tiền đề để vận hành kiểm định chất lượng đầu vào công chức
Để kiểm định chất lượng đầu vào công chức đạt hiệu quả, cần phải có khung năng lực chung của công chức để làm căn cứ kiểm định. Mỗi vị trí việc làm có những điều kiện, tiêu chuẩn, yêu cầu riêng phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn của vị trí việc làm đó. Tuy nhiên, các vị trí việc làm đó đều có những điểm chung, thống nhất đó là: 1) Về mục tiêu của công vụ: phụng sự Tổ quốc, phục vụ Nhân dân, Nhà nước; 2) Sử dụng quyền lực nhà nước để thực thi công vụ, nhiệm vụ; 3) Tuân theo một quy trình, thủ tục do pháp luật quy định trước; 4) Chịu sự kiểm soát của Nhà nước và xã hội; 5) Không vì lợi nhuận. Những điểm chung, thống nhất này tạo nên khung năng lực chung cần phải có ở tất cả các vị trí việc làm trong hệ thống công vụ mà công chức cần có.
Các dạng cấu trúc năng lực thường được đề cập, bao gồm:
- Mô hình cấu trúc năng lực nghề nghiệp: bao gồm kiến thức, kỹ năng, thái độ. Trong đó, kiến thức là những hiểu biết, tri thức của người lao động liên quan đến nghề nghiệp. Kiến thức có được thông qua học tập hoặc những trải nghiệm trong cuộc sống, hoạt động nghề nghiệp. Kiến thức của mỗi người cũng có thể hình thành thông qua sự giáo dục, giác ngộ ý thức nghề nghiệp. Kỹ năng là sự thành thục khi áp dụng tri thức vào thực tiễn nghề nghiệp và kỹ năng có được khi con người lặp lại nhiều lần những thao tác, hoạt động nhất định trong thực thi công việc. Thái độ là quan điểm, nhận thức và những biểu lộ qua hành vi ứng xử trong nghề nghiệp, với công việc. Thái độ có thể được hình thành từ sớm trên cơ sở những quan điểm, triết lý sống(4).
- Mô hình cấu trúc năng lực theo nguồn hình thành: năng lực gồm năng lực có được do bẩm sinh (khả năng tự nhiên và những đặc điểm cá nhân), năng lực có được do quá trình học tập (kiến thức, kinh nghiệm và những kỹ năng có được từ quá trình học tập)(5).
- Mô hình cấu trúc năng lực nhân viên: năng lực gồm năng lực chung và năng lực kỹ thuật (còn có thể gọi là năng lực chuyên môn hoặc năng lực chức năng). Năng lực chung là năng lực mà mọi nhân viên trong tổ chức đều phải có như nhau. Năng lực kỹ thuật là năng lực cần có theo yêu cầu kỹ thuật chuyên môn riêng theo từng vị trí việc làm(6).
- Mô hình cấu trúc năng lực hoạt động (năng lực hoạt động nghề nghiệp): gồm năng lực cá nhân; năng lực xã hội; năng lực chuyên môn; năng lực phương pháp. Theo kết cấu năng lực hoạt động nghề nghiệp, năng lực được nhấn mạnh gồm các yếu tố giao thoa giữa năng lực cá nhân, năng lực xã hội, năng lực phương pháp, năng lực chuyên môn. Năng lực cốt lõi được hiểu là sự hòa quyện, kết hợp các loại năng lực cơ bản được sử dụng vào quá trình hoạt động chuyên môn(7).
Ở Việt Nam, quan điểm phổ biến cho rằng cấu trúc năng lực bao gồm 03 yếu tố là kiến thức, kỹ năng, thái độ(8). Một nghiên cứu về khung năng lực của công chức và vận dụng vào tuyển dụng công chức ở Việt Nam(9) đã chỉ ra rằng hoạt động kiểm định chất lượng đầu vào công chức được thực hiện trên cơ sở khung năng lực cần có đối với công chức. Khung năng lực chung sẽ được sử dụng cho tất cả công chức từ trung ương cho đến địa phương, thuộc những lĩnh vực ngành nghề, vị trí, công việc khác nhau. Về nội dung và cấu trúc khung năng lực, khung năng lực chung cho công chức bao gồm: năng lực cốt lõi; năng lực chuyên môn; năng lực quản lý.
Việc xây dựng một khung năng lực chung cho công chức là yêu cầu tất yếu. Bởi vì, qua khung năng lực chung, nhà nước xác định những năng lực nền tảng, tối thiểu để công chức có thể hoàn thành được công vụ, nhiệm vụ được giao. Khung năng lực chung là cơ sở để xác định các tiêu chí đánh giá phẩm chất, năng lực của mỗi ứng viên, góp phần bảo đảm quá trình tuyển dụng được thực hiện một cách khách quan, minh bạch, công bằng, lựa chọn được ứng viên tốt nhất cho vị trí việc làm cần tuyển dụng.
Mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức
Nghiên cứu cho thấy, nhìn chung có hai mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức ở các nước(10). Thứ nhất là mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức tập trung do một cơ quan đầu mối về nhân sự chủ trì. Cơ quan này có nhiệm vụ phụ trách tất cả các khâu tuyển dụng: đăng thông tin, nhận đăng ký, ra đề, chấm thi, lựa chọn thí sinh cho các đơn vị cấp dưới. Thứ hai là mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức phi tập trung, chính là tuyển dụng trực tiếp hay tuyển dụng theo vị trí công việc. Các cơ quan hoàn toàn tự chủ, khi có nhu cầu, cơ quan sẽ tự đăng thông tin tuyển vị trí đang thiếu và tự quyết định hình thức thi tuyển. Ở một số quốc gia, việc kiểm định chất lượng đầu vào công chức kết hợp cả mô hình tập trung và mô hình phi tập trung (mô hình hỗn hợp). Mỗi mô hình có những ưu điểm và hạn chế nhất định.
Ở Việt Nam, việc tuyển dụng công chức đang được thực hiện theo mô hình phi tập trung. Cơ quan có thẩm quyền quản lý công chức quyết định việc tuyển dụng công chức hoặc phân cấp cho cấp dưới thực hiện tuyển dụng công chức(11). Việc tuyển dụng được thực hiện theo quy trình: vòng 1 - thi kiểm tra kiến thức, năng lực chung; vòng 2 - thi môn nghiệp vụ chuyên ngành (Điều 8, Nghị định số 138/2020/NĐ-CP quy định về tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức).
Quá trình tuyển dụng theo mô hình hiện tại đã tạo điều kiện cho các cơ quan, tổ chức căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và chỉ tiêu biên chế chủ động xây dựng kế hoạch tuyển dụng công chức theo từng chức danh công chức và tổ chức tuyển dụng theo quy định. Việc ứng dụng công nghệ vào tuyển dụng công chức đã góp phần bảo đảm tính khách quan, công bằng, minh bạch, giảm thiểu tiêu cực trong tuyển dụng. Song mô hình này cũng còn gặp phải một số hạn chế, như chưa có khung năng lực chung nên việc xác định tiêu chuẩn đầu vào công chức chưa rõ ràng, dẫn đến việc đánh giá chất lượng “đầu vào” chưa khách quan, khoa học. Tiêu chuẩn lựa chọn công chức chưa gắn và chưa đánh giá được chính xác năng lực của người dự tuyển. Trong tổ chức thực hiện thi tuyển, nội dung thi tuyển, cách thức ra đề thi, hình thức thi ở mỗi bộ, ngành, địa phương là khác nhau, chưa tạo ra được mặt bằng chung tối thiểu trong tuyển dụng công chức. Nội dung, thời gian thi chưa đủ để đánh giá được năng lực của ứng viên. Việc có nhiều kỳ tuyển dụng đã làm tăng chi phí tuyển dụng công chức và đồng thời chứa đựng khả năng phát sinh nhiều rủi ro.
Xây dựng cơ chế, mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức đã được xác định tại Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 19/5/2018 của Hội nghị Trung ương lần thứ bảy, khóa XII về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ “Thống nhất việc kiểm định chất lượng đầu vào công chức để các địa phương, cơ quan, đơn vị lựa chọn, tuyển dụng theo yêu cầu, nhiệm vụ; đồng thời, nghiên cứu phân cấp kiểm định theo lĩnh vực đặc thù và theo vùng, khu vực”. Theo đó, phân cấp kiểm định theo lĩnh vực đặc thù và theo vùng, khu vực có thể áp dụng cho một số vị trí việc làm đặc thù trong hệ thống chức vụ, chức danh công chức (công chức làm việc trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an; công chức là người dân tộc thiểu số).
Mặt khác, khi áp dụng thống nhất một phương thức kiểm định với các nội dung sau: thống nhất về khung năng lực chung cho các vị trí việc làm (trừ những vị trí đặc thù) để làm cơ sở xây dựng các tiêu chí đánh giá phẩm chất, năng lực của ứng viên; thống nhất về cơ quan/tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm định chất lượng đầu vào; thống nhất về hình thức tổ chức kiểm định chất lượng đầu vào; thống nhất về định kỳ thời gian kiểm định (số lần kiểm định/năm); thống nhất về ngân hàng câu hỏi/ngân hàng đề thi; thống nhất về quản lý thông tin, dữ liệu kiểm định chất lượng đầu vào; kết quả kiểm định được dùng chung cho các vị trí tuyển dụng (trừ các vị trí đặc thù) để các ứng viên sử dụng kết quả kiểm định này phục vụ cho việc tham gia tuyển dụng vòng 2.
Với mô hình đề xuất này sẽ giải quyết được những vấn đề sau: bảo đảm tạo ra được một mặt bằng chất lượng công chức tối thiểu trong nền công vụ; đánh giá khách quan, chính xác, công bằng hơn phẩm chất, năng lực của ứng viên, giúp các cơ quan tuyển dụng (vòng 2) lựa chọn được các ứng viên phù hợp với vị trí việc làm cần tuyển dụng; giảm thiểu chi phí trong quá trình tuyển dụng và các rủi ro khác; giải quyết mối quan hệ giữa cái chung (vòng 1) và cái riêng (vòng 2), cái phổ biến và cái đặc thù trong quá trình tuyển dụng.
Trong kiểm soát chất lượng đầu vào công chức, cần có được khung năng lực chung cho công chức để làm cơ sở cho việc xây dựng ngân hàng câu hỏi/đề thi phục vụ kiểm định chất lượng đầu vào công chức; xây dựng được ngân hàng câu hỏi/đề thi đáp ứng yêu cầu đánh giá được các năng lực chung của công chức; tạo lập cơ sở pháp lý cho kiểm định chất lượng đầu vào công chức; đầu tư, bảo đảm nhân lực, cơ sở vật chất phục vụ kiểm định chất lượng đầu vào công chức; truyền thông để tạo nhận thức, đồng thuận trong toàn xã hội về kiểm định chất lượng đầu vào công chức.
Với tiềm lực của Việt Nam hiện nay, những vấn đề này hoàn toàn có thể được giải quyết và hiện thực hóa việc kiểm định chất lượng đầu vào công chức, qua đó góp phần cải cách chế độ công vụ, công chức, xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, hiện đại, phụng sự Tổ quốc, phục vụ Nhân dân./.
PGS.TS Lương Thanh Cường
Phó Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia
--------------
Ghi chú:
(1) Lương Thanh Cường, Một số vấn đề lý luận về chế định pháp luật công vụ, công chức, Nxb Lý luận Chính trị, H.2011, tr.32.
(2),(11) Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
(3),(10) Đặng Xuân Hoan (chủ nhiệm), Đề tài khoa học cấp cơ sở: “Nghiên cứu mô hình kiểm định chất lượng đầu vào công chức của một số quốc gia trên thế giới”, Học viện Hành chính Quốc gia chủ trì, nghiệm thu năm 2020.
(4),(5),(6),(7),(9) Nguyễn Thị Hồng Hải (chủ nhiệm), Đề tài khoa học cấp cơ sở: “Nghiên cứu khung năng lực của công chức và vận dụng vào tuyển dụng công chức ở Việt Nam”, Học viện Hành chính Quốc gia chủ trì, nghiệm thu năm 2020.
(8) Quy định số 89/QĐ-TW ngày 04/8/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Quy định Khung tiêu chuẩn chức danh, định hướng khung tiêu chí đánh giá cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp; Thông tư số 02/TT-BNV ngày 11/6/2021 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ quy định mã số, tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ và xếp lương đối với các ngạch công chức chuyên ngành hành chính và công chức chuyên ngành văn thư; một số Quyết định của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về ban hành các chương trình bồi dưỡng theo tiêu chuẩn ngạch (đối với chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp; đối với lãnh đạo, quản lý cấp phòng và tương đương, cấp huyện và tương đương, cấp sở và tương đương, cấp vụ và tương đương).
