I. MỞ ĐẦU
Biến đổi khí hậu đang trở thành một trong những thách thức phát triển lớn nhất của thế kỷ XXI, tác động sâu rộng đến mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội và làm thay đổi căn bản tư duy quản trị của nhiều quốc gia. Nếu trước đây, biến đổi khí hậu chủ yếu được nhìn nhận như một vấn đề môi trường, gắn với bảo vệ tài nguyên thiên nhiên hay giảm thiểu ô nhiễm, thì hiện nay, các hiện tượng thời tiết cực đoan, nước biển dâng, ngập lụt, hạn hán và suy giảm đa dạng sinh học đã cho thấy đây là một vấn đề phát triển có tính liên ngành, ảnh hưởng trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế, an ninh năng lượng, an sinh xã hội, sức khỏe cộng đồng cũng như chất lượng quản trị đô thị. Đối với các đô thị lớn - nơi tập trung dân cư, hạ tầng kỹ thuật và các hoạt động kinh tế với mật độ cao - biến đổi khí hậu không chỉ làm gia tăng rủi ro thiên tai mà còn đặt ra yêu cầu đổi mới mô hình phát triển theo hướng nâng cao khả năng chống chịu và thích ứng trước những biến động ngày càng khó dự báo của tự nhiên.
Nhận thức rõ xu thế đó, Đảng và Nhà nước đã từng bước hoàn thiện chủ trương, chính sách về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu gắn với phát triển bền vững. Nghị quyết số 24-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương khóa XI xác định ứng phó với biến đổi khí hậu là nhiệm vụ có ý nghĩa chiến lược, vừa cấp bách vừa lâu dài, phải được lồng ghép trong quá trình hoạch định chính sách và phát triển kinh tế - xã hội. Quan điểm này tiếp tục được cụ thể hóa trong Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến năm 2050 và các cam kết quốc tế của Việt Nam tại Hội nghị lần thứ 26 các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (COP26), trong đó mục tiêu đạt phát thải ròng bằng "0" vào năm 2050 không chỉ thể hiện trách nhiệm của Việt Nam đối với cộng đồng quốc tế mà còn mở ra yêu cầu chuyển đổi mô hình phát triển theo hướng xanh, carbon thấp và có khả năng chống chịu cao trước tác động của biến đổi khí hậu. Điều này đồng nghĩa với việc xây dựng các đô thị thích ứng không còn là lựa chọn mang tính khuyến khích mà đã trở thành yêu cầu tất yếu trong tiến trình hiện đại hóa và phát triển bền vững đất nước.
TP. Hồ Chí Minh đang đứng trước yêu cầu đổi mới tư duy phát triển đô thị theo hướng thích ứng với biến đổi khí hậu, nâng cao khả năng chống chịu của hệ thống hạ tầng và bảo đảm phát triển bền vững.
Trong bối cảnh đó, TP. Hồ Chí Minh giữ vị trí đặc biệt khi vừa là trung tâm kinh tế lớn nhất cả nước, vừa là một trong những đô thị được đánh giá chịu nhiều tác động của biến đổi khí hậu. Quá trình đô thị hóa nhanh, mật độ dân số cao, hệ thống hạ tầng chịu áp lực lớn cùng với tình trạng ngập lụt, nước biển dâng, sụt lún nền đất và hiện tượng đảo nhiệt đô thị đang làm gia tăng mức độ dễ bị tổn thương của thành phố trước các rủi ro khí hậu. Những thách thức này cho thấy việc ứng phó không thể chỉ dừng lại ở các giải pháp kỹ thuật riêng lẻ như chống ngập hay cải tạo hạ tầng, mà cần được tiếp cận dưới góc độ đổi mới quản trị đô thị, trong đó thích ứng với biến đổi khí hậu phải được tích hợp vào quy hoạch, đầu tư phát triển, quản lý tài nguyên và tổ chức không gian đô thị.
Trên cơ sở đó, Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 của TP. Hồ Chí Minh phản ánh bước chuyển quan trọng từ tư duy ứng phó theo từng vấn đề sang xây dựng mô hình đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu trên nền tảng phát triển xanh, giảm phát thải và nâng cao khả năng chống chịu của toàn bộ hệ thống đô thị. Bài viết sử dụng phương pháp phân tích chính sách, tổng hợp và đối chiếu các chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước cùng phương pháp nghiên cứu trường hợp (case study) đối với TP. Hồ Chí Minh nhằm làm rõ sự chuyển dịch trong tư duy quản trị đô thị trước biến đổi khí hậu, đồng thời rút ra những hàm ý có giá trị tham khảo đối với quá trình xây dựng các đô thị thích ứng và phát triển bền vững ở Việt Nam trong giai đoạn mới.
II. ĐÔ THỊ THÍCH ỨNG VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU – SỰ CHUYỂN DỊCH TỪ TƯ DUY ỨNG PHÓ SANG QUẢN TRỊ RỦI RO
Biến đổi khí hậu đang làm thay đổi căn bản tư duy phát triển của các quốc gia và các đô thị trên thế giới. Nếu trong một thời gian dài, các giải pháp ứng phó chủ yếu tập trung vào xử lý hậu quả của thiên tai thông qua xây dựng công trình phòng chống ngập, gia cố đê điều hay khắc phục thiệt hại sau các hiện tượng thời tiết cực đoan, thì thực tiễn cho thấy cách tiếp cận này ngày càng bộc lộ những hạn chế khi các rủi ro khí hậu diễn biến nhanh hơn, khó dự báo hơn và có phạm vi tác động rộng hơn. Chính vì vậy, xu hướng quản trị hiện đại không còn đặt trọng tâm vào việc "ứng phó khi rủi ro xảy ra" mà chuyển sang nâng cao năng lực dự báo, phòng ngừa và thích ứng, coi đây là điều kiện tiên quyết để bảo đảm sự phát triển bền vững của đô thị trong dài hạn.
Theo Báo cáo đánh giá lần thứ sáu của Ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC), khả năng thích ứng (adaptation) được hiểu là quá trình điều chỉnh các hệ thống tự nhiên và xã hội nhằm giảm thiểu những tác động bất lợi hoặc tận dụng những cơ hội do biến đổi khí hậu mang lại. Trong khi đó, Chương trình Định cư con người của Liên hợp quốc (UN-Habitat) nhấn mạnh, đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu không chỉ là đô thị có khả năng giảm thiểu thiệt hại trước các hiện tượng cực đoan, mà còn là đô thị có đủ năng lực duy trì các chức năng kinh tế, xã hội và môi trường trong bối cảnh khí hậu biến đổi. Cách tiếp cận này cho thấy trọng tâm của thích ứng không nằm ở từng công trình riêng lẻ mà ở năng lực chống chịu của toàn bộ hệ thống đô thị, từ quy hoạch không gian, kết cấu hạ tầng, quản lý tài nguyên, phát triển kinh tế đến tổ chức cộng đồng và chất lượng quản trị công.
Từ góc độ đó, đô thị thích ứng không thể được đồng nhất với các chương trình chống ngập hay xử lý một số hiện tượng thời tiết cực đoan. Những giải pháp kỹ thuật như nâng cấp hệ thống thoát nước, xây dựng hồ điều tiết, gia cố công trình phòng chống thiên tai hay cải thiện hạ tầng cấp nước chỉ là một bộ phận trong tổng thể chiến lược thích ứng. Giá trị cốt lõi của mô hình đô thị thích ứng nằm ở sự chuyển đổi mô hình phát triển theo hướng chủ động nhận diện rủi ro, tích hợp các yếu tố khí hậu vào quá trình hoạch định chính sách và nâng cao khả năng tự điều chỉnh của toàn bộ hệ thống đô thị. Điều này đồng nghĩa với việc các quyết định về quy hoạch, đầu tư, phát triển hạ tầng, sử dụng đất, quản lý tài nguyên, phát triển công nghiệp hay giao thông đều phải được xem xét dưới góc độ tác động và khả năng chống chịu trước biến đổi khí hậu.
Sự chuyển dịch từ tư duy ứng phó sang quản trị rủi ro phản ánh một bước tiến quan trọng trong quản trị công hiện đại. Nếu tư duy ứng phó truyền thống chủ yếu tập trung xử lý những thiệt hại sau khi thiên tai xảy ra thì quản trị rủi ro hướng đến việc nhận diện sớm các nguy cơ, đánh giá mức độ dễ bị tổn thương của từng khu vực, dự báo các kịch bản khí hậu và xây dựng các giải pháp phòng ngừa ngay từ quá trình phát triển. Nói cách khác, thay vì đặt câu hỏi "cần làm gì khi xảy ra ngập lụt?", quản trị rủi ro đặt ra yêu cầu "cần phát triển đô thị như thế nào để giảm thiểu nguy cơ ngập lụt và hạn chế tối đa thiệt hại nếu rủi ro xảy ra?". Sự thay đổi này không chỉ làm giảm chi phí khắc phục hậu quả mà còn nâng cao tính bền vững của quá trình phát triển trong dài hạn.
Quan điểm đó cũng được thể hiện rõ trong chủ trương của Đảng và Nhà nước về ứng phó với biến đổi khí hậu. Nghị quyết số 24-NQ/TW xác định chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu phải được đặt trong tổng thể chiến lược phát triển đất nước, gắn chặt với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường. Tinh thần này tiếp tục được cụ thể hóa trong Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu đến năm 2050 khi nhấn mạnh yêu cầu lồng ghép các giải pháp thích ứng vào quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và địa phương, đồng thời thúc đẩy chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng xanh, phát thải thấp và nâng cao khả năng chống chịu của nền kinh tế. Điều đó cho thấy thích ứng với biến đổi khí hậu không còn là nhiệm vụ riêng của ngành tài nguyên và môi trường mà đã trở thành nội dung xuyên suốt trong quá trình hoạch định chính sách phát triển.
Từ góc độ quản trị đô thị, biến đổi khí hậu đang đặt ra yêu cầu phải thay đổi phương thức quản lý truyền thống. Nguyên nhân không chỉ xuất phát từ sự gia tăng về cường độ và tần suất của các hiện tượng thời tiết cực đoan mà còn do tính chất ngày càng phức tạp của các rủi ro đô thị. Các hiện tượng ngập lụt, nắng nóng kéo dài, xâm nhập mặn, thiếu nước hay suy giảm chất lượng môi trường không còn tác động riêng lẻ mà có xu hướng tương tác, cộng hưởng và lan tỏa sang nhiều lĩnh vực khác nhau như giao thông, y tế, năng lượng, sản xuất và đời sống dân cư. Điều này đòi hỏi hệ thống quản trị phải có khả năng dự báo, phối hợp và xử lý các rủi ro theo cách tiếp cận tổng hợp thay vì giải quyết từng vấn đề một cách độc lập.
Bên cạnh đó, quá trình đô thị hóa nhanh cùng mô hình phát triển theo chiều rộng trong nhiều giai đoạn đã tạo ra sức ép lớn đối với hệ thống hạ tầng kỹ thuật và tài nguyên đô thị. Khi mật độ xây dựng gia tăng, không gian xanh bị thu hẹp, bề mặt thấm nước tự nhiên giảm và nhu cầu sử dụng năng lượng, nước sạch, giao thông không ngừng tăng lên, mức độ dễ bị tổn thương của đô thị trước biến đổi khí hậu cũng gia tăng tương ứng. Thực tiễn tại nhiều thành phố lớn trên thế giới cho thấy, thiệt hại do biến đổi khí hậu không chỉ phụ thuộc vào mức độ khắc nghiệt của hiện tượng tự nhiên mà còn chịu ảnh hưởng trực tiếp từ năng lực quản trị, chất lượng quy hoạch và khả năng thích ứng của hệ thống hạ tầng. Điều đó lý giải vì sao nhiều đô thị có điều kiện tự nhiên tương đồng nhưng lại có mức độ chống chịu rất khác nhau trước cùng một loại rủi ro khí hậu.
Trong bối cảnh đó, phát triển bền vững không thể chỉ được đo lường bằng tốc độ tăng trưởng kinh tế hay quy mô mở rộng không gian đô thị mà cần được đánh giá thông qua khả năng duy trì sự ổn định của hệ thống trước các cú sốc từ biến đổi khí hậu. Đây cũng là xu hướng được nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế theo đuổi khi chuyển trọng tâm từ phát triển theo chiều rộng sang phát triển dựa trên khả năng chống chịu (urban resilience), trong đó các quyết định đầu tư không chỉ hướng tới hiệu quả kinh tế trước mắt mà còn phải nâng cao năng lực thích ứng lâu dài của đô thị. Những mô hình như Rotterdam (Hà Lan) với chiến lược "sống chung với nước", Singapore với quy hoạch đô thị xanh tích hợp hay chương trình "Thành phố bọt biển" (Sponge City) của Trung Quốc đều cho thấy thích ứng với biến đổi khí hậu chỉ thực sự hiệu quả khi trở thành nguyên tắc xuyên suốt trong quy hoạch, quản trị và phát triển đô thị, chứ không phải là tập hợp các dự án xử lý riêng lẻ.
Có thể khẳng định rằng, trước những thách thức ngày càng gia tăng của biến đổi khí hậu, quản trị đô thị đang đứng trước yêu cầu chuyển đổi từ mô hình quản lý theo từng ngành, từng lĩnh vực sang mô hình quản trị tích hợp, trong đó các yếu tố khí hậu được lồng ghép xuyên suốt vào toàn bộ quá trình hoạch định và thực thi chính sách. Chỉ khi lấy khả năng chống chịu làm một tiêu chí quan trọng của phát triển, coi thích ứng với biến đổi khí hậu là động lực đổi mới mô hình tăng trưởng và nâng cao chất lượng quản trị, các đô thị mới có thể phát triển bền vững, giảm thiểu rủi ro và bảo đảm chất lượng sống cho người dân trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng diễn biến phức tạp. Đây cũng chính là nền tảng lý luận để nhìn nhận những bước chuyển trong Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của TP. Hồ Chí Minh, được phân tích ở phần tiếp theo của bài viết.
III. THỰC TIỄN TP. HỒ CHÍ MINH: TỪ KẾ HOẠCH HÀNH ĐỘNG ĐẾN MÔ HÌNH ĐÔ THỊ THÍCH ỨNG
Nếu phần trên làm rõ yêu cầu đổi mới tư duy quản trị đô thị trước tác động của biến đổi khí hậu từ góc độ lý luận, thì Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 của TP. Hồ Chí Minh là minh chứng cụ thể cho quá trình hiện thực hóa những định hướng đó trong thực tiễn. Điểm đáng chú ý của kế hoạch không chỉ nằm ở việc bổ sung các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu, mà quan trọng hơn là phản ánh sự chuyển dịch trong tư duy phát triển đô thị: từ cách tiếp cận xử lý từng vấn đề riêng lẻ sang quản trị tổng hợp, lấy khả năng thích ứng và chống chịu của toàn bộ hệ thống đô thị làm mục tiêu xuyên suốt. Đây cũng là xu hướng phù hợp với các khuyến nghị của Liên hợp quốc và nhiều tổ chức quốc tế, trong đó thích ứng với biến đổi khí hậu phải trở thành một cấu phần của chiến lược phát triển, thay vì là một chương trình môi trường độc lập.
Một trong những điểm mới nổi bật của Kế hoạch là việc chuyển từ tư duy ứng phó theo từng hiện tượng sang lồng ghép biến đổi khí hậu vào toàn bộ quá trình hoạch định và quản trị phát triển đô thị. Trong giai đoạn trước, nhiều giải pháp ứng phó thường được triển khai theo từng lĩnh vực riêng biệt như chống ngập, bảo vệ môi trường, quản lý tài nguyên nước hay giảm phát thải khí nhà kính. Mặc dù các giải pháp này góp phần giải quyết những vấn đề cấp bách, song việc triển khai còn mang tính phân tán, thiếu sự kết nối giữa quy hoạch phát triển với quản lý rủi ro khí hậu. Trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng tác động đa chiều, cách tiếp cận theo từng lĩnh vực riêng lẻ khó có thể tạo ra năng lực chống chịu bền vững cho toàn bộ hệ thống đô thị.
Khắc phục hạn chế đó, TP. Hồ Chí Minh định hướng tích hợp các mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ biến đổi khí hậu vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch đô thị, đầu tư hạ tầng, quản lý tài nguyên và tổ chức không gian phát triển. Về bản chất, đây không đơn thuần là việc bổ sung thêm một số tiêu chí môi trường trong quá trình lập quy hoạch, mà phản ánh sự chuyển đổi từ mô hình quản lý theo chức năng sang mô hình quản trị phát triển tích hợp. Theo đó, mọi quyết định về phát triển hạ tầng, sử dụng đất, phân bố dân cư, phát triển công nghiệp, giao thông hay dịch vụ đều cần được đánh giá trên cơ sở các kịch bản khí hậu và mức độ rủi ro trong dài hạn. Điều này giúp giảm thiểu nguy cơ hình thành những "điểm dễ bị tổn thương" mới, đồng thời nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực đầu tư công.
Cách tiếp cận này cũng phù hợp với xu hướng quản trị dựa trên bằng chứng (evidence-based governance), trong đó các quyết định phát triển không chỉ căn cứ vào nhu cầu tăng trưởng trước mắt mà còn dựa trên dữ liệu khoa học về khí hậu, môi trường và khả năng chống chịu của hệ thống đô thị. Khi biến đổi khí hậu được tích hợp ngay từ giai đoạn hoạch định chính sách, các giải pháp thích ứng sẽ không còn mang tính khắc phục hậu quả mà trở thành một bộ phận của chiến lược phát triển bền vững. Đây cũng chính là điểm khác biệt căn bản giữa tư duy "ứng phó với biến đổi khí hậu" và tư duy "phát triển trong điều kiện biến đổi khí hậu", phản ánh bước tiến mới trong quản trị đô thị hiện đại.
Sự chuyển đổi đó được cụ thể hóa thông qua việc xây dựng mô hình đô thị thích ứng dựa trên ba trụ cột có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, gồm hạ tầng chống chịu, chuyển đổi xanh và chuyển đổi số. Đây không phải là ba nhóm giải pháp tồn tại độc lập, mà là ba thành tố cấu thành năng lực thích ứng của đô thị trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng diễn biến phức tạp.
Trụ cột đầu tiên là phát triển hệ thống hạ tầng có khả năng chống chịu trước các tác động của khí hậu. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, nhiều đô thị không còn lựa chọn cách thức "chống lại thiên nhiên" bằng các công trình kỹ thuật đơn thuần mà chuyển sang thích ứng với các quy luật tự nhiên. Thành phố Rotterdam (Hà Lan) là một ví dụ tiêu biểu khi triển khai chiến lược "sống chung với nước", kết hợp hệ thống quảng trường trữ nước, mái nhà xanh, công viên ngập nước và không gian công cộng đa chức năng nhằm vừa giảm nguy cơ ngập lụt, vừa nâng cao chất lượng môi trường đô thị. Tại Trung Quốc, chương trình "Thành phố bọt biển" (Sponge City) hướng đến tăng khả năng hấp thụ, lưu giữ và tái sử dụng nước mưa thông qua việc mở rộng diện tích bề mặt thấm nước, xây dựng hồ điều hòa và phát triển hạ tầng xanh. Những kinh nghiệm này cho thấy hạ tầng chống chịu không chỉ được đo bằng quy mô các công trình phòng chống thiên tai mà còn ở khả năng vận hành linh hoạt, thích ứng với các kịch bản khí hậu trong dài hạn.
Đối với TP. Hồ Chí Minh, định hướng nâng cấp hệ thống thoát nước, chống ngập, bảo đảm an toàn cấp nước, khuyến khích phát triển công trình xanh và sử dụng vật liệu xây dựng thân thiện với môi trường thể hiện rõ xu hướng tiếp cận này. Điều quan trọng là các giải pháp hạ tầng không còn được triển khai như những dự án độc lập mà được đặt trong tổng thể quy hoạch phát triển đô thị, hướng tới mục tiêu nâng cao khả năng chống chịu của toàn bộ hệ thống thay vì chỉ xử lý từng điểm ngập hay từng công trình riêng lẻ.
Song song với hạ tầng chống chịu, chuyển đổi xanh được xác định là trụ cột thứ hai của mô hình đô thị thích ứng. Trong bối cảnh các đô thị vừa là khu vực chịu tác động mạnh của biến đổi khí hậu, vừa là nguồn phát thải khí nhà kính lớn, thích ứng và giảm phát thải cần được triển khai đồng thời thay vì tách biệt. Vì vậy, Kế hoạch của TP. Hồ Chí Minh không chỉ đặt mục tiêu nâng cao khả năng chống chịu mà còn thúc đẩy chuyển đổi công nghệ sạch, sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả, phát triển năng lượng tái tạo, giảm phát thải trong sản xuất, xử lý chất thải theo hướng kinh tế tuần hoàn và phát triển nền kinh tế carbon thấp. Cách tiếp cận này phù hợp với Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và cam kết phát thải ròng bằng "0" vào năm 2050, đồng thời tạo động lực để nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế trong quá trình chuyển đổi xanh toàn cầu.
Bên cạnh đó, chuyển đổi số đang trở thành trụ cột quan trọng giúp gia tăng năng lực thích ứng của đô thị. Trong điều kiện biến đổi khí hậu diễn biến nhanh và khó dự báo, khả năng ra quyết định phụ thuộc ngày càng nhiều vào chất lượng dữ liệu và năng lực phân tích thông tin. Nhiều đô thị trên thế giới như Singapore đã xây dựng hệ thống quản trị dựa trên dữ liệu thời gian thực, tích hợp các nền tảng cảm biến, trí tuệ nhân tạo, hệ thống thông tin địa lý (GIS) và mô hình dự báo nhằm hỗ trợ quản lý tài nguyên, kiểm soát ngập lụt, điều hành giao thông và cảnh báo thiên tai. Kế hoạch của TP. Hồ Chí Minh cũng xác định việc xây dựng cơ sở dữ liệu về khí hậu, tài nguyên và môi trường, nâng cao năng lực dự báo, cảnh báo, đẩy mạnh nghiên cứu và ứng dụng khoa học - công nghệ là những nền tảng quan trọng để nâng cao chất lượng quản trị đô thị. Trong cách tiếp cận này, chuyển đổi số không thay thế hoạt động quản lý truyền thống mà tạo ra khả năng dự báo sớm, hỗ trợ ra quyết định và tăng cường tính chủ động trong ứng phó với các rủi ro khí hậu.
Ba trụ cột trên chỉ có thể phát huy hiệu quả khi được vận hành trong một mô hình quản trị thống nhất. Thực tiễn tại nhiều quốc gia cho thấy, những đô thị có khả năng chống chịu cao không phải là nơi đầu tư nhiều dự án nhất, mà là nơi xây dựng được cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các chủ thể tham gia phát triển đô thị. Điều này cho thấy, yếu tố quyết định thành công không nằm ở quy mô của từng công trình hay số lượng dự án được triển khai, mà ở năng lực quản trị tổng hợp của chính quyền đô thị.
Đối với TP. Hồ Chí Minh, việc thực hiện Kế hoạch hành động đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành tài nguyên và môi trường, xây dựng, giao thông, quy hoạch, khoa học và công nghệ, y tế, nông nghiệp cùng chính quyền các cấp trong quá trình hoạch định và tổ chức thực hiện. Đồng thời, sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp, các viện nghiên cứu, trường đại học, tổ chức xã hội và người dân cũng có ý nghĩa quan trọng trong việc huy động nguồn lực, đổi mới công nghệ và nâng cao nhận thức cộng đồng về thích ứng với biến đổi khí hậu. Đây là xu hướng quản trị đa chủ thể (multi-stakeholder governance), được nhiều tổ chức quốc tế khuyến nghị nhằm tăng cường tính linh hoạt và khả năng huy động nguồn lực xã hội cho phát triển bền vững.
Bên cạnh nguồn lực trong nước, hợp tác quốc tế tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong quá trình xây dựng đô thị thích ứng. Việc tiếp cận các nguồn tài chính khí hậu, công nghệ tiên tiến, kinh nghiệm quản trị và các sáng kiến quốc tế sẽ giúp TP. Hồ Chí Minh nâng cao năng lực triển khai các chương trình thích ứng, đồng thời tạo điều kiện để thành phố từng bước hội nhập với xu hướng phát triển đô thị xanh và chống chịu trên thế giới. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy nguồn lực tài chính hay công nghệ chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi được đặt trong một cơ chế quản trị thống nhất, có sự phối hợp đồng bộ giữa các chủ thể và được triển khai trên cơ sở các mục tiêu phát triển dài hạn.
Có thể thấy, giá trị nổi bật của Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của TP. Hồ Chí Minh không chỉ nằm ở danh mục các nhiệm vụ hay dự án cụ thể, mà ở sự chuyển dịch rõ nét từ tư duy ứng phó sang tư duy quản trị rủi ro và phát triển đô thị thích ứng. Chính sự tích hợp giữa quy hoạch phát triển, hạ tầng chống chịu, chuyển đổi xanh, chuyển đổi số và cơ chế quản trị đa chủ thể đã tạo nên nền tảng để nâng cao năng lực chống chịu của toàn bộ hệ thống đô thị. Đây cũng là kinh nghiệm có ý nghĩa tham khảo đối với quá trình đổi mới mô hình quản trị đô thị ở Việt Nam trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng trở thành một nhân tố chi phối sự phát triển bền vững.
IV. TỪ THỰC TIỄN TP. HỒ CHÍ MINH ĐẾN HÀM Ý ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ THÍCH ỨNG Ở VIỆT NAM
Thực tiễn triển khai Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của TP. Hồ Chí Minh cho thấy, thích ứng với biến đổi khí hậu không còn là nhiệm vụ riêng của lĩnh vực tài nguyên và môi trường mà đang trở thành một nội dung cốt lõi của quản trị đô thị hiện đại. Giá trị của kinh nghiệm này không chỉ nằm ở những giải pháp cụ thể được triển khai tại một địa phương, mà còn gợi mở nhiều hàm ý quan trọng đối với quá trình đổi mới mô hình phát triển đô thị ở Việt Nam trong bối cảnh biến đổi khí hậu ngày càng trở thành nhân tố tác động trực tiếp đến tăng trưởng kinh tế, chất lượng sống và năng lực cạnh tranh của các đô thị. Từ góc độ đó, thực tiễn của TP. Hồ Chí Minh mang lại ba hàm ý lớn có ý nghĩa tham khảo đối với quá trình hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách phát triển đô thị trong giai đoạn tới.
Trước hết, thích ứng với biến đổi khí hậu cần được xác định là một tiêu chí xuyên suốt của quy hoạch và phát triển đô thị, thay vì chỉ được xem như một chương trình hay nhiệm vụ thuộc lĩnh vực môi trường. Đây là sự thay đổi có ý nghĩa quan trọng trong tư duy quản trị phát triển. Trong điều kiện biến đổi khí hậu diễn biến ngày càng phức tạp, mọi quyết định liên quan đến quy hoạch không gian đô thị, đầu tư hạ tầng, phát triển công nghiệp, giao thông, nhà ở hay dịch vụ đều có khả năng làm gia tăng hoặc giảm thiểu mức độ dễ bị tổn thương của đô thị trước các rủi ro khí hậu. Vì vậy, nếu yếu tố thích ứng chỉ được bổ sung sau khi quy hoạch đã hoàn thành hoặc khi các dự án đã được triển khai thì hiệu quả sẽ bị hạn chế, đồng thời làm gia tăng chi phí điều chỉnh trong tương lai.
Kinh nghiệm của nhiều quốc gia cho thấy, những đô thị có khả năng chống chịu cao đều tích hợp yêu cầu thích ứng ngay từ giai đoạn xây dựng chiến lược phát triển. Điều cần được nhân rộng không phải là một mô hình công trình hay một giải pháp kỹ thuật cụ thể, mà là cách tiếp cận phát triển dựa trên đánh giá rủi ro khí hậu và khả năng chống chịu của hệ thống đô thị. Từ thực tiễn TP. Hồ Chí Minh có thể thấy, việc lồng ghép các mục tiêu thích ứng vào quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, phát triển hạ tầng và quản lý tài nguyên đã tạo nền tảng để biến đổi khí hậu trở thành một biến số trong mọi quyết định phát triển. Đây cũng là hướng tiếp cận phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 24-NQ/TW và Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu, trong đó thích ứng không phải là nhiệm vụ bổ sung mà là một nội dung cấu thành của phát triển bền vững.
Cùng với đổi mới tư duy quy hoạch, một yêu cầu quan trọng khác là đổi mới hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng phát triển đô thị. Trong thời gian dài, sự phát triển của nhiều đô thị chủ yếu được phản ánh thông qua các chỉ tiêu như tốc độ tăng trưởng kinh tế, quy mô dân số, tỷ lệ đô thị hóa, mức thu hút đầu tư hay tốc độ mở rộng hạ tầng. Những chỉ số này phản ánh năng lực tăng trưởng nhưng chưa phản ánh đầy đủ khả năng ứng phó trước các rủi ro khí hậu và mức độ phát triển bền vững của đô thị. Thực tế cho thấy, một đô thị có tốc độ phát triển cao nhưng thường xuyên đối mặt với ngập lụt, ô nhiễm môi trường, suy giảm không gian xanh hay phát thải khí nhà kính lớn sẽ phải đối diện với nhiều chi phí kinh tế - xã hội trong dài hạn.
Xu hướng quản trị đô thị hiện đại đang chuyển từ đánh giá quy mô phát triển sang đánh giá chất lượng và khả năng chống chịu của hệ thống đô thị. Điều đó đòi hỏi việc xây dựng bộ tiêu chí phát triển cần coi trọng nhiều hơn các chỉ báo về khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, mức độ phát thải khí nhà kính, chất lượng môi trường sống, tỷ lệ không gian xanh, khả năng bảo đảm an toàn của người dân trước các hiện tượng thời tiết cực đoan, cũng như năng lực phục hồi của hạ tầng sau thiên tai. Đây không chỉ là những chỉ số môi trường đơn thuần mà còn phản ánh chất lượng quản trị và mức độ phát triển bền vững của một đô thị. Khi hệ thống đánh giá được đổi mới theo hướng này, các địa phương sẽ có động lực mạnh mẽ hơn trong việc đầu tư cho hạ tầng chống chịu, thúc đẩy chuyển đổi xanh và lồng ghép biến đổi khí hậu vào chiến lược phát triển dài hạn, thay vì chỉ ưu tiên các mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn.
Từ thực tiễn TP. Hồ Chí Minh cũng cho thấy, xây dựng đô thị thích ứng chỉ có thể thành công khi hình thành được cơ chế quản trị đa chủ thể, trong đó Nhà nước giữ vai trò kiến tạo, doanh nghiệp là động lực đổi mới công nghệ, người dân là chủ thể tham gia và hợp tác quốc tế là nguồn lực bổ trợ quan trọng. Đây là xu hướng quản trị đang được nhiều quốc gia áp dụng nhằm huy động tối đa nguồn lực xã hội cho phát triển bền vững. Trong điều kiện biến đổi khí hậu diễn biến phức tạp, không một cơ quan hay một cấp chính quyền nào có thể tự mình giải quyết toàn bộ các vấn đề đặt ra. Thay vào đó, hiệu quả của chính sách phụ thuộc ngày càng nhiều vào khả năng phối hợp giữa các chủ thể trong quá trình hoạch định, triển khai và giám sát thực hiện.
Trong mô hình này, Nhà nước không chỉ thực hiện chức năng quản lý mà còn đóng vai trò định hướng chiến lược, hoàn thiện thể chế, xây dựng quy hoạch, ban hành cơ chế khuyến khích và tạo lập môi trường thuận lợi để các nguồn lực xã hội cùng tham gia phát triển đô thị thích ứng. Doanh nghiệp trở thành lực lượng tiên phong trong đổi mới công nghệ, đầu tư các công trình xanh, phát triển năng lượng sạch và cung cấp các giải pháp số phục vụ quản trị đô thị. Người dân không còn là đối tượng thụ hưởng thụ động mà trực tiếp tham gia thông qua việc thay đổi hành vi tiêu dùng, sử dụng năng lượng hiệu quả, bảo vệ môi trường và đồng hành với chính quyền trong giám sát, phản biện cũng như thực hiện các sáng kiến cộng đồng về thích ứng với biến đổi khí hậu. Cùng với đó, hợp tác quốc tế tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc bổ sung nguồn vốn, chuyển giao công nghệ, chia sẻ dữ liệu, kinh nghiệm quản trị và các mô hình phát triển đô thị bền vững. Chính sự phối hợp của các chủ thể này sẽ tạo nên năng lực thích ứng tổng thể của đô thị, vượt ra ngoài phạm vi của từng dự án hay từng lĩnh vực quản lý riêng lẻ.
Từ những phân tích trên có thể thấy, kinh nghiệm của TP. Hồ Chí Minh không chỉ gợi mở các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu cho một đô thị cụ thể mà còn phản ánh xu hướng đổi mới quản trị đô thị ở Việt Nam. Đó là chuyển từ tư duy phát triển dựa chủ yếu vào mở rộng không gian và gia tăng đầu tư sang phát triển dựa trên khả năng chống chịu, chất lượng môi trường và năng lực quản trị tích hợp. Đây cũng là những điều kiện quan trọng để các đô thị Việt Nam thích ứng hiệu quả hơn với biến đổi khí hậu, đồng thời đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững trong giai đoạn mới.
V. KẾT LUẬN
Biến đổi khí hậu đang làm thay đổi căn bản các điều kiện phát triển của đô thị, đòi hỏi quá trình quy hoạch, đầu tư và quản trị không thể tiếp tục dựa trên những mô hình phát triển truyền thống. Trong bối cảnh đó, xây dựng đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu không chỉ là yêu cầu trước mắt nhằm giảm thiểu tác động của các hiện tượng thời tiết cực đoan, mà còn là định hướng chiến lược để nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm an sinh xã hội và phát triển bền vững. Đây cũng là xu hướng phù hợp với các chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước và các cam kết quốc tế của Việt Nam về ứng phó với biến đổi khí hậu, chuyển đổi xanh và phát thải ròng bằng "0" vào năm 2050.
Thực tiễn triển khai Kế hoạch hành động của TP. Hồ Chí Minh cho thấy, giá trị cốt lõi không chỉ nằm ở việc đầu tư các công trình chống ngập, phát triển hạ tầng xanh hay triển khai các dự án giảm phát thải, mà quan trọng hơn là sự chuyển đổi trong tư duy quản trị. Đó là chuyển từ ứng phó bị động sang chủ động thích ứng; từ quản lý theo từng lĩnh vực sang quản trị đô thị tích hợp; từ ưu tiên mở rộng quy mô phát triển sang coi trọng chất lượng, khả năng chống chịu và tính bền vững của toàn bộ hệ thống đô thị. Sự kết hợp giữa quy hoạch tích hợp, hạ tầng chống chịu, chuyển đổi xanh, chuyển đổi số và cơ chế phối hợp đa chủ thể đã tạo nên nền tảng quan trọng để nâng cao năng lực thích ứng của thành phố trước các thách thức khí hậu trong dài hạn.
Có thể khẳng định, kinh nghiệm từ TP. Hồ Chí Minh không chỉ có ý nghĩa đối với một đô thị đặc biệt mà còn gợi mở nhiều định hướng quan trọng cho các địa phương trên cả nước trong quá trình đổi mới mô hình phát triển đô thị. Việc đưa thích ứng với biến đổi khí hậu trở thành một tiêu chí của quy hoạch và quản trị đô thị, cùng với đổi mới phương thức đánh giá và huy động sự tham gia của toàn xã hội, sẽ góp phần xây dựng các đô thị xanh, thông minh và có khả năng chống chịu cao hơn trước những rủi ro ngày càng gia tăng của biến đổi khí hậu. Đây cũng là nền tảng quan trọng để Việt Nam thực hiện hiệu quả các mục tiêu phát triển bền vững, nâng cao năng lực cạnh tranh của hệ thống đô thị và khẳng định trách nhiệm trong thực hiện các cam kết quốc tế về khí hậu./.
Ths. Trần Trung Kiên
