Phân cấp quản lý NSNN là việc Nhà nước phân bổ theo quy định pháp luật về quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước về việc quản lý các khoản chi, khoản thu của NSNN cho các cấp nhà nước, từ đó nhằm bảo đảm giải quyết các vấn đề, nhiệm vụ quan trọng về phát triển kinh tế – xã hội, văn hóa tại các địa phương mà các cấp chính quyền nhà nước này đang quản lý.
Theo quy định của Luật NSNN 2002, NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và ủy ban nhân dân. Kể từ khi Luật NSNN năm 2015 có hiệu lực thi hành, việc phân cấp quản lý ngân sách đã tuân thủ theo những nguyên tắc cơ bản, ổn định, rõ ràng, đảm bảo được tính minh bạch, công khai, đảm bảo tính chủ động của chính quyền các cấp ở địa phương và quản lý tập trung của Trung ương. Việc phân cấp quản lý NSNN theo Luật định đã tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp chính quyền từ địa phương đến trung ương. Đặc biệt, làm gia tăng tính linh hoạt, dân chủ, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các dịch vụ và hàng hoá công cộng. Việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN đã góp phần ổn định tình hình thu - chi và cân đối NSNN. Cơ chế phân cấp quản lý NSNN đã tạo tính chủ động, năng động, sáng tạo cho chính quyền địa phương khai thác các tiềm năng và thế mạnh của mình phục vụ sự nghiệp phát triển.
Mặc dù vậy, trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý NSNN, vẫn tồn tại một số bất cập cần được khắc phục. Cụ thể là:
1.Về vấn đề thu – chi NSNN: Tuy về tổng thể, số thu ngân sách nhà nước vượt mức dự toán đặt ra nhưng thực tế công tác thu ngân sách vẫn gặp khó khăn. Nhiều doanh nghiệp gặp khó về tài chính, vốn sản xuất, kinh doanh, kinh tế biên mậu không ổn định; giao thông kết nối chưa đồng bộ; dịch vụ và kết cấu hạ tầng phục vụ du lịch chưa đáp ứng yêu cầu, ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp cũng như giảm số nộp ngân sách nhà nước. Chính sách quản lý đối với hàng hóa xuất - nhập khẩu và chính sách quản lý chặt chẽ cửa khẩu phụ, lối mở biên giới đã làm giảm lượng giao dịch thương mại, ảnh hưởng đến hoạt động thương mại, xuất - nhập khẩu, làm giảm số thu phí sử dụng công trình kết cấu hạ tầng, dịch vụ tiện ích công cộng khác trong khu vực cửa khẩu... Những yếu tố đó có thể làm giảm số thu ngân sách nhà nước tại khu vực doanh nghiệp đầu tư nước ngoài.
Việc thu ngân sách thực tế luôn cao hơn dự toán thu Ngân sách Nhà nước đặt ra yêu cầu về công tác dự báo thu Ngân sách Nhà nước cần chính xác và sát với thực tế hơn. Bên cạnh đó, xuất phát từ nguyên nhân chủ quan một số địa phương có thể muốn dự báo thu ngân sách ở mức thấp hơn so với thu ngân sách thực tế hàng năm để từ đó có khoản thưởng vượt thu từ ngân sách trung ương.
Đối với các khoản thu lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nước được để lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN. Việc để lại như vậy làm một phần số thu lệ phí bị để ngoài ngân sách, đồng thời tỷ lệ để lại chưa sát hoạt động của đơn vị, nên có đơn vị không đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn thu dẫn đến dư kinh phí hoặc sử dụng sai mục đích…
Phân tích đến thu - chi ngân sách không thể không đề cập tới vấn đề nợ đọng, trốn thuế, thất thu thuế vẫn còn diễn ra khá phổ biến. Hành vi trốn thuế, gian lận thuế diễn ra ngày càng phức tạp với những hành vi ngày càng tinh vi và khó phát hiện, gây thất thoát không nhỏ NSNN… Những năm qua, qua kiểm toán, kiểm toán nhà nước khu vực XII nói riêng và các kiểm toán nhà nước khu vực nói chung đã phát hiện hành vi vi phạm chính sách thuế diễn ra ở hầu hết các địa phương, các loại hình doanh nghiệp; công tác thanh tra, kiểm tra của cơ quan thuế còn bỏ sót nhiều vi phạm của doanh nghiệp,… Mặc dù số DN được kiểm tra, đối chiếu không nhiều và các doanh nghiệp trên địa bàn các tỉnh do kiểm toán nhà nước khu vực XII thực hiện kiểm toán đều có quy mô tương đối nhỏ nhưng qua kiểm toán, kiểm toán nhà nước khu vực II đã kiến nghị tăng thu nhiều tỷ đồng. Từ năm 2015 đến đầu tháng 6/2021, kiểm toán nhà nước khu vực XII đã thực hiện đối chiếu 767 doanh nghiệp, kiến nghị truy thu nộp NSNN 215,5 tỷ đồng.
Đối với chi ngân sách, việc chi cao hơn so với dự toán và bội chi NSNN còn xuất hiện cao hơn so với mức bội chi mà theo dự toán của Quốc hội đã đặt ra. Nguyên nhân đến từ tình trạng tham nhũng ở một số dự án, dẫn đến việc chi tiêu NSNN thường tăng cao hơn so với dự toán và được đánh giá là hiệu quả thấp.
2. Cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi còn bất hợp lý: Hiện nay, việc phân cấp nguồn thu cho cấp huyện ở nhiều tỉnh ở mức thấp, không đảm bảo nhu cầu chi, điều này gây nhiều khó khăn trong triển khai công việc. Cụ thể như: (1) Trao thẩm quyền cho các địa phương quyết định một số loại thu còn rất hạn chế; Các vấn đề về thuế (thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào…) đều do Trung ương quy định, địa phương chỉ được quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp quy định. (2) Theo quy định, phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách huyện, thành phố thuộc tỉnh. Điều này làm hạn chế quyền của địa phương, không đảm bảo đủ nguồn chi để thực hiện nhiệm vụ được giao và các chương trình phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) ở địa phương.
Về phân cấp nhiệm vụ chi cũng có những hạn chế, bất cập: (1) Việc phân cấp quản lý KT-XH đối với một số nhiệm vụ chưa được quy định rõ ràng. Cụ thể, có nhiệm vụ là của cấp dưới nhưng kinh phí thì vẫn để ở cấp trên quản lý; hoặc nhiệm vụ của cấp trên nhưng lại giao cho cấp dưới thực hiện và không chuyển kinh phí cho cấp dưới. (2) Luật NSNN cho phép cấp tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc nhưng lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho huyện, hoặc xã nên phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp dưới. (3) Phân cấp chi chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công, chủ yếu còn phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức theo yếu tố đầu vào, điều này gây thất thoát, lãng phí. (4) Việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách cũng làm hạn chế nguồn lực của địa phương, bởi khi Tỉnh cố gắng tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách, song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương bắt buộc phải tăng lên. Ngoài ra, một số nhiệm vụ được Trung ương chuyển về cho Tỉnh nhưng không được Trung ương tính bổ sung dự toán hoặc bổ sung không kịp thời. Điều này khiến cấp tỉnh cũng xử lý tương tự trong quan hệ đối với cấp huyện và các cấp này cũng ứng xử tương tự đối với cấp xã.
3. Chưa khắc phục được tính lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền. Tình trạng lồng ghép này (giữa ngân sách trung ương với NSĐP; NSĐP lại lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền) dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài, việc lập dự toán, tổng hợp dự toán cũng như quyết toán ở mỗi cấp bị lệ thuộc vào cấp dưới và việc quyết định dự toán ở cấp dưới mang tính hình thức vì phụ thuộc vào quyết định dự toán của cấp trên.
4.Việc phân cấp quản lý NSNN được gắn với các khoản mục chi, ít gắn với kết quả và hiệu quả sử dụng ngân sách, không đo lường được hiệu quả chi tiêu, nên vẫn có hiện tượng các địa phương tìm cách chi nhiều hơn, thậm chí bố trí những khoản chưa thực sự cần thiết để được bổ sung ngân sách.
Một số giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý NSNN
1. Nghiên cứu sớm sửa đổi Luật NSNN, quán triệt phân cấp NSNN theo hướng phải bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương. Đồng thời, rà soát, đề xuất sửa đổi các luật có liên quan để phân định rõ hơn quyền và trách nhiệm giữa Trung ương và địa phương; cân nhắc trong việc điều tiết khoản thu ngân sách Trung ương về địa phương nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương, vừa bảo đảm cho phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.
2. Đẩy mạnh phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm, thực hiện công khai, minh bạch ngân sách và tăng cường trách nhiệm giải trình. Trong quá trình thực hiện phân cấp cần lấy thực tiễn làm thước đo, đi đôi với tăng cường giám sát của cơ quan có thẩm quyền, đẩy mạnh giám sát của cộng đồng đối với hoạt động thu – chi NSNN.
3. Đổi mới phân cấp thu, chi NSNN nhằm bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Theo Nguyễn Minh Tân (2021), cần tăng cường tiềm lực ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đối với một số khoản thuế, chẳng hạn như: Điều chỉnh hợp lý mức điều tiết về ngân sách trung ương đối với thuế tiêu thụ đặc biệt đánh vào mặt hàng thuốc lá, rượu bia, xăng dầu, ô tô; ngân sách địa phương chỉ hưởng 100% đối với thuế tiêu thụ đặc biệt các mặt hàng dịch vụ mà người tiêu dùng sử dụng tại địa phương đó... Trong khi đó, theo Phạm Ngọc Dũng (2019), về nguyên tắc vẫn phải tập trung những nguồn thu lớn, quan trọng về ngân sách trung ương. Các địa phương tích cực chủ động khai thác, nuôi dưỡng nguồn thu gắn với kinh tế địa phương chủ động cân đối ngân sách.
4. Hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền. Đồng thời, cần sửa đổi quy định để Quốc hội quyết định tổng mức bội chi ngân sách hàng năm và chính quyền địa phương được quyền vay trong tổng mức bội chi ngân sách hàng năm và cho phép chính quyền địa phương có quyền tự chủ nhất định trong việc quyết định nguồn thu và phân bổ nguồn lực theo ưu tiên của địa phương.
5. Tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và HĐND. Theo Nguyễn Minh Tân (2021), Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN. Trong thời gian tới, cần hướng đến việc thực hiện cơ chế: Quốc hội chỉ quyết định dự toán ngân sách trung ương, phân bổ ngân sách trung ương và thông qua báo cáo tổng hợp dự toán NSNN. HĐND các cấp quyết định dự toán ngân sách cấp mình, phân bổ dự toán ngân sách địa phương cho từng đơn vị sử dụng ngân sách cấp I ở địa phương; quyết định số bổ sung của ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới (nếu có).
6. Thực hiện phân bổ chi ngân sách tập trung, tránh dàn trải, lãng phí; việc phân bổ, quản lý chi đầu tư phát triển từ ngân sách phải tuân thủ Luật Đầu tư công. Tăng cường các biện pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện và giải ngân các dự án đầu tư công; quản lý chặt chẽ chi phí đầu tư, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn vốn được phân bổ, nâng cao hiệu quả đầu tư các dự án; kiên quyết điều chuyển vốn từ các dự án chậm tiến độ, chậm giải ngân sang các dự án khác để thanh toán khối lượng hoàn thành; hạn chế tối đa việc chuyển nguồn, phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản mới.
7. Nâng cao chất lượng ban hành các chế độ chính sách về phân cấp quản lý ngân sách địa phương.
8. Đẩy mạnh việc chuyển đổi phương thức quản lý NSĐP từ quản lý theo nhiệm vụ và biên chế sang quản lý theo kết quả./.
Ths.Đinh Thanh Hòa
