Quản lý đầu tư công của một số quốc gia
Cộng hòa Pháp
Theo công pháp của nước Pháp, những điều không cho phép một cách rõ ràng đều bị cấm. Quy định này thể hiện tính dân chủ và tôn trọng quyền công dân của Nhà nước, nhưng đây cũng là một hạn chế trong các chính sách phát triển kinh tế, nhất là đối với việc tạo ra rào cản đối với các sáng kiến, các thử nghiệm và tiến bộ trong chính sách đầu tư công. Chính quyền Pháp cũng đã nhận ra hạn chế này và cố gắng thoát khỏi truyền thống quy định cứng nhắc của hệ thống pháp luật thành văn này bằng 3 cách thức sau:
- Đưa vào luật các quy định về mục tiêu và kết quả, đồng thời hạn chế các quy định về yêu cầu.
- Cho phép các cơ quan nhà nước tiến hành thử nghiệm và các chủ thể tư thực hiện sáng kiến. Năm 2004, một đạo luật đã được ban hành cho phép chính quyền các địa phương được triển khai các dự án thử nghiệm. Và trong các văn bản luật mới được ban hành về đối tác công - tư đã có quy định cho phép một công ty (doanh nghiệp dự án) đến gặp một cơ quan nhà nước và đề xuất một dự án công ích, tức là nêu ra một cách thức mới quản lý dịch vụ công.
- Phải xác định rõ phạm vi quyền hạn của các cơ quan nhà nước để hoạt động đầu tư công có thể vận hành thực sự với các chương trình và kế hoạch. Tại Pháp, đây là một vấn đề khó, bởi vì có rất nhiều cấp độ quản lý hành chính và trong nội bộ một cấp quản lý hành chính lại có sự phân nhánh riêng. Hiện nay Pháp đang có một tranh luận rất lớn về điều khoản chung về thẩm quyền, theo đó mỗi cơ quan nhà nước có thể thực hiện các sáng kiến công ích phù hợp với mình trên địa bàn của cơ quan này, trong phạm vi quyền hạn cho phép.
- Để bảo đảm minh bạch cho đầu tư công, cần điều chỉnh hệ thống quy định về thuế và quy định rõ việc chuyển tài chính giữa các cấp quản lý hành chính. Pháp đang có các cơ chế cho phép duy trì các dịch vụ công và khắc phục sự chênh lệch về mặt lãnh thổ (giữa các xã với nhau và giữa xã và Nhà nước). Việc bù trừ tài chính được điều tiết chặt chẽ dưới sự kiểm soát của Nghị viện. Đây là các cơ chế bù trừ về thuế.
Tại Pháp, đã thay đổi hoàn toàn công tác lập kế hoạch. Chế độ lập kế hoạch năm năm này là kết quả của một quá trình lập kế hoạch lặp đi lặp lại theo cơ cấu lãnh thổ. Trên cơ sở luật định hướng về kế hoạch, các văn bản luật về tài chính hàng năm được Pháp bổ sung bởi một văn bản luật sửa đổi về tài chính. Các luật về tài chính có 2 hệ quả chính: (i) Các khoản đầu tư được đề cập trong cả tiến trình một năm (dưới dạng tín dụng cấp hàng năm) và tiến trình nhiều năm (dưới dạng cam kết cấp vốn nhiều năm); (ii) Việc thành lập một công cụ chỉ đạo là cơ quan rà soát các chính sách công. Một yếu tố khác là với những cải thiện trong việc phân định rạch ròi trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước, trong việc phân chia thẩm quyền thu thuế, trong việc lập kế hoạch, Pháp đã hạn chế đáng kể tình trạng tồn đọng vốn đầu tư.
Cộng hòa liên bang Đức
Cộng hoà Liên bang Đức cũng như nhiều nước phát triển không có đạo luật riêng về đầu tư công, thậm chí không dùng khái niệm đầu tư công, chỉ có khái niệm chi tiêu công bao gồm chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư. Quy định về chi tiêu công/mua sắm công điều chỉnh chung cho hoạt động đầu tư công. Với cơ sở hạ tầng khá hoàn chỉnh và chủ yếu do chính quyền các bang quản lý, chi tiêu công của chính quyền liên bang chủ yếu tập trung cho đầu tư gồm chi cho quân sự, mua sắm động sản công, bất động sản, khoản vay, nhận bảo lãnh, các khoản trợ cấp với mục đích tăng hiệu suất của nhà nước và khuyến khích tăng hiệu suất của đầu tư tư nhân.
Chính phủ Đức cũng như nhiều nước trong Liên minh châu Âu (EU) không can thiệp nhiều vào các hoạt động đầu tư, Nhà nước chỉ thực hiện những hoạt động mà khu vực kinh tế tư nhân không thực hiện. Đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không được coi là đầu tư công, số lượng doanh nghiệp nhà nước sẽ càng ngày giảm đi do quá trình tư nhân hoá. Theo các chuyên gia, Cộng hoà Liên bang Đức có 2 tiêu chí để xác định phạm vi đầu tư công là chủ đầu tư và mục tiêu đầu tư. Nếu xác định đúng chủ đầu tư, mục tiêu đầu tư và tuân thủ nghiêm các nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả, không lãng phí, không tham nhũng thì đầu tư công chắc chắn đạt được mục tiêu đề ra. Vấn đề chỉ còn là quyết định về thời điểm, quy mô, cách thức thực hiện sao cho phù hợp với thực tế và đạt hiệu quả kinh tế cao nhất.
Hàn Quốc
Công tác quản lý đầu tư công của Hàn được đánh giá là gần gũi và phù hợp với nhiều nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Hàn Quốc đã bắt tay xây dựng một Khung quản lý đầu tư công vào năm 1999. Đây là sáng kiến giúp cải thiện vấn đề tài khóa cũng như hiệu quả chi tiêu của Chính phủ cho các phúc lợi xã hội cũng như bộ máy nhà nước.
Năm 1998, Chính phủ Hàn Quốc thành lập Nhóm đặc trách liên bộ để giải quyết những vấn đề còn tồn tại; nâng cao tính minh bạch và hiệu quả quản lý đầu tư công. Nhóm đặc trách trực thuộc cả hai bộ, gồm: Bộ Kế hoạch và Ngân sách (MPG - hiện nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc (MOSF)), Bộ Xây dựng và Giao thông (MOCT - nay là Bộ Đất đai, giao thông và hàng hải của Hàn Quốc (MLTM).
Tháng 7/1999, Nhóm đặc trách ban hành “Kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công” (Khung quản lý đầu tư công) nhằm tăng cường hệ thống giám sát quy trình thực hiện dự án do cơ quan ngân sách thực hiện. Theo đó, Chính phủ Hàn Quốc đã nỗ lực nâng cao hiệu quả đầu tư công bằng cách thực hiện một hệ thống quản lý đầu tư công thống nhất, bao gồm quy trình đánh giá trước khi thực hiện, trong khi thực hiện và sau khi thực hiện dự án.
Đặc điểm chính của kế hoạch là tìm cách tiếp quản những nghiên cứu khả thi hiện có của các bộ chủ quản kể từ thập kỷ 1970, cụ thể như việc chuyển giao sở hữu cho các cơ quan ngân sách. Đây là các khái niệm được đề cập cụ thể tại báo cáo nghiên cứ khả thi sơ bộ về Hệ thống đánh giá đầu tư. Báo cáo này được Nhóm đặc trách phát minh nhằm giải quyết thỏa thuận giữa ngân sách và các bộ chi tiêu ngân sách. Thông qua báo cáo đó, Nhóm đặc trách tiến hành triển khai Hệ thống đánh giá đầu tư trước khi thực hiện dự án; đánh giá tính khả thi tổng thể của dự án đầu tư công quy mô lớn hơn từ quan điểm của nền kinh tế quốc gia và giúp Chính phủ thiết kế được một dự án cụ thể. Hệ thống đánh giá đầu tư được cấp vốn bởi Trung tâm Quản lý đầu tư kết cấu hạ tầng công và tư - Đơn vị trực thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc. Bằng cách này, Chính phủ Hàn Quốc đã tăng cường hệ thống đánh giá trước khi triển khai các dự án đầu tư công.
Ngoài tăng cường đánh giá các dự án đầu tư công, Chính phủ Hàn Quốc đã xây dựng Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án. Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án được đưa vào vận hành kể từ năm 1994, nhằm nâng cao hiệu quả và góp phần điều chỉnh tổng chi phí dự án trong suốt chu kỳ triển khai dự án, từ giai đoạn lập kế hoạch đến giai đoạn hoàn thành xây dựng sau khủng hoảng tài chính.
Ngoài nghiên cứu xây dựng và vận hành 2 hệ thống trên, Hàn Quốc cũng đưa vào thực hiện Hệ thống đánh giá lại tính khả thi (năm 1999) và Hệ thống đánh giá lại nhu cầu (năm 2006). Mục đích nhằm xác minh tính đầy đủ của chi phí dự án và dựa báo nhu cầu đối với các dự án đang trong giai đoạn xây dựng thiết kế hoặc xây dựng và quyết định xem dự án có thể tiếp tục không?
Thực tế cho thấy, Hệ thống đánh giá lại tính khả thi và Hệ thống đánh giá lại nhu cầu là công cụ hữu hiệu giúp Chính phủ Hàn Quốc kiểm soát nghiêm ngặt các dự án thuộc diện phải thực hiện được Quốc hội cấp ngân sách, cũng như để ngăn chặn dự báo nhu cầu và dự toán chi phí đầu tư công không chính xác. Bằng cách này, hệ thống quản lý và đánh giá trong khi thực hiện dự án đầu tư công của Hàn Quốc đã được tăng cường.
Bên cạnh xây dựng Khung pháp lý để kiểm soát và quản lý hoạt động đầu tư công, vấn đề thúc đẩy thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng cũng được Hàn Quốc xem là một trong những giải pháp hiệu quả cần tính đến trong chiến lược phát triển kinh tế dài hạn.
Nhật Bản
Với Nhật Bản, chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ đã giúp đất nước này quản lý đầu tư công hiệu quả bằng cam kết tăng nhu cầu trong nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ và chủ động triển khai thực hiện kế hoạch về đầu tư công.
Trước đây, đầu tư công ở Nhật Bản tập trung chủ yếu vào lĩnh vực an sinh xã hội (chiếm từ 40 - 50% tổng mức đầu tư công), tiếp đến là ngành công nghiệp, chiếm khoảng 20%. Trong khi đó, đầu tư công trong ngành nông - lâm - ngư nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp. Từ thực tế này cho thấy, việc phân bổ ngân sách giữa các bộ chưa thực sự linh hoạt.
Nhằm tăng hiệu quả đầu tư công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước, từ giữa năm 2010, Chính phủ Nhật Bản thực hiện Chiến lược quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Để hoàn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách trung ương và địa phương. Kết quả là đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Chính phủ ở cấp Trung ương và địa phương được cắt giảm một nửa so với năm 2010 và dự kiến chuyển sang thặng dư ngân sách vào năm 2020.
Bên cạnh đó, Chiến lược này cũng đề ra tỷ lệ dư nợ đến năm 2021 phải giảm so với GDP. Đây là định hướng lớn nhằm tạo sự chuyển biến lớn cho hoạt động đầu tư công ở nước này, tạo thêm lợi ích kinh tế trong dài hạn. Mặt khác, các cơ quan chức năng Nhật Bản sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công.
Về nguyên tắc, việc kết hợp kết quả theo các phương pháp khác nhau đối với cùng một công trình là khả thi. Tuy nhiên, việc so sánh kết quả thẩm định các dự án được cho là có tác động tương tự - sử dụng các phương pháp thẩm định khác nhau là rất khó khăn do các công trình này không giống nhau.
Ngoài ra, các cơ quan chức năng của Nhật Bản cũng đã công khai phương pháp thẩm định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, đối với các dự án đường bộ/đường nội đô, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản trước đây đã thực hiện các phương pháp thẩm định khác nhau và không công bố chi tiết về các phương pháp.
Mặc dù vậy, do quy trình này bị chỉ trích về tính minh bạch và các dự án hoàn thành không mang lại kết quả như mong đợi, nên từ năm 1998, Nhật Bản đã phải chuẩn hóa và công khai hóa quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành “Hướng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng” và “Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công trong lĩnh vực đường bộ và đường nội đô”. Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tư công cũng được ban hành thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn. Đặc biệt, để đảm bảo tính minh bạch, Nhật Bản đã chuẩn hóa và công khai quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành những hướng dẫn chi tiết về việc thẩm định dự án đầu tư công theo từng lĩnh vực cụ thể và thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn.
Kinh nghiệm đối với Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trong quản lý đầu tư công, có thể rút ra một số bài học giúp Việt Nam nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công như sau:
Thứ nhất, mục tiêu lớn nhất của đầu tư công là đạt được hiệu quả cao, thể hiện ở việc lựa chọn cũng như quản lý từng dự án công: Khác với đầu tư tư nhân, dự án đầu tư công thường có hiệu quả tài chính không cao nhưng lại có hiệu quả kinh tế - xã hội lớn. Do vậy, trong quản lý đầu tư công, đặc biệt là thẩm định dự án đầu tư công, yếu tố về quản lý hiệu quả kinh tế - xã hội cần được coi là chủ chốt và quan trọng nhất. Vì vậy, việc thẩm định dự án đầu tư công cần tập trung chủ yếu vào hiệu quả kinh tế - xã hội và để đảm bảo tính khách quan cần được chủ trì và thực hiện bởi bộ cấp ngân sách. Hơn nữa, do bản chất khó quản lý và dễ thất thoát, lãng phí của đầu tư công, nên việc xây dựng thể chế quản lý đầu tư công có hiệu lực, hiệu quả là ưu tiên hàng đầu. Vì vậy, quá trình đổi mới hệ thống quản lý đầu tư công ở Việt Nam thực chất là quá trình áp dụng các thông lệ quốc tế và kiến thức khoa học vào việc quản lý đầu tư công.
Thứ hai, cần đảm bảo rằng mô hình quản lý đầu tư công hoạt động công khai, minh bạch: Công khai, minh bạch là nguyên tắc cần phải được thực hiện nhất quán trong mọi khâu của thực hiện dự án đầu tư công, bao gồm các khâu như đấu thầu để lựa chọn đối tượng thực hiện dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, giai đoạn thực hiện dự án, giai đoạn đánh giá sau dự án, kết quả kiểm toán dự án. Ngoài ra, nguyên tắc công khai, minh bạch cần phải áp dụng đối với các cơ quan quản lý đầu tư công để các cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể thực hiện các dự án đầu tư thực hiện tốt các công việc, trách nhiệm của mình.
Thứ ba, thay đổi quan điểm cho rằng chỉ Nhà nước mới cung cấp tốt các hàng hóa công; cần khuyến khích và tạo điều kiện cho khu vực phi nhà nước cung cấp đầu tư công, trừ các lĩnh vực nhạy cảm liên quan tới an ninh, quốc phòng. Việc cung cấp hàng hóa công cần tuân theo quy luật thị trường. Việc cho phép khu vực ngoài nhà nước tham gia vào quá trình cung cấp các hàng hóa công không chỉ giúp người dân được hưởng các dự án đầu tư công chất lượng tốt, chi phí hợp lý, mà còn có tác dụng làm giảm các cơ hội tham nhũng của các cơ quan quản lý nhà nước…
Thứ tư, cần phân định chức năng, trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư công một cách đúng đắn và rõ ràng: Trong mọi mô hình đầu tư công nếu xem xét một cách toàn diện luôn tồn tại 3 nhóm chủ thể: Nhóm những người bị ảnh hưởng/liên quan; Nhà nước và Nhóm cung cấp các dự án đầu tư công.
Để xây dựng mô hình đầu tư công hiệu quả, Nhà nước cần thực hiện tốt các chức năng sau: Định hướng các hoạt động đầu tư công thông qua công tác quy hoạch; Hướng dẫn hoạt động thẩm định dự án đầu tư công; Giám sát hoạt động đầu tư công; Tạo điều kiện và đảm bảo rằng những người liên quan thực hiện giám sát và góp ý đối với hệ thống quản lý đầu tư công.
Nhóm những người bị ảnh hưởng bao gồm doanh nghiệp, người dân và tổ chức nước ngoài (ví dụ các nhà tài trợ thông qua các dự án ODA). Trong nhóm này, doanh nghiệp và người dân không chỉ thực hiện nghĩa vụ đóng thuế, tạo nên nguồn ngân sách để thực hiện các dự án công và xây dựng sức mạnh quyền lực của Nhà nước, mà còn là đối tượng phục vụ của tất cả các dự án đầu tư công. Trong mô hình đầu tư công, nhóm bị ảnh hưởng cần thực hiện hai trách nhiệm, chức năng chính sau: (i) Giám sát hệ thống quản lý đầu tư công; (ii) Đóng góp ý kiến đối với giám sát quản lý đầu tư công và các dự án đầu tư công.
Tham nhũng có thể xảy ra đối với chủ thể cung cấp hàng hóa công và cũng có thể xảy ra đối với cơ quan quản lý, giám sát đầu tư công. Vì vậy, chỉ khi các đối tượng có liên quan thực hiện sự giám sát hệ thống này thì mới đảm bảo rằng hệ thống đầu tư công giảm thiểu được tham nhũng và thực sự hoạt động vì lợi ích của những người liên quan, bao gồm cả người dân. Ngoài ra, nhóm đối tượng bị ảnh hưởng/liên quan cần được tạo điều kiện để đóng góp ý kiến của mình vào quản lý đầu tư công, bao gồm cả các dự án đầu tư công.
GS-TS. Nguyễn Thường Lạng – Trường Đại học Kinh tế quốc dân;
Thái Quang Thế - Học viện An ninh nhân dân;
Nguyễn Thị Ngọc Yến - Trường Đại học Sư phạm Kỹ thuật Hưng Yên.
-----------------------------------------
Tài liệu tham khảo:
-Trần Quang Minh, Ngô Xuân Bình “Tái cơ cấu hệ thống tài chính Hàn Quốc
sau khủng hoảng tài chính 1997 1998: Những kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam”;
-Võ Hải Thanh (2016), “Chính sách quản lý đàu tư công ở Hàn Quốc: Bài học
kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu cấp Bộ, Viện Nghiên cứu Đông Bắc Á;
-Lương Văn Khôi, Nguyễn Thanh Tuấn (2014), Kinh nghiệm quản lý đầu tư công của Hàn Quốc và Nhật Bản;
-https://enternews.vn/quan-ly-dau-tu-cong-kinh-nghiem-nhin-tu-chau-a-151193.html;
