Kinh nghiệm quốc tế về phát triển thị trường các-bon
Biến đổi khí hậu là một vấn đề mang tính toàn cầu, đe dọa sự phát triển bền vững của xã hội và con người trên thế giới. Do đó, việc chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu trở thành trách nhiệm của mỗi quốc gia. Trong khi đó, rủi ro về khí hậu, như các sự kiện thời tiết cực đoan và các hoạt động tạo ra lượng khí thải các-bon cao, ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động kinh tế. Để giảm thiểu tác hại của biến đổi khí hậu, nhiều quốc gia trên thế giới đã ký các thỏa thuận và cam kết nhằm giảm lượng khí thải các-bon đi-ô-xít (CO2), giảm sự xuất hiện của khí nhà kính trong khí quyển nhằm hạn chế mức tăng nhiệt độ toàn cầu, như các mục tiêu của Nghị định thư Ky-ô-tô (chính thức có hiệu lực từ ngày 16-2-2005); Hiệp định Pa-ri về biến đổi khí hậu, được thông qua tại Hội nghị lần thứ 21 các bên tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (COP21), tháng 12-2015; Hội nghị thượng đỉnh về biến đổi khí hậu của Liên hợp quốc năm 2021 (COP26).
Các chính phủ và các tổ chức của quốc gia đã ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu theo nhiều cách khác nhau, trong đó có việc ra mắt thị trường giao dịch tín chỉ các-bon. Thị trường các-bon được bắt nguồn từ Nghị định thư Ky-ô-tô của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu, được thông qua vào năm 1997. Theo Nghị định thư Ky-ô-tô, các quốc gia có dư thừa quyền phát thải được bán, cho hoặc mua từ các quốc gia phát thải nhiều hơn hoặc ít hơn mục tiêu cam kết. Từ đó, trên thế giới xuất hiện loại hàng hóa mới là các chứng chỉ giảm/hấp thụ phát thải khí nhà kính. Do các-bon là khí nhà kính quy đổi tương đương của mọi khí nhà kính nên các giao dịch được gọi chung là mua bán, trao đổi các-bon, hình thành nên thị trường các-bon hay thị trường tín chỉ các-bon.
Các nước phát triển trên thế giới đã áp dụng các giải pháp phát triển thị trường các-bon trong nỗ lực giảm thiểu khí thải nhà kính và đóng góp cho mục tiêu giảm thiểu biến đổi khí hậu toàn cầu. Một số quốc gia/khu vực có kinh nghiệm phát triển thị trường các-bon, như Liên minh châu Âu (EU), Nhật Bản, Ca-na-đa, Trung Quốc, Ấn Độ, Bra-xin, Mê-hi-cô, Thái Lan.
Liên minh châu Âu
Trước và sau khi hệ thống giao dịch các-bon của EU được triển khai, EU đã thiết lập và quy định nhiều chính sách khác nhau để hỗ trợ sự phát triển của thị trường này. Đầu tiên là những chính sách thể hiện sự quyết tâm của EU đối với việc phát triển thị trường các-bon và củng cố cam kết về sự bền vững. Liên minh châu Âu cũng đưa ra các quy định để giải quyết các vấn đề còn tồn tại trong hệ thống và nâng cao sự linh hoạt của thị trường, đồng thời giúp tăng cường hiệu quả của thị trường các-bon và mở rộng phạm vi của nó. Các quy định chính sách về phát triển thị trường các-bon đã và đang được các nước thuộc Liên minh châu Âu áp dụng hiệu quả, như chương trình thương mại và giới hạn quốc gia, chương trình thuế các-bon, các chính sách hỗ trợ tài chính và cơ chế hỗ trợ kinh doanh cho các dự án sử dụng năng lượng tái tạo, hệ thống chứng chỉ xanh, các chính sách hỗ trợ đào tạo và chuyển giao công nghệ và cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon. Ngoài ra, nhiều quốc gia châu Âu đầu tư vào nghiên cứu và phát triển công nghệ, tập trung vào việc tăng cường năng suất để giảm phát thải, bao gồm việc tăng cường hiệu quả năng lượng, cải thiện công nghệ sản xuất và giảm phát thải từ quy trình sản xuất. Các giải pháp bao gồm tái chế, tối ưu hóa quy trình sản xuất, sử dụng vật liệu thân thiện với môi trường và áp dụng công nghệ đổi mới trong quản lý sản xuất.
Nhật Bản
Nhật Bản đã sớm xây dựng thị trường các-bon và hệ thống chính sách hỗ trợ cho sự phát triển của thị trường này. Cho tới thời điểm hiện tại, Nhật Bản chưa thiết lập thị trường các-bon bao phủ toàn quốc. Tuy nhiên, Thủ đô Tô-ky-ô và tỉnh Sai-ta-ma của Nhật Bản đã xây dựng và vận hành thị trường các-bon nhiều năm qua. Ngoài ra, Chính phủ Nhật Bản đầu tư vào các chương trình hỗ trợ phát triển năng lượng tái tạo và tăng cường hiệu quả năng lượng. Các chính sách hỗ trợ phát triển thị trường các-bon của Chính phủ Nhật Bản, bao gồm chiến lược tăng trưởng xanh đi cùng với trung hòa các-bon đến năm 2050; chương trình tín chỉ các-bon chung giữa Nhật Bản và các nước đối tác; chương trình giảm khí thải giao thông đô thị; chính sách thuế các-bon; hệ thống giao dịch phát thải; chương trình sử dụng 100% năng lượng tái tạo; chính sách hỗ trợ công nghệ sạch, chương trình khí thải và năng lượng tiết kiệm.
Ca-na-đa
Từ năm 2019, việc định giá các-bon được áp dụng trên tất cả các tỉnh và vùng lãnh thổ của Ca-na-đa. Ca-na-đa áp dụng nhiều chính sách hỗ trợ để giảm thiểu lượng khí thải nhà kính và phát triển thị trường các-bon. Các chính sách tiêu biểu như hệ thống định giá các-bon, chương trình hỗ trợ phát triển công nghệ sạch và nâng cao năng suất. Những chính sách này cũng đã đạt được một số kết quả tích cực, như giảm lượng khí thải các-bon, thúc đẩy phát triển các ngành công nghiệp sạch, tăng cường sự đầu tư vào các dự án sử dụng năng lượng tái tạo và tiết kiệm năng lượng. Các chính sách hỗ trợ phát triển thị trường các-bon có thể kể đến là: chính sách phát hành miễn phí tín chỉ phát thải, hệ thống định giá các-bon và chính sách hỗ trợ công nghệ sạch. Ngoài ra, Chính phủ Ca-na-đa cũng hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu và phát triển công nghệ sạch, giúp tăng cường hiệu quả sử dụng năng lượng và giảm thiểu khí thải.
Trung Quốc
Trung Quốc là một trong những quốc gia có lượng khí thải lớn nhất trên thế giới và cũng đang trở thành một trong những nước dẫn đầu trong việc phát triển thị trường các-bon. Trung Quốc vận hành hệ thống thị trường các-bon thử nghiệm và triển khai thị trường các-bon toàn quốc năm 2021. Đi kèm với việc triển khai và vận hành hệ thống trao đổi tín chỉ các-bon, Chính phủ Trung Quốc cũng đã đưa ra các chính sách hỗ trợ phát triển, bao gồm các chính sách thúc đẩy năng lượng tái tạo và nâng cao hiệu suất năng lượng, các chương trình hỗ trợ công nghệ sạch, khuyến khích sử dụng năng lượng tái tạo, tăng cường quản lý môi trường, khuyến khích đầu tư trong các dự án giảm thiểu khí thải.
Ấn Độ
Ấn Độ là một trong những quốc gia đang phát triển nhanh nhất thế giới, với dân số lớn và nhu cầu sử dụng năng lượng ngày càng tăng. Nước này cũng là một trong những quốc gia phát thải lượng khí thải lớn nhất thế giới. Do đó, Ấn Độ đang cố gắng phát triển thị trường các-bon để giảm thiểu lượng khí thải và đóng góp vào việc kiểm soát biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, Ấn Độ gặp nhiều thách thức trong việc phát triển thị trường các-bon, bao gồm việc thiếu nhiều kết cấu hạ tầng cần thiết để phát triển thị trường này. Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp và tổ chức ở Ấn Độ chưa có đủ hiểu biết về thị trường các-bon và cách thức hoạt động của nó. Để giải quyết những thách thức này, Ấn Độ áp dụng nhiều cơ chế khác nhau để phát triển thị trường các-bon, bao gồm cơ chế phát triển sạch hơn, chính sách quốc gia về biến đổi khí hậu, các chương trình khuyến khích đầu tư vào các dự án sạch, chương trình phát triển quốc gia về năng lượng tái tạo, giảm thiểu phát thải khí nhà kính trong nông nghiệp và các chương trình tiết kiệm năng lượng.
Bra-xin
Với những hệ quả của biến đổi khí hậu đang ngày càng rõ ràng, Chính phủ Bra-xin đã nỗ lực hợp tác với các tổ chức quốc tế để phát triển thị trường các-bon trong nước. Bra-xin phát triển thị trường các-bon thông qua Chương trình “Giảm phát thải khí nhà kính từ mất rừng và suy thoái rừng” (REDD+). Chương trình này tập trung vào việc giảm phát thải khí thải do chặt phá rừng và khai thác đất đai. Qua đó, Bra-xin đã thiết lập các cơ chế đánh giá, phê duyệt và giám sát các dự án giảm phát thải khí thải trong lĩnh vực rừng. Nhằm hỗ trợ phát triển thị trường các-bon theo cách tiếp cận trên với mục tiêu giảm phát thải khí nhà kính, hàng loạt chính sách đã được áp dụng tại Bra-xin, bao gồm khuyến khích sử dụng năng lượng tái tạo, các chính sách giảm thiểu sự phá hủy rừng, khuyến khích các hoạt động nông nghiệp bền vững.
Mê-hi-cô
Mê-hi-cô là một trong những quốc gia đầu tiên ở Mỹ La-tinh đưa ra một chính sách giảm phát thải khí nhà kính và triển khai các chương trình giảm phát thải các-bon. Mê-hi-cô đã thiết lập một hệ thống giao dịch các-bon quốc gia vào năm 2018, là một trong số ít các quốc gia phát triển hệ thống này. Mê-hi-cô đã áp dụng một số giải pháp thành công trong việc phát triển thị trường các-bon, bao gồm hỗ trợ các hoạt động giảm phát thải trong các ngành công nghiệp và nông nghiệp, hỗ trợ các dự án năng lượng tái tạo và hiệu quả năng lượng, tăng cường quản lý và giám sát các dự án giảm phát thải.
Thái Lan
Thái Lan tham gia thị trường các-bon quốc tế kể từ năm 2001 với các chương trình giảm phát thải khí thải từ rừng và đất đai. Sau đó, nước này triển khai nhiều chương trình và giải pháp để phát triển thị trường các-bon, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lượng tái tạo. Một số giải pháp được Thái Lan áp dụng thành công trong phát triển thị trường các-bon, như chính sách phát triển năng lượng tái tạo, các chương trình nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, các chương trình giảm thiểu phát thải khí nhà kính trong lĩnh vực giao thông (bao gồm cả việc khuyến khích sử dụng phương tiện công cộng và phát triển hệ thống giao thông thông minh), các chính sách giảm thiểu sự suy thoái rừng và giảm phát thải trong lĩnh vực nông nghiệp.
Một số khuyến nghị cho Việt Nam
Nhìn chung, phát triển thị trường các-bon là một phần quan trọng của nỗ lực toàn cầu để giảm thiểu lượng khí thải và kiềm chế biến đổi khí hậu. Các cơ chế và chính sách được áp dụng để phát triển thị trường các-bon ở các nước phát triển và đang phát triển đã được chứng minh là hiệu quả, đặc biệt là trong việc khuyến khích đầu tư vào các công nghệ sạch và tăng cường năng suất. Các quốc gia đã sử dụng các cơ chế và chính sách khác nhau để phát triển thị trường các-bon, nhưng hầu hết đều có các yếu tố chung, như áp dụng các hệ thống giá các-bon, hỗ trợ phát triển công nghệ sạch và tăng cường năng suất. Bên cạnh đó, các quốc gia cũng cần xây dựng các cơ chế phù hợp để giám sát và báo cáo về khí thải, bảo đảm tính minh bạch và độ tin cậy của thị trường các-bon.
Mặc dù đang dẫn đầu trong việc phát triển thị trường các-bon, tuy nhiên các nước phát triển vẫn đang phải đối mặt với nhiều thách thức. Trong báo cáo “Hiện trạng và xu hướng định giá các-bon năm 2023” công bố tháng 5-2023, Ngân hàng Thế giới (WB) đã chỉ ra một số thách thức, như sự biến động trong chính sách và sự bất ổn kinh tế gây ảnh hưởng đến tính ổn định của thị trường các-bon; cạnh tranh giữa các nhà sản xuất năng lượng tái tạo và các nhà sản xuất năng lượng hóa thạch gây áp lực lên thị trường các-bon; sự chênh lệch trong tham vọng giảm phát thải giữa các quốc gia sẽ đẩy mạnh nguy cơ rò rỉ các-bon trên thế giới. Để khắc phục những thách thức này, các quốc gia đã và đang tiếp tục phát triển các chính sách và cơ chế hỗ trợ cho thị trường các-bon, đồng thời tăng cường sự hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này.
Ở các nước đang phát triển, ngoài những thách thức nói trên, việc phát triển thị trường các-bon còn gặp nhiều khó khăn khác, như việc thiếu kinh nghiệm trong quản lý thị trường và giám sát khí thải, khó khăn trong việc thu thập dữ liệu và đánh giá mức độ tác động của các chính sách và cơ chế, khả năng quản lý và hạn chế về công nghệ. Do đó, việc hỗ trợ từ các nước phát triển và các tổ chức quốc tế là rất cần thiết để giúp các nước đang phát triển phát triển thị trường các-bon một cách bền vững.
Tại Việt Nam, bảo vệ môi trường được Đảng và Nhà nước xác định là một trong ba trụ cột để đất nước phát triển nhanh, bền vững. Đại hội XIII của Đảng tiếp tục khẳng định: “...lấy bảo vệ môi trường sống và sức khỏe của nhân dân là mục tiêu hàng đầu; kiên quyết loại bỏ những dự án gây ô nhiễm môi trường, bảo đảm chất lượng môi trường sống, bảo vệ đa dạng sinh học và hệ sinh thái; xây dựng nền kinh tế xanh, kinh tế tuần hoàn, thân thiện với môi trường”(1). Theo Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, tín chỉ các-bon là chứng nhận có thể giao dịch thương mại và thể hiện quyền phát thải một tấn khí CO2 hoặc một tấn khí CO2 tương đương. Thị trường các-bon trong nước gồm các hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon thu được từ cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tiếp đó, Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, ngày 7-1-2022, của Chính phủ, “Quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn” được ban hành. Theo Nghị định số 06/2022/NĐ-CP, từ nay đến hết năm 2027, Chính phủ Việt Nam sẽ tập trung xây dựng quy định quản lý tín chỉ các-bon, hoạt động trao đổi hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon; xây dựng quy chế vận hành sàn giao dịch tín chỉ các-bon; triển khai thí điểm cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong các lĩnh vực tiềm năng và hướng dẫn thực hiện cơ chế trao đổi, bù trừ tín chỉ các-bon trong nước và quốc tế phù hợp với quy định của pháp luật và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; thành lập và tổ chức vận hành thí điểm sàn giao dịch tín chỉ các-bon kể từ năm 2025; triển khai các hoạt động tăng cường năng lực, nâng cao nhận thức về phát triển thị trường các-bon; vận hành chính thức sàn giao dịch tín chỉ các-bon; từ năm 2028 sẽ quy định các hoạt động kết nối, trao đổi tín chỉ các-bon trong nước với thị trường các-bon khu vực và thế giới.
Gần đây, Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 13/CT-TTg, ngày 2-5-2024, “Về tăng cường công tác quản lý tín chỉ các-bon nhằm thực hiện Đóng góp do quốc gia tự quyết định”. Chỉ thị số 13/CT-TTg hướng tới tăng cường công tác quản lý tín chỉ các-bon nhằm thúc đẩy phát triển thị trường các-bon, bảo đảm thực hiện Đóng góp do quốc gia tự quyết định, hài hòa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp, người dân và các đối tác tham gia, đồng thời cung cấp thông tin một cách chính xác, đầy đủ về thị trường các-bon và phương thức tạo tín chỉ các-bon để có thể giao dịch trên thị trường.
Trên cơ sở kinh nghiệm phát triển thị trường tín chỉ phát thải các-bon tại một số nước châu Âu và châu Á, có thể rút ra một số khuyến nghị góp phần thúc đẩy phát triển thị trường các-bon ở Việt Nam trong thời gian tới:
Một là, thiết lập hệ thống giao dịch khí thải. Hệ thống giao dịch khí thải vận hành như sau: giới hạn lượng phát thải ra môi trường sẽ được đặt ra cho mỗi ngành công nghiệp và các giấy phép cấp quyền phát thải sẽ được phát hành dành cho doanh nghiệp tham gia hệ thống. Doanh nghiệp có thể mua, bán hoặc trao đổi các giấy phép phát thải này với nhau, dẫn đến việc hình thành thị trường các-bon. Nếu một doanh nghiệp phát thải quá giới hạn quy định thì họ sẽ phải trả phạt hoặc mua giấy phép từ doanh nghiệp khác để đáp ứng nhu cầu của họ.
Hai là, ban hành chính sách giới hạn lượng khí thải. Hạn ngạch khí thải được sử dụng với mục tiêu giảm thiểu lượng khí thải của nhà máy và nhà sản xuất năng lượng. Hạn ngạch ban đầu có thể cho phép cao hơn, sau đó giảm dần để doanh nghiệp dần dần thích ứng với cơ chế hạn ngạch và giảm lượng phát thải chung của nền kinh tế.
Ba là, hình thành cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon. Đây là một công cụ chính sách được thiết kế để bảo đảm tính công bằng và tính cạnh tranh đối với hàng hóa của nhà sản xuất. Cơ chế này bảo đảm rằng chi phí các-bon của hàng hóa nhập khẩu tương đương với chi phí các-bon của các nhà sản xuất trong nước. Công cụ này sẽ có thể hỗ trợ xây dựng một sân chơi bình đẳng cho các ngành công nghiệp; đồng thời, thúc đẩy mạnh mẽ quá trình giảm lượng khí thải trên toàn cầu. Cơ chế điều chỉnh biên giới các-bon được thiết kế để tương thích với các quy định của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và các hiệp định thương mại tự do (FTA) giữa các quốc gia.
Bốn là, hỗ trợ phát triển công nghệ sạch. Chính sách này nhằm tăng cường lượng tín chỉ các-bon có thể trao đổi trên thị trường. Nhiều quốc gia đã đầu tư vào công nghệ sạch, đặc biệt là các loại năng lượng tái tạo, như điện gió, điện mặt trời, năng lượng từ chất thải và năng lượng hạt nhân. Các chương trình này giúp giảm lượng khí thải, tạo việc làm mới và giúp giảm chi phí sản xuất.
Năm là, hỗ trợ đào tạo và chuyển giao công nghệ. Chính sách này cung cấp nguồn tài chính để hỗ trợ hoạt động đào tạo và chuyển giao công nghệ sạch cho doanh nghiệp và tổ chức, giúp họ hiểu và áp dụng công nghệ sạch vào sản xuất, kinh doanh của mình. Đây cũng là chính sách nhằm tăng cường lượng tín chỉ các-bon có thể trao đổi. Chính phủ Việt Nam cũng cần thiết lập cơ chế hỗ trợ và khuyến khích đầu tư vào các dự án giảm thiểu khí thải. Ngoài ra, Chính phủ cần quan tâm đến việc tạo ra một thị trường các-bon có tính minh bạch và công bằng, giúp doanh nghiệp có cơ hội tham gia thị trường một cách công bằng và bảo đảm tính an toàn cho giao dịch trên thị trường này.
Sáu là, thuế các-bon. Đây là một công cụ không ảnh hưởng trực tiếp đến cung và cầu của thị trường các-bon. Tuy nhiên, nó có tác dụng kích thích sự phát triển của thị trường các-bon, đồng thời tăng thu ngân sách nhà nước. Ban đầu, hạn ngạch các-bon chỉ nên áp dụng cho một số ngành phát thải nhiều các-bon, như sản xuất thép, năng lượng, vận tải. Với các ngành khác chưa áp dụng hạn ngạch bắt buộc, thuế các-bon là công cụ giúp doanh nghiệp thích nghi dần với chi phí các-bon để tiến tới áp dụng hạn ngạch các-bon và tham gia thị trường các-bon. Mức thuế các-bon được áp dụng thông qua các chính sách khác, như thuế năng lượng và thuế giá trị gia tăng đối với các sản phẩm liên quan đến các-bon. Ngoài ra, Chính phủ cũng áp đặt mức thuế các-bon đối với các phương tiện giao thông nhằm khuyến khích việc sử dụng phương tiện thân thiện với môi trường.
Bảy là, định giá các-bon. Tương tự thuế các-bon, chính sách định giá các-bon (carbon pricing) (giá mua quyền phát thải khí) bên ngoài hệ thống giao dịch khí thải cũng đóng góp vào việc giảm thiểu khí thải, làm tăng chi phí các-bon của doanh nghiệp, từ đó giúp doanh nghiệp thích nghi dần với việc tham gia thị trường các-bon./.
------------------------
* Bài viết là kết quả nghiên cứu của Đề tài KT.23.21 “Phát triển thị trường tín chỉ các-bon: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam” do Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội tài trợ
** TS Nguyễn Thị Vĩnh Hà, Trường Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội - ThS Phạm Thu Uyên, Đại học Khoa học và Công nghệ Đài Loan (NTUST)
(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, t. II, tr. 331
