I. MỞ ĐẦU
Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, doanh nghiệp nhà nước giữ vị trí quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm những cân đối lớn của nền kinh tế và duy trì vai trò dẫn dắt trong một số lĩnh vực có ý nghĩa chiến lược. Bên cạnh chức năng sản xuất, kinh doanh, nhiều doanh nghiệp nhà nước còn đảm nhiệm nhiệm vụ cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu, phát triển kết cấu hạ tầng quan trọng, bảo đảm an ninh năng lượng, an ninh tài chính, an ninh thông tin và thực hiện các yêu cầu gắn với quốc phòng, an ninh. Vì vậy, sự hiện diện của vốn nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ được nhìn nhận dưới góc độ đầu tư tài chính, mà còn gắn với yêu cầu thực hiện các mục tiêu phát triển dài hạn của quốc gia.
Thực tiễn phát triển kinh tế trong nhiều năm qua cho thấy, khu vực doanh nghiệp nhà nước đã có những đóng góp quan trọng trong việc hình thành các ngành, lĩnh vực nền tảng, thúc đẩy phát triển hạ tầng và duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, cùng với quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng và yêu cầu nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội, phương thức quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng cần tiếp tục đổi mới. Vấn đề đặt ra không chỉ là quy mô vốn nhà nước được đầu tư bao nhiêu, mà quan trọng hơn là nguồn vốn đó được phân bổ vào đâu, được quản trị như thế nào và tạo ra giá trị phát triển ra sao.
Phân loại doanh nghiệp là cơ sở quan trọng để Nhà nước thực hiện cơ cấu lại danh mục đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tăng cường năng lực quản trị.
Một trong những yêu cầu nổi bật hiện nay là khắc phục tình trạng phân bổ, nắm giữ vốn nhà nước còn có lúc chưa thực sự gắn với vai trò và mức độ cần thiết của Nhà nước trong từng ngành, lĩnh vực. Trong khi một số lĩnh vực đòi hỏi Nhà nước phải duy trì sự hiện diện lâu dài để bảo đảm lợi ích công cộng, ổn định thị trường và thực hiện các mục tiêu chiến lược, thì ở những lĩnh vực có khả năng cạnh tranh cao, việc giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước có thể tạo điều kiện nâng cao tính tự chủ, thúc đẩy quản trị theo cơ chế thị trường và huy động thêm nguồn lực xã hội. Sự khác biệt này đòi hỏi quá trình cơ cấu lại vốn nhà nước phải được thực hiện trên cơ sở tiêu chí khoa học, minh bạch, thay vì áp dụng một cách tiếp cận đồng nhất cho mọi doanh nghiệp.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, quản trị doanh nghiệp có vốn nhà nước hiệu quả không nằm ở việc duy trì tỷ lệ sở hữu lớn hay nhỏ, mà phụ thuộc vào khả năng xác định đúng mục tiêu sở hữu, lựa chọn lĩnh vực ưu tiên và xây dựng cơ chế giám sát phù hợp. Nhiều quốc gia đã chuyển từ mô hình Nhà nước trực tiếp can thiệp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh sang mô hình Nhà nước đóng vai trò nhà đầu tư chiến lược, tập trung nguồn lực vào những lĩnh vực có ý nghĩa đặc biệt đối với phát triển quốc gia. Đây cũng là xu hướng phù hợp với yêu cầu nâng cao hiệu quả quản trị vốn công trong nền kinh tế hiện đại.
Trong bối cảnh đó, Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí phân loại doanh nghiệp để thực hiện cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quá trình sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp có vốn nhà nước. Điểm mới của chính sách này không chỉ nằm ở việc xác định nhóm doanh nghiệp Nhà nước tiếp tục nắm giữ vốn, mà còn hướng tới xây dựng một khung tiêu chí phân loại dựa trên đặc điểm ngành, lĩnh vực hoạt động và mức độ cần thiết của sự tham gia của Nhà nước.
Theo đó, việc cơ cấu lại vốn nhà nước được đặt trong mối quan hệ tổng thể giữa yêu cầu bảo toàn, phát triển vốn nhà nước với mục tiêu nâng cao hiệu quả hoạt động và năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp. Đối với những lĩnh vực thiết yếu, độc quyền tự nhiên, hạ tầng chiến lược hoặc gắn với lợi ích quốc gia, Nhà nước cần có cơ chế duy trì vai trò phù hợp. Ngược lại, đối với những lĩnh vực không còn cần thiết phải duy trì tỷ lệ sở hữu cao, việc điều chỉnh cơ cấu vốn sẽ góp phần giải phóng nguồn lực, nâng cao hiệu quả phân bổ vốn và thúc đẩy sự tham gia bình đẳng của khu vực tư nhân.
Về phương diện lý luận, tiêu chí phân loại doanh nghiệp để cơ cấu lại vốn nhà nước phản ánh sự chuyển biến từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị đầu tư vốn. Nhà nước không còn đặt trọng tâm vào việc duy trì sự hiện diện rộng khắp trong hoạt động kinh doanh, mà hướng tới vai trò kiến tạo, điều tiết và đầu tư có mục tiêu. Cách tiếp cận này phù hợp với nguyên tắc của nền kinh tế thị trường, trong đó hiệu quả sử dụng nguồn lực, khả năng tạo giá trị và mức độ đóng góp cho mục tiêu phát triển quốc gia là những tiêu chí quan trọng để đánh giá vai trò của doanh nghiệp có vốn nhà nước.
Trên cơ sở phân tích chính sách, nghiên cứu thể chế và tham chiếu kinh nghiệm quốc tế trong quản trị doanh nghiệp nhà nước, có thể thấy rằng phân loại doanh nghiệp theo ngành, lĩnh vực và tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước là bước đi cần thiết nhằm nâng cao chất lượng cơ cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nước. Đây không chỉ là công cụ kỹ thuật để xác định tỷ lệ vốn Nhà nước nắm giữ, mà còn là nền tảng để xây dựng mô hình quản trị vốn hiện đại, tập trung nguồn lực vào những lĩnh vực ưu tiên, bảo đảm hiệu quả đầu tư công và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong giai đoạn phát triển mới.
II. Phân loại doanh nghiệp – nền tảng xác định vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế
1. Từ “Nhà nước sở hữu” sang “Nhà nước đầu tư có mục tiêu”
Trong quá trình đổi mới và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhận thức về vai trò của doanh nghiệp nhà nước đang có sự chuyển biến quan trọng. Nếu trước đây, sự hiện diện của Nhà nước tại doanh nghiệp thường được nhìn nhận chủ yếu từ góc độ lịch sử hình thành, yêu cầu duy trì một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh hoặc vai trò truyền thống của khu vực kinh tế nhà nước, thì hiện nay việc nắm giữ vốn nhà nước ngày càng được tiếp cận theo hướng có mục tiêu, gắn với yêu cầu phát triển và hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Sự thay đổi này phản ánh quá trình hoàn thiện tư duy quản trị kinh tế, trong đó quyền sở hữu nhà nước không còn được xem là mục tiêu tự thân mà trở thành công cụ để thực hiện các mục tiêu phát triển. Nhà nước cần xác định rõ lĩnh vực nào cần trực tiếp tham gia, mức độ tham gia đến đâu và cơ chế quản trị như thế nào để nguồn vốn công phát huy hiệu quả cao nhất. Đây là sự chuyển dịch từ mô hình “Nhà nước sở hữu rộng” sang mô hình “Nhà nước đầu tư có trọng tâm, trọng điểm”.
Theo cách tiếp cận này, việc duy trì vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần dựa trên các tiêu chí cơ bản như mức độ quan trọng chiến lược của ngành, tính thiết yếu của sản phẩm, dịch vụ, yêu cầu bảo đảm an ninh kinh tế, quốc phòng, cũng như khả năng tạo động lực lan tỏa đối với nền kinh tế. Nói cách khác, vấn đề không nằm ở việc Nhà nước sở hữu nhiều hay ít doanh nghiệp, mà ở việc sự hiện diện của Nhà nước có tạo ra giá trị phát triển tương xứng với nguồn lực được sử dụng hay không.
Đối với những ngành, lĩnh vực có tác động lớn đến ổn định kinh tế - xã hội hoặc liên quan trực tiếp đến lợi ích công cộng, vai trò của doanh nghiệp nhà nước vẫn cần được duy trì. Đây là những lĩnh vực mà cơ chế thị trường có thể chưa tạo ra đầy đủ động lực đầu tư do yêu cầu vốn lớn, thời gian hoàn vốn dài, mức độ rủi ro cao hoặc liên quan đến những lợi ích vượt ra ngoài phạm vi lợi nhuận thuần túy. Trong trường hợp này, sự tham gia của Nhà nước không nhằm thay thế thị trường mà nhằm bảo đảm những mục tiêu phát triển dài hạn mà thị trường khó có thể tự thực hiện một cách đầy đủ.
Lý luận về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại cũng cho thấy, Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc khắc phục những hạn chế của thị trường, cung cấp hàng hóa công cộng, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô và định hướng phát triển trong những lĩnh vực có ý nghĩa chiến lược. Vì vậy, việc duy trì doanh nghiệp có vốn nhà nước tại các lĩnh vực như năng lượng, hạ tầng giao thông, viễn thông, chuyển đổi số hay một số dịch vụ công ích thiết yếu không chỉ xuất phát từ yêu cầu quản lý kinh tế, mà còn gắn với mục tiêu bảo đảm năng lực tự chủ và khả năng chống chịu của nền kinh tế.
Chẳng hạn, trong lĩnh vực năng lượng, hệ thống sản xuất, truyền tải và cung ứng điện có vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động sản xuất, đời sống xã hội và an ninh quốc gia. Đầu tư vào lĩnh vực này thường đòi hỏi nguồn vốn rất lớn, thời gian thu hồi vốn dài và yêu cầu bảo đảm tính liên tục, ổn định của dịch vụ. Do đó, sự tham gia của Nhà nước thông qua các doanh nghiệp chủ lực có thể được xem là một giải pháp nhằm bảo đảm an ninh năng lượng và duy trì nền tảng phát triển kinh tế.
Tương tự, đối với hạ tầng số, sự phát triển của các mạng lưới viễn thông, trung tâm dữ liệu, nền tảng công nghệ có ý nghĩa ngày càng lớn đối với năng lực cạnh tranh quốc gia. Trong bối cảnh chuyển đổi số trở thành động lực tăng trưởng mới, một số doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực công nghệ, viễn thông không chỉ thực hiện chức năng kinh doanh mà còn góp phần xây dựng năng lực hạ tầng phục vụ quản trị quốc gia và phát triển kinh tế số.
Tuy nhiên, việc Nhà nước duy trì vốn tại doanh nghiệp không đồng nghĩa với việc mở rộng sự tham gia trong mọi lĩnh vực kinh tế. Đối với những ngành, lĩnh vực có mức độ cạnh tranh cao, thị trường đã hình thành đầy đủ và khu vực tư nhân có khả năng đáp ứng hiệu quả nhu cầu xã hội, việc giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước là hướng đi phù hợp nhằm nâng cao tính năng động của doanh nghiệp, thu hút thêm nguồn lực xã hội và thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng.
Thực tiễn quốc tế cho thấy, nhiều quốc gia đã thực hiện quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước theo hướng phân định rõ giữa lĩnh vực Nhà nước cần nắm giữ và lĩnh vực có thể chuyển giao cho thị trường. Mô hình quản lý vốn nhà nước của Temasek Holdings là một ví dụ điển hình, khi Nhà nước Singapore không trực tiếp điều hành hoạt động kinh doanh hằng ngày của doanh nghiệp mà tập trung quản lý danh mục đầu tư trên cơ sở mục tiêu hiệu quả, tăng trưởng dài hạn và năng lực cạnh tranh quốc tế.
Đối với Việt Nam, việc xây dựng tiêu chí phân loại doanh nghiệp theo ngành, lĩnh vực và khung tỷ lệ vốn nhà nước nắm giữ theo Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg thể hiện rõ định hướng này. Thay vì áp dụng cách tiếp cận chung cho toàn bộ doanh nghiệp có vốn nhà nước, chính sách mới hướng tới phân định mức độ tham gia của Nhà nước dựa trên đặc điểm và vai trò của từng nhóm doanh nghiệp. Qua đó, nguồn lực nhà nước có điều kiện được tập trung vào những lĩnh vực thực sự cần thiết, đồng thời tạo không gian để các doanh nghiệp hoạt động trong môi trường cạnh tranh và vận hành theo các nguyên tắc thị trường.
Như vậy, sự chuyển đổi từ tư duy “Nhà nước sở hữu” sang “Nhà nước đầu tư có mục tiêu” không làm giảm vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước, mà đặt vai trò này trong một cách tiếp cận phù hợp hơn với yêu cầu phát triển hiện đại. Nhà nước chỉ nên sử dụng nguồn lực của mình ở những nơi tạo ra giá trị chiến lược, còn hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp phải được đánh giá trên cơ sở năng lực cạnh tranh, khả năng đổi mới và đóng góp thực chất cho nền kinh tế. Đây chính là nền tảng để quá trình cơ cấu lại vốn nhà nước đạt được mục tiêu kép: vừa bảo đảm lợi ích quốc gia, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
III. Tiêu chí phân loại doanh nghiệp: Cơ sở khoa học cho quyết định giữ, giảm hoặc chuyển giao vốn nhà nước
Việc xác định tỷ lệ vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong giai đoạn hiện nay không còn đơn thuần là bài toán về cơ cấu sở hữu, mà trở thành vấn đề về lựa chọn phương thức Nhà nước tham gia và tạo lập giá trị trong nền kinh tế. Nếu trước đây, việc duy trì vốn nhà nước tại doanh nghiệp phần lớn được nhìn nhận trên cơ sở lịch sử hình thành, vị trí của doanh nghiệp trong từng ngành hoặc yêu cầu quản lý theo từng giai đoạn, thì yêu cầu phát triển mới đòi hỏi cách tiếp cận toàn diện hơn: Nhà nước chỉ duy trì nguồn lực ở những lĩnh vực mà sự tham gia đó tạo ra giá trị chiến lược, bảo đảm lợi ích công và thúc đẩy năng lực cạnh tranh quốc gia.
Trong bối cảnh đó, Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg về tiêu chí phân loại doanh nghiệp để thực hiện cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp đánh dấu một bước chuyển quan trọng trong tư duy quản trị vốn nhà nước. Điểm mới căn bản của chính sách này không chỉ nằm ở việc xác định danh mục doanh nghiệp Nhà nước tiếp tục nắm giữ vốn hoặc tỷ lệ sở hữu tương ứng, mà quan trọng hơn là xây dựng cơ sở phân loại dựa trên vai trò, tính chất ngành nghề, mức độ cần thiết của sự hiện diện Nhà nước và khả năng tạo giá trị phát triển của từng doanh nghiệp.
Cách tiếp cận này cho thấy sự thay đổi từ tư duy “Nhà nước sở hữu doanh nghiệp” sang tư duy “Nhà nước quản trị danh mục vốn đầu tư”. Theo đó, vốn nhà nước không được xem là nguồn lực cần phân bổ rộng khắp, mà là nguồn lực chiến lược cần được tập trung vào những khu vực có khả năng tạo tác động lan tỏa, bảo đảm ổn định kinh tế - xã hội và phục vụ các mục tiêu phát triển dài hạn. Việc phân loại doanh nghiệp vì vậy không chỉ nhằm trả lời câu hỏi “Nhà nước giữ bao nhiêu vốn?”, mà sâu xa hơn là xác định “Nhà nước cần đầu tư vào đâu, với mục tiêu gì và bằng phương thức nào để tạo ra giá trị cao nhất?”.
Khác với phương thức tiếp cận trước đây có phần thiên về yếu tố sở hữu, tiêu chí phân loại mới hướng tới đánh giá doanh nghiệp trên nhiều chiều cạnh: mức độ quan trọng của ngành, khả năng tác động đến nền kinh tế, tính thiết yếu của sản phẩm, dịch vụ, yêu cầu bảo đảm an ninh kinh tế, quốc phòng, cũng như vai trò trong thúc đẩy đổi mới sáng tạo và năng lực cạnh tranh quốc gia. Đây là cơ sở khoa học để thực hiện phân định rõ ba nhóm định hướng: Nhà nước tiếp tục nắm giữ toàn bộ vốn, duy trì tỷ lệ chi phối hoặc từng bước giảm tỷ lệ sở hữu để mở rộng không gian cho thị trường.
1. Vốn nhà nước cho các lĩnh vực nền tảng của nền kinh tế
Một trong những điểm quan trọng trong tiêu chí phân loại doanh nghiệp là xác định rõ những lĩnh vực mà Nhà nước cần tiếp tục duy trì vai trò chủ sở hữu toàn diện nhằm bảo đảm các mục tiêu nền tảng của nền kinh tế. Nhóm doanh nghiệp Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ tập trung chủ yếu vào các lĩnh vực cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu, độc quyền tự nhiên, kết cấu hạ tầng quan trọng, khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo, chuyển đổi số, công nghệ cao và những ngành có vai trò đặc biệt đối với sự phát triển quốc gia.
Việc duy trì vốn nhà nước trong các lĩnh vực này xuất phát từ đặc điểm kinh tế đặc thù của những ngành có tính nền tảng. Đây thường là các lĩnh vực đòi hỏi quy mô đầu tư rất lớn, thời gian hoàn vốn dài, yêu cầu ổn định liên tục và có tác động trực tiếp đến năng lực vận hành của toàn bộ nền kinh tế. Trong nhiều trường hợp, hiệu quả của các doanh nghiệp này không thể chỉ đo lường bằng lợi nhuận tài chính trong ngắn hạn, mà cần được đánh giá thông qua khả năng bảo đảm an toàn hệ thống, duy trì năng lực tự chủ và tạo nền tảng cho các khu vực kinh tế khác phát triển.
Ví dụ, đối với hệ thống truyền tải điện, giá trị của doanh nghiệp không chỉ nằm ở doanh thu hay lợi nhuận, mà còn ở khả năng bảo đảm cung ứng năng lượng ổn định cho sản xuất và đời sống xã hội. Tương tự, đối với hạ tầng số quốc gia, các doanh nghiệp tham gia phát triển mạng lưới viễn thông, dữ liệu, nền tảng công nghệ có vai trò quan trọng trong quá trình chuyển đổi số, xây dựng chính phủ số, kinh tế số và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia.
Tuy nhiên, điểm quan trọng trong cách tiếp cận mới là việc duy trì 100% vốn nhà nước không đồng nghĩa với việc doanh nghiệp được vận hành theo cơ chế hành chính hoặc tách rời yêu cầu hiệu quả. Ngược lại, nhóm doanh nghiệp này càng cần được đặt trong khuôn khổ quản trị hiện đại, với các tiêu chuẩn cao về minh bạch, năng suất, đổi mới công nghệ và trách nhiệm giải trình. Quyền sở hữu nhà nước chỉ thực sự có ý nghĩa khi được chuyển hóa thành năng lực quản trị, giúp vốn nhà nước không chỉ được bảo toàn mà còn tạo ra giá trị phát triển bền vững.
2. Vốn nhà nước tại các ngành cần kết hợp giữa định hướng chiến lược và cạnh tranh thị trường
Bên cạnh nhóm doanh nghiệp Nhà nước cần nắm giữ toàn bộ vốn, tiêu chí phân loại mới cũng xác định nhóm doanh nghiệp mà Nhà nước duy trì tỷ lệ sở hữu chi phối nhằm kết hợp giữa mục tiêu chiến lược và yêu cầu vận hành theo cơ chế thị trường.
Đây là những doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực như tài chính, ngân hàng, hàng không, cảng biển, khoáng sản quy mô lớn, cung cấp nước sạch, thoát nước và một số ngành có ảnh hưởng quan trọng đến đời sống kinh tế - xã hội. Đặc điểm chung của nhóm doanh nghiệp này là vừa mang tính thương mại, vừa có tác động lớn đến ổn định kinh tế, khả năng cung ứng dịch vụ thiết yếu hoặc định hướng phát triển ngành, vùng.
Điểm mới trong tư duy phân loại là Nhà nước không duy trì quyền chi phối chỉ vì lý do sở hữu, mà trên cơ sở đánh giá mức độ cần thiết của việc kiểm soát nguồn lực quan trọng. Tỷ lệ vốn nhà nước được xem xét như một công cụ để thực hiện mục tiêu phát triển, điều tiết thị trường và bảo đảm lợi ích dài hạn, thay vì là mục tiêu tự thân.
Vì vậy, đối với nhóm doanh nghiệp này, yêu cầu đặt ra là phải kết hợp hài hòa giữa vai trò định hướng của Nhà nước với khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp. Nhà nước thực hiện quyền chủ sở hữu thông qua việc xác lập chiến lược, giám sát hiệu quả vốn đầu tư, còn doanh nghiệp phải chủ động đổi mới mô hình quản trị, nâng cao năng suất và thích ứng với cạnh tranh.
Đây cũng là xu hướng phổ biến trong quản trị doanh nghiệp nhà nước hiện đại. Nhiều quốc gia duy trì quyền kiểm soát tại một số doanh nghiệp chiến lược nhưng đồng thời yêu cầu các doanh nghiệp này hoạt động theo nguyên tắc thị trường, minh bạch tài chính và chịu sự đánh giá về hiệu quả đầu tư. Giá trị của vốn nhà nước không nằm ở việc duy trì quyền sở hữu tuyệt đối, mà ở khả năng tạo ra lợi ích kinh tế và xã hội tương xứng với nguồn lực được giao.
3. Thu hẹp sở hữu nhà nước ở những lĩnh vực thị trường có khả năng đảm nhiệm
Một điểm quan trọng khác trong cơ cấu lại vốn nhà nước là xác định rõ những lĩnh vực Nhà nước không nhất thiết phải tiếp tục trực tiếp nắm giữ vốn. Đối với các doanh nghiệp hoạt động trong những ngành nghề mà khu vực tư nhân có khả năng tham gia hiệu quả, thị trường đã hình thành đầy đủ và không đặt ra yêu cầu đặc biệt về lợi ích công, việc giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước là hướng đi phù hợp.
Theo cách tiếp cận của Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg, việc giảm vốn nhà nước không được nhìn nhận là sự thu hẹp vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế, mà là quá trình tái phân bổ nguồn lực theo hướng hiệu quả hơn. Khi rút vốn khỏi những lĩnh vực không còn cần thiết phải duy trì sở hữu nhà nước, nguồn lực có thể được tập trung cho các nhiệm vụ quan trọng hơn như phát triển hạ tầng chiến lược, khoa học - công nghệ, đổi mới sáng tạo và các lĩnh vực tạo động lực tăng trưởng mới.
Đây chính là điểm khác biệt quan trọng trong tư duy cơ cấu lại vốn nhà nước hiện nay. Mục tiêu không phải là giảm số lượng doanh nghiệp nhà nước một cách cơ học, mà là nâng cao chất lượng danh mục vốn nhà nước, bảo đảm mỗi khoản đầu tư đều gắn với mục tiêu phát triển cụ thể và khả năng tạo giá trị rõ ràng.
Từ góc độ quản trị nền kinh tế, việc phân loại doanh nghiệp theo ngành, lĩnh vực và tỷ lệ sở hữu vốn nhà nước tạo ra cơ sở để Nhà nước thực hiện vai trò nhà đầu tư chiến lược một cách chủ động hơn. Nhà nước tập trung nguồn lực vào những nơi thị trường cần sự dẫn dắt, đồng thời mở rộng không gian cho khu vực tư nhân tham gia vào những lĩnh vực có khả năng cạnh tranh.
Như vậy, điểm mới quan trọng của Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg không chỉ nằm ở việc xác định doanh nghiệp nào được giữ lại vốn nhà nước, mà ở việc hình thành một phương thức quản trị vốn dựa trên nguyên tắc đúng vai trò, đúng lĩnh vực và đúng mục tiêu phát triển. Đây là nền tảng để quá trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước chuyển từ yêu cầu sắp xếp hành chính sang quản trị giá trị, trong đó vốn nhà nước được phân bổ có trọng tâm, được quản lý chuyên nghiệp và tạo ra những đóng góp thực chất cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
IV. Cơ cấu lại vốn nhà nước: Từ điều chỉnh sở hữu đến quản trị giá trị và đổi mới phương thức quản trị doanh nghiệp
1. Cơ cấu lại vốn phải hướng tới gia tăng giá trị nguồn lực nhà nước
Cơ cấu lại vốn nhà nước tại doanh nghiệp không nên được nhìn nhận đơn thuần là quá trình điều chỉnh tỷ lệ sở hữu, thực hiện thoái vốn, chuyển nhượng vốn hoặc sắp xếp lại danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước. Bản chất sâu xa của quá trình này là sự chuyển đổi trong phương thức quản trị nguồn lực công, từ việc chú trọng quy mô sở hữu sang chú trọng khả năng tạo lập, duy trì và gia tăng giá trị từ phần vốn mà Nhà nước đầu tư.
Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được xem như một nguồn lực đầu tư đặc biệt, vừa mang yêu cầu về hiệu quả kinh tế, vừa gắn với các mục tiêu phát triển dài hạn của quốc gia. Vì vậy, thước đo thành công của quá trình cơ cấu lại vốn không chỉ nằm ở việc Nhà nước tiếp tục nắm giữ bao nhiêu phần trăm vốn tại doanh nghiệp, mà quan trọng hơn là phần vốn đó có tạo ra giá trị gia tăng, nâng cao năng lực cạnh tranh và đóng góp hiệu quả cho nền kinh tế hay không.
Thực tiễn cho thấy, tỷ lệ sở hữu nhà nước cao không phải là yếu tố duy nhất quyết định hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Một doanh nghiệp có quy mô vốn lớn, được Nhà nước nắm giữ tỷ lệ chi phối nhưng nếu thiếu cơ chế quản trị phù hợp, năng lực đổi mới hạn chế, chiến lược kinh doanh chưa hiệu quả hoặc việc phân bổ nguồn lực chưa hợp lý thì giá trị của vốn đầu tư vẫn có thể chưa được phát huy đầy đủ. Ngược lại, việc điều chỉnh giảm tỷ lệ sở hữu nhà nước tại một số doanh nghiệp không đồng nghĩa với việc Nhà nước thu hẹp vai trò trong nền kinh tế, nếu nguồn lực được tái phân bổ vào những lĩnh vực có khả năng tạo ra tác động lan tỏa lớn hơn.
Do đó, mục tiêu của cơ cấu lại vốn nhà nước cần được tiếp cận trên ba phương diện: bảo toàn và phát triển vốn; nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh; đồng thời gia tăng năng lực cạnh tranh và khả năng thích ứng của doanh nghiệp trong môi trường kinh tế nhiều biến động. Đây cũng là sự chuyển đổi từ cách tiếp cận “quản lý tài sản nhà nước” sang “quản trị giá trị vốn nhà nước”.
Theo cách tiếp cận quản trị giá trị, Nhà nước không chỉ quan tâm đến việc duy trì quyền sở hữu mà cần đánh giá toàn bộ vòng đời của khoản đầu tư: mục tiêu sở hữu, hiệu quả sử dụng vốn, khả năng sinh lời, mức độ đóng góp vào các mục tiêu chiến lược và khả năng tạo ra giá trị bền vững trong dài hạn. Điều này đòi hỏi quá trình cơ cấu lại vốn phải gắn với việc nâng cao chất lượng quản trị doanh nghiệp, cải thiện năng suất, thúc đẩy đổi mới công nghệ và xây dựng năng lực cạnh tranh thực chất.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các quốc gia có nền quản trị doanh nghiệp nhà nước phát triển không đặt trọng tâm vào việc duy trì số lượng lớn doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước, mà tập trung xây dựng danh mục đầu tư có mục tiêu, xác định rõ lý do Nhà nước cần sở hữu từng doanh nghiệp và cơ chế để bảo đảm giá trị của khoản đầu tư được gia tăng theo thời gian. Nói cách khác, Nhà nước không chỉ là chủ sở hữu vốn mà còn phải trở thành một nhà đầu tư có năng lực quản trị chiến lược.
Vì vậy, việc xác định doanh nghiệp nào cần tiếp tục duy trì vốn nhà nước, doanh nghiệp nào cần giảm tỷ lệ sở hữu hoặc chuyển giao cho khu vực khác không chỉ là bài toán về cơ cấu tổ chức, mà là bài toán tối ưu hóa nguồn lực phát triển. Cơ cấu lại vốn chỉ thực sự có ý nghĩa khi tạo ra sự thay đổi về chất trong hoạt động doanh nghiệp, giúp nguồn vốn nhà nước được sử dụng đúng nơi, đúng mục tiêu và tạo ra giá trị cao hơn cho nền kinh tế.
2. Chuyển từ quản lý doanh nghiệp sang quản trị danh mục vốn nhà nước
Cùng với yêu cầu nâng cao giá trị vốn đầu tư, cơ cấu lại vốn nhà nước đặt ra đòi hỏi đổi mới phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu. Nếu trước đây, quản lý doanh nghiệp nhà nước thường được tiếp cận theo hướng Nhà nước tham gia trực tiếp vào quá trình tổ chức và điều hành, thì hiện nay cần chuyển mạnh sang mô hình Nhà nước thực hiện vai trò của một chủ sở hữu chuyên nghiệp, tập trung vào định hướng chiến lược, giám sát hiệu quả đầu tư và bảo đảm sự phát triển bền vững của doanh nghiệp.
Sự thay đổi này phản ánh một bước chuyển quan trọng trong tư duy quản trị: Nhà nước không nhất thiết can thiệp vào các quyết định kinh doanh thường nhật của doanh nghiệp, mà cần tập trung vào việc xác lập mục tiêu sở hữu, xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả, giám sát việc sử dụng vốn và yêu cầu doanh nghiệp vận hành theo các chuẩn mực quản trị hiện đại.
Theo đó, cơ quan đại diện chủ sở hữu cần được nhìn nhận không chỉ là chủ thể thực hiện quyền quản lý vốn, mà còn là tổ chức quản trị danh mục đầu tư công. Vai trò của cơ quan này cần hướng tới việc đánh giá hiệu quả từng khoản đầu tư, xác định mức độ cần thiết của việc duy trì vốn nhà nước, lựa chọn phương án cơ cấu lại phù hợp và bảo đảm sự cân bằng giữa mục tiêu kinh tế với mục tiêu phát triển chiến lược.
Đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, yêu cầu đặt ra cũng cần được thay đổi theo hướng chuyên nghiệp hóa. Người đại diện vốn không chỉ thực hiện quyền biểu quyết hoặc bảo vệ phần vốn được giao, mà cần trở thành nhân tố thúc đẩy nâng cao năng lực quản trị doanh nghiệp, giám sát việc sử dụng nguồn lực và bảo đảm doanh nghiệp tạo ra giá trị tương xứng với kỳ vọng của chủ sở hữu nhà nước.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, mô hình quản lý vốn nhà nước theo hướng chuyên nghiệp hóa thông qua các tổ chức đầu tư vốn là một hướng tiếp cận hiệu quả. Mô hình của Temasek Holdings tại Singapore là một ví dụ điển hình, trong đó Nhà nước không trực tiếp điều hành hoạt động kinh doanh của từng doanh nghiệp mà thông qua một tổ chức chuyên nghiệp để quản lý danh mục đầu tư, đánh giá hiệu quả vốn và thúc đẩy các doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh. Giá trị quan trọng của mô hình này nằm ở việc phân tách tương đối giữa chức năng sở hữu vốn và chức năng quản lý hành chính, qua đó nâng cao tính minh bạch, tính chuyên nghiệp và hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Đối với Việt Nam, quá trình hoàn thiện cơ chế quản lý vốn nhà nước cũng đang hướng tới yêu cầu tương tự: chuyển từ tư duy “quản lý doanh nghiệp” sang “quản trị khoản đầu tư”, từ kiểm soát hoạt động sang quản trị giá trị. Khi đó, hiệu quả của vốn nhà nước không được đánh giá đơn thuần qua số lượng doanh nghiệp đang nắm giữ hay quy mô tài sản, mà cần được đo lường thông qua khả năng tạo giá trị gia tăng, đóng góp cho tăng trưởng kinh tế, thực hiện các mục tiêu chiến lược và nâng cao vị thế cạnh tranh của doanh nghiệp.
Có thể thấy, cơ cấu lại vốn nhà nước trong giai đoạn mới không chỉ là quá trình sắp xếp lại quyền sở hữu, mà là quá trình tái định hình phương thức Nhà nước tham gia vào nền kinh tế. Từ vai trò của một chủ sở hữu truyền thống, Nhà nước cần từng bước trở thành nhà đầu tư chiến lược, sử dụng công cụ vốn để tạo lập giá trị phát triển dài hạn, bảo đảm nguồn lực công được phân bổ hiệu quả và đóng góp thiết thực vào quá trình phát triển đất nước.
V. Những yêu cầu đặt ra trong quá trình triển khai cơ cấu lại vốn nhà nước
1. Bảo đảm phân loại doanh nghiệp dựa trên đặc điểm và vai trò thực chất
Tiêu chí phân loại doanh nghiệp là cơ sở quan trọng để xác định mức độ tham gia của Nhà nước trong từng lĩnh vực. Tuy nhiên, để chính sách đi vào thực chất, quá trình triển khai cần bảo đảm việc phân loại phản ánh đúng bản chất hoạt động của doanh nghiệp, tránh cách tiếp cận máy móc dựa trên tên gọi ngành nghề hoặc hình thức sở hữu.
Đối với những doanh nghiệp hoạt động đa ngành, việc xác định lĩnh vực thuộc nhóm ưu tiên cần được xem xét trên cơ sở các yếu tố như tỷ trọng doanh thu, quy mô hoạt động, mức độ ảnh hưởng đến nền kinh tế và vai trò xã hội của doanh nghiệp trong từng giai đoạn. Một doanh nghiệp có thể tham gia nhiều lĩnh vực khác nhau, nhưng quyết định về cơ cấu vốn nhà nước cần dựa trên lĩnh vực có ý nghĩa quyết định nhất đối với hoạt động và vị thế của doanh nghiệp.
Bên cạnh yếu tố kinh tế, quá trình đánh giá cũng cần tính đến những giá trị khó lượng hóa như vai trò bảo đảm an ninh kinh tế, phát triển vùng, thực hiện nhiệm vụ chính trị - xã hội hoặc duy trì những giá trị văn hóa, lịch sử đặc thù. Điều này giúp bảo đảm việc cơ cấu lại vốn vừa tuân thủ nguyên tắc hiệu quả, vừa phù hợp với yêu cầu phát triển dài hạn.
2. Hài hòa giữa bảo toàn vốn nhà nước và thúc đẩy cạnh tranh thị trường
Một yêu cầu quan trọng khác trong quá trình cơ cấu lại vốn nhà nước là bảo đảm sự cân bằng giữa mục tiêu bảo toàn nguồn lực công và yêu cầu nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp.
Cần tránh quan niệm đồng nhất giữa sở hữu nhà nước và hiệu quả hoạt động. Quyền sở hữu chỉ là điều kiện ban đầu, trong khi hiệu quả doanh nghiệp phụ thuộc vào chất lượng quản trị, năng lực đổi mới, khả năng thích ứng với thị trường và trình độ tổ chức sản xuất.
Vì vậy, các doanh nghiệp nhà nước sau cơ cấu lại cần tiếp tục đổi mới theo hướng:
- Nâng cao tính minh bạch trong quản trị.
- Áp dụng các chuẩn mực quản trị doanh nghiệp hiện đại.
- Tăng cường đổi mới công nghệ.
- Cải thiện năng suất lao động.
- Chủ động tham gia cạnh tranh bình đẳng trên thị trường.
Vai trò đặc thù của doanh nghiệp nhà nước không nằm ở việc được hưởng những lợi thế từ sở hữu nhà nước, mà ở khả năng thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ chiến lược đồng thời tạo ra giá trị kinh tế tương xứng với nguồn lực được giao.
3. Hoàn thiện cơ chế giám sát sau cơ cấu lại
Cơ cấu lại vốn nhà nước chỉ có thể đạt hiệu quả khi đi kèm với cơ chế giám sát phù hợp sau quá trình sắp xếp. Đây là giai đoạn có ý nghĩa quyết định nhằm bảo đảm các mục tiêu của chính sách được thực hiện trên thực tế.
Công tác giám sát cần tập trung vào một số vấn đề trọng tâm như:
- Bảo đảm vốn nhà nước không bị thất thoát, lãng phí.
- Kiểm soát việc sử dụng vốn đúng mục tiêu.
- Hạn chế tình trạng đầu tư ngoài ngành, ngoài lĩnh vực cốt lõi.
- Đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp sau khi thay đổi cơ cấu sở hữu.
Cùng với cơ chế kiểm tra, giám sát, cần nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan đại diện chủ sở hữu và người quản lý doanh nghiệp. Việc đánh giá hiệu quả không chỉ dựa trên kết quả tài chính ngắn hạn mà cần xem xét khả năng phát triển bền vững, mức độ đóng góp vào mục tiêu chiến lược và hiệu quả sử dụng nguồn lực nhà nước.
VI. KẾT LUẬN
Quyết định số 40/2026/QĐ-TTg về tiêu chí phân loại doanh nghiệp để thực hiện cơ cấu lại vốn nhà nước không chỉ là một công cụ kỹ thuật nhằm xác định tỷ lệ sở hữu, mà còn thể hiện sự thay đổi quan trọng trong tư duy quản trị nguồn lực nhà nước. Trọng tâm của quá trình này không nằm ở việc Nhà nước sở hữu bao nhiêu doanh nghiệp, mà ở việc xác định rõ Nhà nước cần sở hữu ở đâu, với mức độ nào và nhằm phục vụ mục tiêu phát triển gì.
Trong giai đoạn phát triển mới, vốn nhà nước cần được nhìn nhận như một nguồn lực đầu tư chiến lược, tập trung vào những lĩnh vực có khả năng tạo nền tảng cho tăng trưởng dài hạn, bảo đảm ổn định kinh tế và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Đồng thời, các doanh nghiệp nhà nước cần tiếp tục đổi mới quản trị, vận hành theo nguyên tắc thị trường, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tăng cường khả năng thích ứng trước những biến động của môi trường kinh tế.
Sự kết hợp giữa phân bổ vốn có trọng tâm, quản trị chuyên nghiệp và cơ chế giám sát minh bạch sẽ là nền tảng để doanh nghiệp nhà nước phát huy đúng vai trò trong nền kinh tế. Theo đó, mục tiêu cuối cùng của cơ cấu lại vốn nhà nước không chỉ là thay đổi cơ cấu sở hữu, mà là xây dựng một mô hình trong đó Nhà nước tập trung nguồn lực vào lĩnh vực chiến lược – doanh nghiệp nâng cao năng lực cạnh tranh – vốn nhà nước được bảo toàn và phát triển bền vững./.
Ths. Lê Quốc Khánh
