I. HOÀN THIỆN MẠNG LƯỚI CAO TỐC TRONG BỐI CẢNH NHU CẦU ĐẦU TƯ LỚN
Trong tiến trình phát triển kết cấu hạ tầng quốc gia, đường bộ cao tốc ngày càng giữ vai trò quan trọng trong việc rút ngắn khoảng cách không gian, nâng cao năng lực kết nối và thúc đẩy liên kết giữa các vùng kinh tế. Không chỉ đơn thuần là công trình giao thông, mạng lưới cao tốc còn tạo lập những hành lang phát triển mới, kết nối các trung tâm sản xuất, đô thị, cảng biển, khu kinh tế và thị trường tiêu thụ. Thực tiễn cho thấy, nơi nào hạ tầng giao thông được đầu tư đồng bộ, nơi đó có thêm điều kiện để mở rộng không gian kinh tế, thu hút đầu tư và nâng cao năng lực cạnh tranh.
Trong những năm qua, việc áp dụng phương thức đầu tư phân kỳ đã góp phần đưa nhiều tuyến cao tốc vào khai thác sớm, phù hợp với khả năng cân đối nguồn lực trong từng giai đoạn. Tuy nhiên, cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế, đô thị hóa và gia tăng nhu cầu vận tải, một số tuyến được đầu tư với quy mô hạn chế đang đứng trước yêu cầu nâng cấp, mở rộng để đáp ứng năng lực khai thác trong trung và dài hạn. Theo rà soát mới nhất của Bộ Xây dựng, cả nước có khoảng 2.340km cao tốc đã và đang được đầu tư theo quy mô phân kỳ, với tổng nhu cầu vốn mở rộng lên quy mô hoàn chỉnh rất lớn.
Hệ thống đường bộ cao tốc đang từng bước được hoàn thiện, góp phần tăng cường kết nối liên vùng, thúc đẩy lưu thông hàng hóa và mở rộng không gian phát triển kinh tế – xã hội. Việc xác định thứ tự ưu tiên đầu tư mở rộng các tuyến cao tốc cần gắn với nhu cầu vận tải, vai trò của các hành lang kinh tế và khả năng cân đối, huy động nguồn lực.
Trong điều kiện nguồn lực đầu tư công còn hữu hạn, việc mở rộng toàn bộ các tuyến trong cùng một thời điểm là khó khả thi. Bài toán đặt ra vì thế không chỉ là huy động thêm nguồn vốn, mà quan trọng hơn là xác định đúng thứ tự ưu tiên, lựa chọn những dự án có tính cấp thiết cao, vai trò chiến lược và khả năng tạo hiệu quả lan tỏa lớn. Đây cũng là cơ sở để Bộ Xây dựng đề xuất 6 tiêu chí xét thứ tự ưu tiên đầu tư mở rộng cao tốc, hướng tới sự cân bằng giữa yêu cầu hoàn thiện mạng lưới, năng lực vận tải và khả năng bố trí nguồn lực.
Về bản chất, xác lập thứ tự ưu tiên không chỉ nhằm giải quyết những điểm nghẽn giao thông trước mắt, mà còn là một phương thức phân bổ nguồn lực phát triển theo hướng có trọng tâm, trọng điểm. Khi được đặt trong tổng thể quy hoạch quốc gia và chiến lược liên kết vùng, mỗi tuyến cao tốc được lựa chọn đúng thời điểm có thể trở thành một "mạch dẫn" mở rộng không gian kinh tế, nâng cao hiệu quả logistics và tạo thêm động lực tăng trưởng. Vì vậy, hoàn thiện mạng lưới cao tốc cần được nhìn nhận không chỉ từ yêu cầu của ngành giao thông, mà trong mối quan hệ tổng thể với quy hoạch phát triển, năng lực cạnh tranh và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội dài hạn.
II. TỪ ĐẦU TƯ PHÂN KỲ ĐẾN YÊU CẦU HOÀN THIỆN NĂNG LỰC KHAI THÁC CAO TỐC
Đầu tư theo quy mô phân kỳ là một giải pháp có ý nghĩa thực tiễn trong quá trình phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc ở Việt Nam, nhất là trong bối cảnh nhu cầu đầu tư kết cấu hạ tầng lớn nhưng khả năng cân đối nguồn lực từng giai đoạn còn có giới hạn. Thay vì chờ đủ nguồn lực để hoàn thành một tuyến đường với quy mô lớn ngay từ đầu, phương thức này cho phép từng bước hình thành các tuyến cao tốc quan trọng, sớm đưa công trình vào khai thác, qua đó đáp ứng kịp thời nhu cầu kết nối giữa các địa phương và tạo điều kiện thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Đây cũng là cách tiếp cận phù hợp với yêu cầu phân bổ nguồn lực theo lộ trình, đồng thời tạo dư địa để tiếp tục nâng cấp khi nhu cầu vận tải gia tăng.
Thực tế phát triển hạ tầng giao thông thời gian qua cho thấy, đầu tư phân kỳ đã góp phần quan trọng vào quá trình hình thành mạng lưới cao tốc trên phạm vi cả nước. Nhiều tuyến đường được đưa vào khai thác đã rút ngắn thời gian di chuyển, cải thiện khả năng kết nối giữa các trung tâm kinh tế và mở rộng không gian phát triển của các địa phương. Đặc biệt, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công phải phân bổ cho nhiều lĩnh vực, việc lựa chọn quy mô đầu tư phù hợp với nhu cầu trước mắt có thể giúp đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện mạng lưới, thay vì tập trung nguồn lực quá lớn cho một số dự án trong thời gian dài.
Tuy nhiên, ưu điểm của đầu tư phân kỳ cũng đặt ra một yêu cầu mới khi điều kiện phát triển thay đổi. Khi kinh tế tăng trưởng, đô thị hóa diễn ra nhanh, các khu công nghiệp và trung tâm logistics hình thành ngày càng nhiều, lưu lượng phương tiện trên các tuyến cao tốc có xu hướng gia tăng. Một số tuyến được đầu tư với quy mô 2 làn xe hoặc 4 làn xe hạn chế có thể dần bộc lộ giới hạn về năng lực thông hành. Nếu không được nâng cấp đúng thời điểm, những đoạn tuyến này có nguy cơ trở thành điểm nghẽn, làm giảm hiệu quả khai thác của cả mạng lưới, nhất là khi nằm trên các hành lang vận tải có vai trò kết nối liên vùng.
Vấn đề vì thế không chỉ nằm ở quy mô của từng tuyến đường, mà còn ở tính đồng bộ của toàn hệ thống. Một mạng lưới cao tốc chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi các tuyến có sự kết nối liên tục, hạn chế tình trạng "thắt nút cổ chai" giữa những đoạn đã được đầu tư hoàn chỉnh với những đoạn có năng lực khai thác thấp hơn. Trong bối cảnh đó, mở rộng cao tốc cần được xem là một bước phát triển tất yếu của quá trình hoàn thiện hạ tầng, đáp ứng sự thay đổi của nhu cầu vận tải và yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội.
Tuy nhiên, nhu cầu mở rộng lớn trong khi nguồn lực vẫn hữu hạn khiến việc đầu tư đồng loạt trên toàn bộ mạng lưới chưa phải lựa chọn tối ưu. Thay vào đó, cần xác định rõ thứ tự ưu tiên dựa trên mức độ cấp thiết, vai trò của từng tuyến trong quy hoạch phát triển, nhu cầu vận tải dự báo và khả năng tạo hiệu ứng lan tỏa. Những tuyến có nguy cơ quá tải sớm, giữ vai trò kết nối các vùng động lực, trung tâm kinh tế, cảng biển và khu kinh tế cần được xem xét trước; đồng thời ưu tiên những dự án có điều kiện triển khai thuận lợi, có thể tận dụng các nguồn lực đã đầu tư và hạn chế phát sinh thêm chi phí.
Theo cách tiếp cận này, trọng tâm của phát triển cao tốc đang từng bước chuyển từ mục tiêu gia tăng số lượng kilomet đường được đưa vào khai thác sang nâng cao năng lực và hiệu quả vận hành của toàn bộ mạng lưới. Đây không chỉ là sự thay đổi về quy mô đầu tư, mà còn phản ánh bước chuyển trong tư duy quản lý hạ tầng: từ xây dựng để đáp ứng nhu cầu hiện tại sang chủ động chuẩn bị năng lực cho nhu cầu tương lai; từ nhìn nhận từng dự án riêng lẻ sang quản trị mạng lưới trong mối quan hệ với quy hoạch không gian kinh tế và liên kết vùng.
Như vậy, mở rộng cao tốc có thể được xem là bước chuyển từ giai đoạn hình thành mạng lưới sang giai đoạn hoàn thiện, tối ưu hóa và nâng cao hiệu quả khai thác hạ tầng. Trong giai đoạn mới, giá trị của một tuyến cao tốc không chỉ được xác định bởi chiều dài hay quy mô làn xe, mà còn bởi vị trí của tuyến trong toàn bộ mạng lưới, khả năng giải quyết điểm nghẽn, thúc đẩy lưu thông hàng hóa và tạo động lực phát triển kinh tế – xã hội. Đây cũng là cơ sở quan trọng để việc xác lập các tiêu chí ưu tiên đầu tư mở rộng được đặt trong một chiến lược tổng thể, thay vì chỉ dựa trên nhu cầu giao thông trước mắt.
III. SÁU TIÊU CHÍ XÁC LẬP THỨ TỰ ƯU TIÊN ĐẦU TƯ MỞ RỘNG CAO TỐC
Trong bối cảnh nhu cầu mở rộng mạng lưới cao tốc ngày càng lớn, trong khi nguồn lực đầu tư vẫn có giới hạn, xác định thứ tự ưu tiên là yêu cầu tất yếu để bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn và tránh đầu tư dàn trải. Theo rà soát của Bộ Xây dựng, cả nước hiện có khoảng 2.340km đường cao tốc đã và đang được đầu tư theo quy mô phân kỳ. Trong đó, nhiều đoạn tuyến mới chỉ có 2 làn xe hoặc 4 làn xe hạn chế, cần tiếp tục mở rộng để đạt quy mô theo quy hoạch. Tổng nhu cầu vốn cho việc nâng cấp, mở rộng là rất lớn, đòi hỏi phải có cách tiếp cận có trọng tâm, dựa trên những tiêu chí rõ ràng thay vì triển khai đồng loạt.
Trên cơ sở đó, sáu tiêu chí được đề xuất có thể xem là một khung tham chiếu quan trọng cho việc lựa chọn dự án, trong đó kết hợp giữa yêu cầu giải quyết những điểm nghẽn trước mắt với mục tiêu phục vụ chiến lược phát triển dài hạn. Các tiêu chí không chỉ phản ánh nhu cầu giao thông thuần túy, mà còn đặt việc mở rộng cao tốc trong mối quan hệ với quy hoạch không gian kinh tế, liên kết vùng, năng lực logistics và khả năng huy động nguồn lực.
Thứ nhất, ưu tiên mở rộng các tuyến cao tốc 2 làn xe, hướng tới quy mô hoàn chỉnh.
Trong hệ thống cao tốc được đầu tư theo phương thức phân kỳ, các tuyến 2 làn xe là nhóm cần được quan tâm trước bởi năng lực thông hành còn hạn chế, trong khi khả năng gia tăng lưu lượng phương tiện có thể tạo áp lực lớn đối với khai thác và an toàn giao thông. Việc mở rộng các tuyến này không chỉ nhằm tăng số làn xe mà còn hướng tới khắc phục những điểm hạn chế trong toàn bộ mạng lưới, bảo đảm sự liên tục và đồng bộ giữa các đoạn tuyến.
Một mạng lưới giao thông hiện đại không thể phát huy đầy đủ hiệu quả nếu tồn tại những đoạn có quy mô quá thấp so với các tuyến kết nối. Trong nhiều trường hợp, năng lực của cả hành lang vận tải có thể bị chi phối bởi chính những đoạn có khả năng thông hành thấp nhất. Vì vậy, hoàn thiện các tuyến 2 làn xe có thể được xem là bước xử lý những "điểm nghẽn cấu trúc", tạo điều kiện để các tuyến cao tốc phát huy hiệu quả đồng bộ hơn.
Từ góc độ an toàn, việc mở rộng cũng góp phần tạo điều kiện tổ chức giao thông hợp lý hơn, nâng cao khả năng xử lý sự cố và giảm áp lực khi lưu lượng phương tiện tăng. Tuy nhiên, quá trình mở rộng cần được thực hiện trên cơ sở đánh giá nhu cầu vận tải và quy hoạch tổng thể, tránh tình trạng đầu tư theo phong trào hoặc mở rộng vượt quá nhu cầu thực tế.
Thứ hai, ưu tiên các tuyến nằm trong hành lang kinh tế, vùng động lực và cực tăng trưởng.
Nếu tiêu chí thứ nhất tập trung vào mức độ cấp thiết của hạ tầng, thì tiêu chí thứ hai đặt câu chuyện mở rộng cao tốc trong không gian phát triển của nền kinh tế. Giao thông không chỉ phục vụ cho hoạt động đi lại mà còn là một trong những điều kiện hình thành các liên kết kinh tế, tạo ra sự lưu chuyển thuận lợi hơn của hàng hóa, lao động, vốn và dịch vụ.
Các hành lang kinh tế, vùng động lực và cực tăng trưởng thường tập trung mật độ cao các hoạt động sản xuất, thương mại, dịch vụ và đô thị. Khi hạ tầng giao thông được nâng cấp tương xứng, khả năng kết nối giữa các trung tâm kinh tế được cải thiện, từ đó mở rộng không gian thị trường và nâng cao sức hấp dẫn đầu tư.
Đối với Việt Nam, việc phát triển các hành lang giao thông gắn với các vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, miền Trung và phía Nam có ý nghĩa quan trọng trong thúc đẩy liên kết vùng. Cao tốc khi đó không chỉ là công trình giao thông đơn lẻ mà trở thành một cấu phần của mạng lưới phát triển không gian quốc gia.
Đây cũng là cơ sở để việc lựa chọn dự án cần vượt ra ngoài phạm vi địa giới hành chính. Một tuyến cao tốc có thể đi qua nhiều địa phương, nhưng giá trị lớn nhất của nó nằm ở khả năng kết nối các cực phát triển và tạo ra hiệu ứng lan tỏa trên phạm vi rộng hơn. Vì vậy, ưu tiên đầu tư cần được đặt trong mối liên hệ với quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng và các định hướng phát triển các hành lang kinh tế.
Thứ ba, ưu tiên các tuyến có nhu cầu vận tải tăng cao và nguy cơ vượt năng lực thông hành trong tương lai gần.
Nhu cầu vận tải là một trong những căn cứ quan trọng nhất để xác định thời điểm mở rộng cao tốc. Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào lưu lượng phương tiện hiện tại thì có thể chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu thực tế trong tương lai. Hạ tầng giao thông có tuổi thọ dài, trong khi các yếu tố kinh tế – xã hội như đô thị hóa, công nghiệp hóa, phát triển du lịch và logistics có thể làm thay đổi nhanh chóng nhu cầu vận tải.
Vì vậy, việc xác định thứ tự ưu tiên cần dựa trên cả dữ liệu hiện tại và dự báo tương lai. Những tuyến đi qua khu vực có tốc độ tăng dân số cao, hình thành nhiều khu công nghiệp, khu kinh tế, trung tâm logistics hoặc có sự phát triển mạnh về du lịch cần được đánh giá kỹ về khả năng gia tăng lưu lượng.
Đặc biệt, sự phát triển của các chuỗi cung ứng và thương mại điện tử đang làm thay đổi nhu cầu vận chuyển hàng hóa. Lưu lượng xe tải và phương tiện logistics có thể tăng nhanh hơn dự báo nếu các trung tâm sản xuất và phân phối mới được hình thành. Do đó, dự báo nhu cầu vận tải phải trở thành một căn cứ quan trọng trong hoạch định đầu tư.
Cách tiếp cận này giúp tránh hai trạng thái cực đoan: đầu tư quá sớm khi nhu cầu chưa đủ lớn hoặc đầu tư quá muộn khi tuyến đường đã rơi vào tình trạng quá tải. Chủ động đầu tư trước khi điểm nghẽn xuất hiện, nếu có cơ sở dự báo tin cậy, sẽ giúp giảm chi phí xã hội do ùn tắc, tăng thời gian vận chuyển và hạn chế khả năng gián đoạn chuỗi cung ứng.
Thứ tư, ưu tiên các tuyến kết nối trung tâm kinh tế, cảng biển và khu kinh tế.
Một trong những giá trị quan trọng nhất của hệ thống cao tốc là khả năng kết nối các mắt xích của nền kinh tế. Trong chuỗi vận động của hàng hóa, có thể hình dung mối liên kết từ khu vực sản xuất – khu công nghiệp – trung tâm logistics – cảng biển – thị trường tiêu thụ. Cao tốc là một trong những hạ tầng quan trọng giúp các mắt xích này vận hành nhanh chóng và ổn định hơn.
Khi thời gian vận chuyển được rút ngắn, chi phí logistics có điều kiện giảm xuống, khả năng giao hàng đúng thời hạn được cải thiện và doanh nghiệp có thể tổ chức sản xuất theo quy mô lớn hơn. Đây là yếu tố có ý nghĩa đối với năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, nhất là trong bối cảnh Việt Nam ngày càng tham gia sâu vào chuỗi cung ứng khu vực và toàn cầu.
Do đó, những tuyến cao tốc kết nối trực tiếp với các trung tâm kinh tế, cảng biển, khu kinh tế và đầu mối logistics cần được xem xét với mức độ ưu tiên phù hợp. Việc mở rộng những tuyến này không chỉ phục vụ nhu cầu giao thông mà còn góp phần nâng cao hiệu quả khai thác các hạ tầng đã được đầu tư ở những lĩnh vực khác.
Chẳng hạn, một cảng biển hiện đại nhưng kết nối đường bộ hạn chế vẫn có thể gặp khó khăn trong việc phát huy công suất. Ngược lại, khi hệ thống cao tốc kết nối đồng bộ với cảng biển và trung tâm logistics, năng lực lưu chuyển hàng hóa được cải thiện, qua đó tạo thêm dư địa thu hút đầu tư và mở rộng sản xuất.
Từ góc độ này, ưu tiên đầu tư cao tốc cần được nhìn nhận trong mối quan hệ với toàn bộ hệ sinh thái hạ tầng, thay vì chỉ đánh giá hiệu quả của riêng công trình đường bộ.
Thứ năm, ưu tiên các tuyến có điều kiện triển khai thuận lợi, có thể tận dụng nguồn lực đã đầu tư.
Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, khả năng triển khai nhanh và hiệu quả cũng là một tiêu chí quan trọng. Những dự án đã hoàn thành giải phóng mặt bằng theo quy mô quy hoạch, đang trong quá trình thi công hoặc có thể điều chỉnh thiết kế để mở rộng ngay trong quá trình thực hiện sẽ có lợi thế nhất định.
Việc lựa chọn các dự án này có thể giúp tận dụng máy móc, nhân lực, công trường và nguồn vật liệu đã được huy động, đồng thời giảm chi phí tổ chức lại quá trình đầu tư. Nếu việc mở rộng được tính toán ngay trong quá trình thi công, một số hạng mục có thể được điều chỉnh phù hợp với quy mô hoàn chỉnh, hạn chế tình trạng phải đầu tư bổ sung sau khi công trình đã đưa vào khai thác.
Một số đoạn tuyến như Dầu Giây – Tân Phú, Tân Phú – Bảo Lộc, Bảo Lộc – Liên Khương hay Mỹ An – Cao Lãnh được đề xuất nghiên cứu ưu tiên cũng nằm trong logic này. Đây là những dự án có điều kiện để xem xét việc điều chỉnh phương án đầu tư, qua đó có thể rút ngắn thời gian và tối ưu hóa nguồn lực.
Tuy nhiên, thuận lợi về điều kiện triển khai chỉ nên là một tiêu chí trong tổng thể đánh giá. Một dự án dễ triển khai nhưng hiệu quả kinh tế – xã hội thấp không nên được ưu tiên hơn một dự án có vai trò chiến lược và tính cấp thiết cao. Vì vậy, tiêu chí này cần được kết hợp với nhu cầu vận tải, vai trò kết nối và hiệu quả đầu tư để bảo đảm quyết định cuối cùng có tính toàn diện.
Thứ sáu, ưu tiên các tuyến có khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước.
Nhu cầu vốn mở rộng cao tốc rất lớn, trong khi ngân sách nhà nước phải đồng thời đáp ứng nhiều mục tiêu phát triển. Do đó, khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách là một yếu tố cần được xem xét nhằm giảm áp lực cho ngân sách trung ương và mở rộng dư địa đầu tư.
Việc huy động nguồn lực xã hội có thể được thực hiện thông qua nhiều phương thức phù hợp, trong đó có đầu tư theo hình thức đối tác công – tư, huy động nguồn lực của địa phương hoặc khai thác khả năng tham gia của khu vực tư nhân. Tuy nhiên, phương án huy động vốn cần được đặt trên cơ sở đánh giá khả năng hoàn vốn, phương án tài chính, nhu cầu sử dụng và hiệu quả kinh tế – xã hội của từng dự án.
Đối với các dự án có khả năng tạo nguồn thu ổn định từ khai thác, việc nghiên cứu mô hình PPP có thể giúp giảm áp lực trực tiếp lên ngân sách. Trong khi đó, với những tuyến có tác động trực tiếp đến phát triển kinh tế địa phương, việc địa phương chủ động tham gia nguồn lực cũng có thể tạo thêm động lực để đẩy nhanh tiến độ.
Dù vậy, huy động nguồn lực xã hội không đồng nghĩa với việc chuyển toàn bộ trách nhiệm đầu tư cho khu vực tư nhân. Nhà nước vẫn cần giữ vai trò định hướng, xây dựng cơ chế chính sách và bảo đảm những tuyến có ý nghĩa chiến lược nhưng khó thu hồi vốn vẫn được đầu tư phù hợp. Mục tiêu cuối cùng là tạo ra một cơ cấu nguồn vốn hợp lý, trong đó ngân sách nhà nước đóng vai trò dẫn dắt, còn nguồn lực xã hội được huy động ở những nơi có điều kiện và hiệu quả.
Nhìn tổng thể, sáu tiêu chí được đề xuất có thể quy về ba nhóm nguyên tắc lớn: tính cấp thiết, vai trò chiến lược và khả năng thực hiện. Tính cấp thiết thể hiện ở yêu cầu ưu tiên các tuyến 2 làn xe và những tuyến có nguy cơ quá tải; vai trò chiến lược thể hiện qua việc lựa chọn các hành lang kinh tế, vùng động lực, cực tăng trưởng và các tuyến kết nối trung tâm kinh tế, cảng biển, khu kinh tế; trong khi khả năng thực hiện được phản ánh qua điều kiện triển khai thuận lợi và khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách.
Cách tiếp cận này cho thấy tư duy đầu tư cao tốc đang từng bước chuyển từ việc phân bổ nguồn lực theo khả năng bố trí vốn sang lựa chọn dự án dựa trên giá trị và hiệu quả tạo ra. Trong điều kiện nguồn lực hữu hạn, điều quan trọng không phải là đầu tư đồng loạt mọi nơi, mà là xác định đúng những điểm cần ưu tiên để mỗi đồng vốn đầu tư có thể tạo ra hiệu quả lan tỏa lớn nhất.
Suy cho cùng, một mạng lưới cao tốc hiệu quả không được quyết định chỉ bởi tổng số kilomet đường đã xây dựng, mà bởi khả năng kết nối thông suốt giữa các vùng, các trung tâm kinh tế và các đầu mối giao thương. Vì vậy, sáu tiêu chí ưu tiên cần được vận dụng linh hoạt, trên cơ sở dữ liệu đầy đủ, dự báo nhu cầu tin cậy và đánh giá toàn diện hiệu quả kinh tế – xã hội. Đây sẽ là nền tảng để quá trình mở rộng cao tốc vừa giải quyết được những điểm nghẽn trước mắt, vừa từng bước hoàn thiện một hệ thống hạ tầng đồng bộ, có sức nâng đỡ cho tăng trưởng và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia trong dài hạn.
IV. ƯU TIÊN TRỤC CAO TỐC BẮC – NAM VÀ CÁC HÀNH LANG KẾT NỐI CHIẾN LƯỢC
Trong định hướng hoàn thiện mạng lưới cao tốc quốc gia, trục Bắc – Nam phía Đông có vị trí đặc biệt quan trọng khi giữ vai trò kết nối xuyên suốt nhiều vùng kinh tế và các trung tâm phát triển lớn của đất nước. Việc Bộ Xây dựng đề xuất tập trung nghiên cứu mở rộng đoạn Hà Nội – TP HCM, với chiều dài khoảng 1.144km, vì vậy không chỉ xuất phát từ yêu cầu nâng cao năng lực vận tải trên một tuyến giao thông cụ thể, mà còn gắn với mục tiêu hoàn thiện cấu trúc hạ tầng giao thông trên trục phát triển quan trọng bậc nhất của quốc gia.
Từ góc độ không gian phát triển, trục cao tốc Bắc – Nam phía Đông đi qua hoặc kết nối với nhiều địa bàn có vai trò quan trọng về kinh tế, đô thị, công nghiệp, dịch vụ và logistics. Đây là hành lang vận tải có khả năng liên kết các trung tâm kinh tế lớn, tạo điều kiện lưu chuyển hàng hóa và hành khách giữa các vùng, đồng thời mở rộng khả năng tiếp cận thị trường của doanh nghiệp và người dân. Khi năng lực thông hành được nâng cao, thời gian vận chuyển giữa các trung tâm sản xuất, tiêu dùng và dịch vụ có thể được rút ngắn, qua đó góp phần giảm chi phí logistics và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực.
Đặc biệt, trục Bắc – Nam có vai trò kết nối với hệ thống cảng biển, khu công nghiệp, khu kinh tế và các trung tâm logistics nằm dọc theo hành lang phát triển. Trong bối cảnh hoạt động sản xuất và xuất nhập khẩu ngày càng phụ thuộc vào khả năng tổ chức chuỗi cung ứng hiệu quả, việc nâng cao năng lực của tuyến đường trục có thể tạo thêm điều kiện để hàng hóa lưu chuyển nhanh hơn giữa khu vực sản xuất với các đầu mối giao thương. Đây là yếu tố có ý nghĩa không chỉ đối với giao thông mà còn đối với năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.
Tuy nhiên, hiệu quả của trục Bắc – Nam không thể được đánh giá chỉ dựa trên năng lực của tuyến đường dọc. Một tuyến cao tốc xuyên suốt chỉ thực sự phát huy vai trò khi được kết nối hiệu quả với các tuyến đường ngang, đường vành đai và mạng lưới giao thông địa phương. Nếu thiếu các tuyến kết nối này, khả năng lan tỏa của cao tốc có thể bị hạn chế, bởi dòng phương tiện và hàng hóa khó tiếp cận thuận lợi các trung tâm đô thị, khu công nghiệp, cảng biển và khu kinh tế nằm ngoài trục chính.
Trong cấu trúc đó, các tuyến vành đai tại những đô thị lớn giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Vành đai 3 TP HCM có ý nghĩa kết nối các địa phương trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, đồng thời hỗ trợ phân luồng giao thông, tăng khả năng kết nối giữa các trung tâm sản xuất, logistics và cảng biển. Tương tự, Vành đai 4 Vùng Thủ đô Hà Nội có vai trò mở rộng không gian liên kết của khu vực phía Bắc, tạo điều kiện kết nối Hà Nội với các tỉnh, thành phố lân cận và các trung tâm công nghiệp, dịch vụ trong vùng.
Sự kết hợp giữa trục dọc Bắc – Nam và các tuyến vành đai, đường ngang vì thế tạo nên một cấu trúc mạng lưới có tính bổ trợ. Nếu trục Bắc – Nam đóng vai trò "xương sống", thì các tuyến kết nối ngang và vành đai có thể được xem như những "mạch dẫn" giúp phân phối dòng giao thông đến các cực tăng trưởng và khu vực động lực. Mối quan hệ này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh phát triển kinh tế ngày càng dựa nhiều hơn vào liên kết vùng thay vì sự phát triển biệt lập của từng địa phương.
Từ góc độ quy hoạch, việc ưu tiên mở rộng trục Bắc – Nam cần được đặt trong tổng thể mạng lưới cao tốc quốc gia. Cùng với việc nâng cao năng lực của tuyến trục, cần đồng thời tính toán khả năng kết nối với các hành lang kinh tế, các tuyến vành đai và những đầu mối giao thông quan trọng. Điều này giúp tránh tình trạng năng lực vận tải trên tuyến chính được nâng lên nhưng lại phát sinh điểm nghẽn tại các tuyến kết nối hoặc khu vực cửa ngõ đô thị.
Đây cũng là cơ sở để việc xác định thứ tự đầu tư cần chuyển từ cách tiếp cận từng dự án riêng lẻ sang tư duy quản trị toàn mạng lưới. Một tuyến cao tốc có thể tạo ra hiệu quả lớn hơn nhiều nếu được đặt trong hệ thống các tuyến liên kết đồng bộ, có khả năng hỗ trợ và bổ sung cho nhau. Ngược lại, việc đầu tư thiếu kết nối có thể làm giảm hiệu quả khai thác, dù từng công trình riêng lẻ vẫn đạt yêu cầu về kỹ thuật.
Vì vậy, ưu tiên trục Bắc – Nam phía Đông, đặc biệt đoạn Hà Nội – TP HCM, cần được nhìn nhận như một bộ phận của chiến lược hoàn thiện "xương sống" giao thông quốc gia. Trên nền tảng đó, các tuyến vành đai, đường ngang và kết nối liên vùng sẽ tạo khả năng lan tỏa, đưa lợi ích của hạ tầng cao tốc đến gần hơn với các trung tâm kinh tế, khu công nghiệp, cảng biển và cộng đồng dân cư. Đây là cách tiếp cận có ý nghĩa lâu dài, bảo đảm rằng việc mở rộng cao tốc không chỉ nhằm tăng năng lực của từng tuyến đường mà hướng tới hình thành một mạng lưới giao thông có tính liên thông cao, hỗ trợ hiệu quả cho quá trình tái cấu trúc không gian phát triển và tăng cường liên kết kinh tế giữa các vùng.
V. TỐI ƯU NGUỒN LỰC, GẮN ĐẦU TƯ CAO TỐC VỚI HIỆU QUẢ PHÁT TRIỂN
Quy mô nhu cầu vốn để mở rộng mạng lưới cao tốc theo quy hoạch cho thấy đây là một bài toán dài hạn, không thể giải quyết đồng thời trong một giai đoạn đầu tư. Trong điều kiện nguồn lực ngân sách nhà nước còn phải đáp ứng nhiều nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, việc lựa chọn thứ tự ưu tiên và xây dựng cơ cấu nguồn vốn phù hợp có ý nghĩa quyết định đối với tiến độ cũng như hiệu quả của quá trình hoàn thiện mạng lưới.
Theo đó, đầu tư mở rộng cao tốc cần được triển khai trên cơ sở kết hợp linh hoạt giữa ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, nguồn vốn tư nhân thông qua hình thức đối tác công – tư (PPP) và các nguồn lực hợp pháp khác. Trong đó, ngân sách nhà nước giữ vai trò dẫn dắt đối với những công trình có tính chiến lược, có ý nghĩa kết nối vùng nhưng khó bảo đảm khả năng thu hồi vốn trực tiếp; đồng thời tạo nền tảng để huy động thêm nguồn lực xã hội vào những dự án có tiềm năng khai thác và phương án tài chính khả thi.
Đối với khu vực tư nhân, việc thu hút đầu tư cần dựa trên nguyên tắc phân bổ rủi ro hợp lý, minh bạch về phương án tài chính và bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng. Những tuyến có lưu lượng phương tiện ổn định, khả năng tạo nguồn thu và có tác động lan tỏa rõ ràng có thể nghiên cứu các phương thức huy động vốn phù hợp. Trong khi đó, các tuyến có vai trò đặc biệt quan trọng đối với an ninh, quốc phòng, liên kết vùng hoặc phát triển các khu vực còn khó khăn cần tiếp tục được Nhà nước quan tâm đầu tư theo khả năng cân đối nguồn lực.
Điều quan trọng là hiệu quả đầu tư cao tốc không nên chỉ được tính toán trong phạm vi một dự án riêng lẻ. Giá trị thực sự của một tuyến đường cần được đánh giá trong mối quan hệ với toàn bộ mạng lưới và chuỗi phát triển kinh tế mà tuyến đường đó tạo ra. Có thể hình dung theo một chuỗi liên kết: đầu tư hạ tầng giao thông → rút ngắn thời gian vận chuyển → giảm chi phí logistics → tăng lưu thông hàng hóa → nâng cao khả năng tiếp cận thị trường → thu hút đầu tư → mở rộng không gian kinh tế.
Trong chuỗi này, một tuyến cao tốc có thể tạo ra những lợi ích vượt xa doanh thu trực tiếp từ hoạt động khai thác. Khi thời gian và chi phí vận chuyển giảm, doanh nghiệp có điều kiện tổ chức lại chuỗi cung ứng, mở rộng vùng nguyên liệu và tiếp cận các thị trường mới. Các địa phương nằm dọc tuyến có thể tăng khả năng thu hút các dự án công nghiệp, dịch vụ, logistics; đồng thời hình thành những cực tăng trưởng mới nếu có quy hoạch và chính sách phát triển phù hợp.
Vì vậy, đánh giá hiệu quả đầu tư cần được thực hiện theo cách tiếp cận tổng thể, bao gồm cả hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế – xã hội và tác động lan tỏa. Một dự án có thể chưa tạo ra nguồn thu trực tiếp lớn nhưng lại có vai trò tháo gỡ điểm nghẽn, kết nối một vùng sản xuất với cảng biển hoặc mở rộng không gian phát triển của một đô thị. Trong trường hợp đó, nếu chỉ đánh giá dự án bằng khả năng hoàn vốn trực tiếp sẽ không phản ánh đầy đủ giá trị mà công trình tạo ra cho nền kinh tế.
Ngược lại, việc đầu tư một tuyến đường có quy mô lớn nhưng thiếu kết nối với các tuyến khác, không gắn với quy hoạch phát triển không gian kinh tế hoặc chưa có nhu cầu vận tải tương xứng cũng có thể làm giảm hiệu quả sử dụng vốn. Do đó, mỗi quyết định đầu tư cần được đặt trong tổng thể quy hoạch mạng lưới, dự báo nhu cầu vận tải và khả năng phát triển kinh tế của khu vực.
Tối ưu nguồn lực vì thế không có nghĩa đơn thuần là giảm chi phí đầu tư, mà là đầu tư đúng nơi, đúng thời điểm và đúng quy mô, để mỗi đồng vốn có thể tạo ra giá trị lớn nhất. Khi nguồn lực được tập trung vào những điểm nghẽn có tính chiến lược, các hành lang kinh tế quan trọng và những tuyến có khả năng tạo hiệu ứng lan tỏa, đầu tư cao tốc sẽ không chỉ giải quyết nhu cầu giao thông trước mắt mà còn trở thành công cụ thúc đẩy tái cấu trúc không gian phát triển, nâng cao năng lực cạnh tranh và tạo động lực tăng trưởng trong dài hạn.
VI. ĐẦU TƯ ĐÚNG TRỌNG TÂM ĐỂ MỞ RỘNG KHÔNG GIAN PHÁT TRIỂN
Việt Nam đang bước vào một giai đoạn mới của quá trình phát triển hạ tầng giao thông, trong đó trọng tâm không còn chỉ là nhanh chóng hình thành mạng lưới cao tốc mà ngày càng chuyển sang yêu cầu hoàn thiện, đồng bộ và nâng cao năng lực khai thác. Khi mạng lưới tiếp tục được mở rộng, bài toán đặt ra không chỉ là xây dựng thêm bao nhiêu kilomet đường, mà quan trọng hơn là lựa chọn những tuyến cần được đầu tư trước, xác định thời điểm phù hợp và bảo đảm mỗi dự án có khả năng tạo ra giá trị tương xứng với nguồn lực bỏ ra.
Trong bối cảnh đó, sáu tiêu chí được Bộ Xây dựng đề xuất xét thứ tự ưu tiên đầu tư mở rộng cao tốc có thể được xem là một cơ sở quan trọng để từng bước hình thành cách tiếp cận có trọng tâm. Việc ưu tiên các tuyến 2 làn xe, các hành lang kinh tế, vùng động lực, tuyến có nhu cầu vận tải cao, các đầu mối kết nối chiến lược, dự án có điều kiện triển khai thuận lợi và khả năng huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho thấy yêu cầu kết hợp giữa ba yếu tố: đúng nhu cầu, đúng chiến lược và đúng khả năng nguồn lực.
Đúng nhu cầu là bảo đảm đầu tư xuất phát từ những điểm nghẽn thực tế và dự báo chính xác xu hướng vận tải trong tương lai. Đúng chiến lược là đặt mỗi tuyến cao tốc trong mối liên hệ với quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, các hành lang kinh tế, trung tâm sản xuất, cảng biển và mạng lưới logistics. Đúng khả năng nguồn lực là lựa chọn phương án đầu tư phù hợp với năng lực ngân sách, đồng thời khai thác hiệu quả các nguồn vốn hợp pháp ngoài ngân sách.
Ưu tiên đầu tư không đồng nghĩa với việc bỏ qua những tuyến chưa được lựa chọn trong giai đoạn trước mắt. Trái lại, đây là cách thức xác định thời điểm đầu tư hợp lý nhất đối với từng dự án, trên cơ sở nhu cầu vận tải, mức độ cấp thiết, khả năng kết nối và điều kiện nguồn lực. Một dự án chưa được ưu tiên hôm nay có thể trở thành dự án trọng điểm trong tương lai khi điều kiện kinh tế – xã hội thay đổi và nhu cầu vận tải đạt đến ngưỡng cần thiết.
Về dài hạn, mở rộng cao tốc cần được gắn chặt với quy hoạch phát triển không gian kinh tế, năng lực vận tải, hệ thống logistics và chiến lược liên kết vùng. Trục cao tốc Bắc – Nam cần được kết nối hiệu quả với các tuyến ngang, đường vành đai và các trung tâm kinh tế; các tuyến cao tốc tại vùng động lực cần được đặt trong tổng thể phát triển công nghiệp, đô thị và dịch vụ; còn những khu vực có tiềm năng phát triển cần được tạo điều kiện tiếp cận tốt hơn với các hành lang giao thông quốc gia.
Đây cũng là lúc cần chuyển mạnh từ tư duy phát triển cao tốc theo chiều rộng sang hoàn thiện theo chiều sâu, từ ưu tiên số lượng sang ưu tiên hiệu quả. Một mạng lưới giao thông hiện đại không chỉ được đo bằng tổng chiều dài tuyến đường, mà bằng khả năng kết nối thông suốt, mức độ thuận lợi của lưu chuyển hàng hóa và hành khách, khả năng giảm chi phí logistics và năng lực mở rộng không gian phát triển.
Trong bối cảnh nguồn lực đầu tư còn hữu hạn, mỗi quyết định ưu tiên đúng trọng tâm sẽ có ý nghĩa vượt ra ngoài phạm vi của một công trình giao thông. Một tuyến cao tốc được lựa chọn đúng có thể tháo gỡ điểm nghẽn, kết nối các vùng sản xuất với thị trường, thúc đẩy lưu chuyển hàng hóa, thu hút đầu tư và tạo thêm động lực phát triển cho cả một khu vực.
Vì vậy, hoàn thiện mạng lưới cao tốc không nên được nhìn nhận đơn thuần là một cuộc đua về số lượng kilomet đường được mở rộng. Đó phải là quá trình lựa chọn và tổ chức nguồn lực một cách khoa học, bảo đảm sự hài hòa giữa yêu cầu trước mắt và mục tiêu dài hạn. Khi mỗi dự án được đặt đúng vị trí trong tổng thể mạng lưới và gắn với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, cao tốc sẽ thực sự trở thành một cấu phần quan trọng của năng lực cạnh tranh quốc gia, góp phần củng cố liên kết vùng, mở rộng không gian phát triển và tạo động lực mới cho tăng trưởng bền vững./.
Ths, Lê Thanh Hiền
