Đến năm 2045, kỷ niệm 100 năm thành lập nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, nay là nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Trở thành nước phát triển, thu nhập cao(1).
Đây là các mốc phát triển quan trọng, có ý nghĩa lịch sử của đất nước ta, các mục tiêu cụ thể đặt ra yêu cầu rất cao cho sự phát triển trong bối cảnh mới của thời đại, tuy có nhiều thuận lợi nhưng rất nhiều thử thách, đầy biến động và rủi ro khó lường. Để thực hiện được các mục tiêu cụ thể nêu trên, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã xác định 12 định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021 -2030. Các định hướng này đặt ra một yêu cầu lớn là phải đẩy mạnh cải cách, cải cách toàn diện và quyết liệt cả nền kinh tế, tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị mà trọng điểm là cải cách nhà nước, đổi mới mạnh mẽ mọi mặt của đời sống xã hội. Tiếp tục đường lối phát triển đất nước, Đại hội XIII một lần nữa khẳng định ba đột phá chiến lược: (1) Hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển; (2) Phát triển nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao; (3) Xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ. Như vậy, hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển vẫn được khẳng định là khâu đột phá chiến lược thứ nhất, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng không chỉ tạo động lực mà còn giải phóng các nguồn lực phát triển. Nghiên cứu các văn kiện Đại hội XIII của Đảng có thể thấy rằng, tinh thần cơ bản của việc hoàn thiện đồng bộ thể chế vẫn phải là tinh thần cải cách, cải cách quyết liệt và toàn diện mọi thể chế để vừa đảm bảo các chuẩn mực, yêu cầu cao của nền kinh tế thị trường, của Nhà nước pháp quyền, của một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, hiện đại, vừa đảm bảo định hướng xã hội chủ nghĩa của sự phát triển đất nước dưới sự lãnh đạo của Đảng.
Cải cách, hoàn thiện thể chế phát triển là nhiệm vụ rộng lớn, bao trùm/chi phối toàn bộ thể chế được thực hiện thông qua các cải cách luật pháp, trong từng lĩnh vực cụ thể từ kinh tế, nhà nước, xã hội, đến quyền con người, quyền công dân nhằm tạo dựng các khuôn khổ pháp lý thuận lợi cho sự phát triển tự do của các chủ thể trong các mối quan hệ. Cải cách thể chế hướng đến mục tiêu giải phóng mọi nguồn lực phát triển trong một môi trường pháp lý công bằng và an toàn, làm cho mọi tổ chức, cá nhân đều có cơ hội phát triển, được làm tất cả những gì pháp luật không cấm.
Tính chất, khả năng phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia trong thế giới ngày nay phụ thuộc rất lớn vào bản chất và nội dung các mối quan hệ giữa kinh tế, nhà nước và xã hội. Do vậy, cải cách thể chế phải tạo được những thay đổi trong môi trường quan hệ giữa thị trường, nhà nước và xã hội, làm cho các quan hệ này trở thành điều kiện, tiền đề phát triển của bản thân nền kinh tế, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và sự vận hành của các cấu trúc xã hội trong một thể thống nhất, tiến bộ và hiệu quả.
Công cuộc đổi mới đất nước, đưa nền kinh tế nước ta từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế kinh thế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi thị trường nước ta phát triển theo chiều hướng hiện đại, dư địa phát triển được tạo ra trong 35 năm đổi mới đã dần tới giới hạn, nền kinh tế đang đối mặt với không ít thách thức mới, tạo ra nguy cơ tụt hậu. Để tạo bứt phá trong phát triển kinh tế, sớm đưa nước ta trở thành nước vượt qua mức thu nhập bình quân thấp, trở thành nước đang phát triển có thu nhập trung bình cao, nước phát triển thu nhập cao vào giữa thế kỷ XXI, cải cách thể chế kinh tế mạnh mẽ theo hướng đồng bộ và hiện đại, Nghị quyết Đại hội XIII đã xác định: “Hoàn thiện toàn diện, đồng bộ thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo môi trường thuận lợi để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy đầu tư, sản xuất kinh doanh. Bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mạnh mẽ mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”(2)…
Thực tiễn vận hành nền kinh tế đất nước trong những năm qua cho thấy, những định hướng hoàn thiện các thể chế kinh tế phụ thuộc rất lớn vào hệ thống pháp luật kinh tế. Do vậy, cần tập trung đánh giá thực chất khung pháp luật kinh tế hiện hành để kịp thời loại bỏ các rào cản, sự chồng chéo và làm mới các quy định pháp luật để phù hợp với tính chất và cơ cấu mới của nền kinh tế trong thời đại công nghệ 4.0 và chuyển đổi số. Cần thiết phải quy định rõ, minh bạch và ổn định những vấn đề pháp lý nền tảng của kinh tế thị trường. Đó là khuôn khổ pháp lý của quyền tự do kinh doanh, các quyền về tài sản, đặc biệt là quyền sở hữu, trong đó quyền sở hữu tư nhân cần được khẳng định mạnh mẽ. Một khuôn khổ pháp lý mới cho kinh tế phát triển phải tạo dựng được môi trường pháp lý ổn định và an toàn cho mọi quan hệ kinh tế, pháp lý hóa đầy đủ các quy luật của nền kinh tế thị trường hiện đại, đảm bảo tự do cạnh tranh, chống độc quyền và bình đẳng. Khung pháp luật kinh tế cần được cải cách đồng bộ các bộ phận hợp thành từ các quy định đầu vào thị trường, luật chơi trên thị trường, luật xử lý các xung đột thị trường, luật quy định đầu ra khỏi thị trường.
Đối với các quy định pháp luật, cần loại bỏ phương pháp làm luật theo kiểu “chọn, cho” (lựa chọn và cho phép), thực hiện theo phương thức “chọn , bỏ “ (lựa chọn để loại bỏ). Với cơ chế này, nguyên tắc được làm tất trừ những điều luật cấm sẽ mở ra môi trường pháp lý thuận lợi cho “tự do kinh doanh”. Như vậy, khi pháp luật đơn giản hóa các quy tắc, quy định đầu vào của thị trường, sẽ thu hút được ngày càng đông đảo các chủ thể (tổ chức, cá nhân) tham gia đầu tư, kinh doanh. Mọi chủ thể tham gia thị trường phải được tạo điều kiện, hỗ trợ, giúp đỡ và bảo vệ.
Các quy định pháp luật tạo lập các quy tắc của thị trường (luật chơi) cần được tiếp tục rà soát để cải cách nhằm xây dựng một hệ thống các quy tắc thị trường thật sự công bằng, bình đẳng và minh bạch. Chính sách pháp luật của Nhà nước phải rõ ràng, công khai và dễ tiếp cận cho mọi chủ thể kinh doanh. Đặc biệt là cải cách các thể chế pháp luật liên quan đến các quy tắc vận hành của thị trường. Cần ưu tiên hướng mạnh đến khắc phục các rào cản, mọi hình thức phân biệt đối xử đối với doanh nghiệp tư nhân, tạo cơ chế thúc đẩy sự phát triển và vững mạnh của các doanh nghiệp tư nhân đúng với tinh thần Nghị quyết của Đại hội: kinh tế tư nhân là động lực quan trọng của sự phát triển đất nước.
Cùng với việc không ngừng hoàn thiện các quy định của pháp luật, cần chú ý hoàn thiện các quy định về “đầu ra“để loại bỏ khỏi thị trường các doanh nghiệp không còn khả năng đáp ứng các tiêu chuẩn thị trường, mất khả năng tái cơ cấu hoặc không thích ứng với thị trường để làm sạch thị trường, lành mạnh hóa môi trường sản xuất, kinh doanh.
Theo đó, các quy định về mua, bán, chuyển nhượng, phá sản doanh nghiệp cần tiếp tục được hoàn thiện theo đúng các chuẩn mực quốc tế trong nền kinh tế thị trường.
Nền kinh tế Việt Nam hướng mạnh đến mục tiêu xuất khẩu và là một nền kinh tế có độ mở rất cao. Do vậy, việc bảo vệ thị trường, bảo vệ doanh nghiệp Việt Nam trong các xung đột kinh tế là đặc biệt quan trọng. Các quá trình, thủ tục pháp lý xử lý các tranh chấp cần tiếp tục được hoàn thiện và cải cách đảm bảo công khai, minh bạch, chặt chẽ, dễ tiếp cận nhằm tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp Việt Nam bảo vệ các lợi ích chính đáng và hợp pháp của mình khi xảy ra tranh chấp.
Cải cách các thể chế kinh tế trong các điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế của Việt Nam cần xử lý hài hòa lợi ích của Nhà nước, của doanh nghiệp, bảo đảm chủ quyền quốc gia trong các quan hệ kinh tế. Yêu cầu này đòi hỏi phải luật hóa các quy định pháp luật về cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước, định giá đúng giá trị doanh nghiệp, kể cả thương hiệu doanh nghiệp để tài sản quốc gia không bị bán rẻ, rơi vào tay tư nhân. Vấn đề khác có ý nghĩa quan trọng của quá trình cải cách pháp luật về kinh tế là việc bảo vệ các thương hiệu quốc gia, các doanh nghiệp Việt Nam có ý nghĩa quan trọng không chỉ đối với kinh tế Việt Nam mà còn đối với an ninh kinh tế và chủ quyền quốc gia trong các hoạt động kinh tế trong bối cảnh quốc tế hóa mạnh mẽ nhiều quan hệ kinh tế. Vì vậy, cần có các quy định pháp luật ở cấp độ đạo luật về bảo vệ thương hiệu quốc gia, về cổ phần hóa, mua, bán, chuyển nhượng các cổ phần hoặc toàn bộ doanh nghiệp đối với các doanh nghiệp (kể cả doanh nghiệp tư nhân có vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân), ngăn ngừa mọi nguy cơ các doanh nghiệp quan trọng của Việt Nam rơi vào tay các doanh nghiệp nước ngoài thuộc các quốc gia có quan hệ nhạy cảm hoặc đối thủ của Việt Nam.
Song song với cải cách, hoàn thiện các thể chế kinh tế thị trường thông qua một khung pháp luật kinh tế mới, cần đẩy mạnh cải cách các thể chế nhà nước nhằm tái cơ cấu lại vai trò, chức năng, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, đồng bộ với các cải cách thể chế kinh tế, phù hợp với quan hệ mới giữa thị trường, nhà nước và xã hội, theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng. Để đạt được mục tiêu này, trước hết cần tư duy lại vai trò của Nhà nước.
Thế giới đang thay đổi mạnh mẽ và vai trò của Nhà nước trong một thế giới đang thay đổi cũng đang được tư duy lại. Nhà nước có vai trò như thế nào, Nhà nước có thể làm gì và không thể làm gì, đâu là giới hạn của quyền lực nhà nước trong mối quan hệ giữa Nhà nước với thị trường, với xã hội và với công dân đang cần có sự giải đáp mới về mặt lý luận và thực tiễn. Tư duy lại vai trò của Nhà nước trong điều kiện hiện nay ở nước ta, cần đổi mới nhận thức trên những vấn đề sau:
Nhà nước là một thiết chế chính trị trung tâm có vai trò đặc biệt quan trọng trong mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. Tuy nhiên, dù vai trò của Nhà nước quan trọng, to lớn đến nhường nào cũng không thể tạo ra một nhà nước toàn trị, quyết định mọi vấn đề và bao cấp toàn xã hội. Vai trò của Nhà nước luôn có giới hạn trong mối quan hệ với các thiết chế chính trị - xã hội thuộc hệ thống chính trị, mối quan hệ với kinh tế thị trường, xã hội và mối quan hệ với công dân.
Trong lĩnh vực kinh tế, sự quản lý, tác động, điều tiết của Nhà nước nhằm kiểm soát sự vận hành của thị trường. Để thị trường vận hành hiệu quả cần phải có nhà nước đủ mạnh để đảm bảo sự tuân thủ các nguyên tắc cạnh tranh. Tuy nhiên, sự quản lý, kiểm soát của Nhà nước đối với thị trường không được phép tạo ra nguy cơ hành chính hóa nền kinh tế, cũng như thay thế vai trò của thị trường và các doanh nghiệp. Nhà nước phải tự hạn chế, giảm thiểu các biện pháp can thiệp trực tiếp vào thị trường, thông qua việc ban hành pháp luật, tạo hành lang pháp lý chặt chẽ cho vận hành của thị trường, tăng cường các biện pháp kiểm tra, giám sát, kiểm soát.
Nghiên cứu sự thay đổi trong vai trò của Nhà nước cần được quán triệt cả hai xu hướng: Thứ nhất, tăng cường sức mạnh của Nhà nước thông qua các biện pháp cải tổ mạnh mẽ bộ máy nhà nước từ việc quan niệm lại kết cấu và tổ chức quyền lực, thực hiện công quyền của các nhánh quyền lực đến việc cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp, … làm cho Nhà nước thực sự thích ứng với cơ chế kinh tế - xã hội mới là để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ đặt ra của thời kỳ quá độ. Thứ hai, từng bước loại bỏ dần sự can thiệp của Nhà nước vào những lĩnh vực quan hệ xã hội mà tính chất của chúng không đòi hỏi sự can thiệp ấy, tăng cường các khả năng độc lập của các thiết chế chính trị - xã hội khác theo hướng giải phóng họ khỏi sự phụ thuộc (bảo trợ) của Nhà nước từ tài chính đến tổ chức.
Vai trò của Nhà nước trong cơ chế kinh tế - xã hội mới cần được nhận diện qua những nhiệm vụ cơ bản mà một nhà nước hiện đại và hiệu quả phải quan tâm thực hiện. Đó là xây dựng một hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý phù hợp cho sự vận động của dân chủ, kinh tế - xã hội và tự do công dân, duy trì và thực thi một hệ thống chính sách không thiên lệch trong sự ổn định kinh tế vĩ mô và điều hòa quan hệ kinh tế; đầu tư vào các dịch vụ xã hội cơ bản và bảo đảm hòa bình, ổn định, trật tự - an toàn xã hội.
Những nhiệm vụ mới mà Nhà nước phải thực hiện được thể hiện trong những yêu cầu mới của hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp bao gồm:
Xử lý mối quan hệ giữa Nhà nước với xã hội và thị trường cũng như mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân và doanh nghiệp nhằm đáp ứng tiêu chí “Nhà nước nhỏ, xã hội lớn, hiệu quả cao”, “Nhà nước chỉ làm những việc xã hội không làm hoặc những việc xã hội không thể làm nếu không có sự can thiệp của Nhà nước” là xu hướng cải cách của đa số các nước trên thế giới. Yêu cầu đặt ra là phải xác định đúng Nhà nước phải làm gì và làm đến đâu cho phù hợp với vai trò, chức năng của mình trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế của thời kỳ phát triển mới. Điều này sẽ khiến phạm vi hoạt động của Nhà nước thu hẹp lại, không còn ôm đồm mọi công việc mà hướng tới thể hiện đúng vai trò đích thực của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Đối với xã hội nói chung và nền kinh tế thị trường nói riêng, các quan hệ xã hội, quan hệ kinh tế rất phong phú và đa dạng. Các quan hệ này vừa có sự phân định, vừa có sự liên kết chặt chẽ với nhau. Điều này đòi hỏi bộ máy của Nhà nước vừa phải đặt trong một chính thể thống nhất, vừa phải có sự liên thông, đan xen để thực hiện vai trò quản lý xã hội, quản lý nền kinh tế. Vì vậy, các nước đều tập trung vào cải cách bộ máy chính phủ, cơ quan có vai trò hoạch định chính sách, tổ chức thi hành pháp luật, trong đó trọng tâm là điều chỉnh lại chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, loại bỏ các chức năng không cần thiết để chuyển giao cho thị trường và xã hội thực hiện.
Việc phân định chức năng quản lý hành chính nhà nước với chức năng xây dựng chính sách, chức năng cung cấp dịch vụ công và chức năng quản lý sản xuất kinh doanh đang ngày càng rõ ràng đã dẫn đến sự thay đổi về tính chất và phương thức quản lý hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, vai trò của Nhà nước cũng đang có sự dịch chuyển từ quản lý sang phục vụ khiến cho mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực là một lựa chọn có thể bao quát tốt hơn nhiệm vụ phục vụ người dân của Chính phủ.
Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ, đặc biệt là công nghệ thông tin, truyền thông đã góp phần tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước, làm tăng khả năng kết nối, giảm tính phức tạp của quản lý nhà nước. Những vấn đề quản lý nhà nước có thể thực hiện với số lượng người ít hơn, đơn giản hơn nhờ sự trợ giúp của công nghệ. Bên cạnh đó, năng lực của công chức nhà nước ngày càng được nâng cao do được đào tạo, bồi dưỡng ngày càng bài bản, chất lượng. Do đó, bảo đảm được điều kiện hình thành mô hình một bộ có thể quản lý được nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau.
Cải cách thể chế nhà nước gắn bó hữu cơ với cải cách thể chế kinh tế và đổi mới xã hội phù hợp với các yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nhà nước pháp quyền và một xã hội pháp quyền trong điều kiện hội nhập toàn diện vào đời sống quốc tế. Các quan điểm và định hướng, giải pháp cải cách thể chế nhà nước đã cơ bản được xác định trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X, XI, XII và XIII. Văn kiện Đại hội XIII khẳng định: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị. Nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước. Xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở các nguyên tắc pháp quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước”(3).
Việc làm rõ mối quan hệ giữa thị trường, Nhà nước và xã hội là cơ sở quan trọng để định rõ giới hạn, phạm vi quyền lực của bộ máy nhà nước trong ba vai trò cơ bản: xây dựng và quyết định các thể chế, luật lệ cho sự vận hành của đời sống kinh tế, xã hội (làm luật), tổ chức thực thi các quy định pháp luật (hành chính, hành pháp) và bảo vệ trật tự pháp luật (tư pháp). Tương ứng là ba hoạt động có tính chức năng: hoạt động lập pháp, hoạt động hành pháp và hoạt động tư pháp và ba loại quyền năng: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Như vậy, quyền lực nhà nước không thể là vô hạn mà luôn bị quy định bởi các quan hệ với thị trường, xã hội và công dân. Các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là các bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước trong một chính thể thống nhất, vì vậy luôn là những quyền có giới hạn, mà mỗi cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ được hoạt động trong phạm vi giới hạn, được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề cốt lõi trong cải cách bộ máy nhà nước là phải xác định rõ ràng, minh bạch mọi giới hạn của quyền lực được giao để một mặt vừa đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước vừa phân công hợp lý giữa các cơ quan nhà nước, mặt khác phải khắc phục được mọi sự chồng chéo, trùng lặp, đảm bảo sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan được giao quyền.
Thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta trong những năm đổi mới, đặc biệt trong thời gian thi hành Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 cho thấy, vấn đề kiểm soát quyền lực lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp vẫn chưa được quy định rõ và thiếu đồng bộ.
Cơ chế kiểm soát quyền lực hiện hành mới tập trung vào thể chế hóa quyền kiểm soát của Quốc hội đối với các thiết chế quyền lực tối cao, mà chưa có các quy định về quyền kiểm soát của Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao đối với việc thực thi quyền lực của Quốc hội. Vấn đề quan trọng là cần xây dựng cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, để đảm bảo không một hoạt động quyền lực nào nằm ngoài sự kiểm soát và mọi kiểm soát quyền lực đều phải đảm bảo tính thống nhất của quyền lực, bảo đảm sự phân công, phối hợp giữa các nhánh quyền lực đạt hiệu quả. Để tăng cường hiệu quả của hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp, cần sớm nghiên cứu các quy định cụ thể hóa quyền kiểm soát của Chủ tịch nước đối với Quốc hội, Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Quyền kiểm soát của Chính phủ đối với hoạt động quyền lực của Quốc hội, Toàn án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, quyền kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền tư pháp đối với Quốc hội và Chính phủ. Sự đồng bộ trong cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp là điều kiện quan trọng để vừa đảm bảo sự cân bằng trong các quan hệ quyền lực, vừa ngăn ngừa mọi nguy cơ vượt quá giới hạn trong phạm vi quyền hạn được Nhân dân ủy quyền.
Cải cách thể chế nhà nước là làm cho Nhà nước có vị trí, vai trò phù hợp với các quan hệ giữa Nhà nước, thị trường, xã hội trong các điều kiện phát triển mới của đất nước và thời đại. Theo đó, bộ máy nhà nước cần tiếp tục được cải cách theo hướng tinh gọn, chuyên nghiệp và hiện đại, kể cả trong tổ chức mô hình tổng thể và trong tổ chức hoạt động của từng cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm “Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đổi mới về phương thức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động, phát huy dân chủ, pháp quyền, tăng tính chuyên nghiệp trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong thực hiện chức năng lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao”(4), Quốc hội cần tiếp tục được đổi mới với các ưu tiên sau:
Thứ nhất, nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội trên cả hai phương diện cơ cấu đại biểu và năng lực đại biểu. Theo đó, phải xử lý hài hòa mối quan hệ giữa cơ cấu đại biểu và năng lực hoạt động của các đại biểu.
Thứ hai, cần thực hiện nhất quán quan điểm hạn chế giới thiệu đại diện các cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp tham gia làm đại biểu để đảm bảo hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với hoạt động thực thi quyền lực của cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp, tạo tiền đề tiến tới hoạt động chuyên nghiệp của các đại biểu Quốc hội. Chú trọng đến năng lực, trình độ của đại biểu Quốc hội khi tham gia quyết định chính sách, pháp luật vĩ mô, quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước. Do vậy, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định về tiêu chuẩn đại biểu Quốc hội, đặc biệt các tiêu chuẩn về năng lực chuyên môn để thật sự có bước chuyển thực chất từ “một Quốc hội tham luận sang một Quốc hội tranh luận”.
Thứ ba, cần nghiên cứu từng bước chuyển hoạt động của Quốc hội từ phương thức kỳ họp sang phương thức hoạt động thường xuyên với đại đa số là các đại biểu hoạt động theo phương thức chuyên nghiệp, chuyên trách. Thực tiễn tổ chức, hoạt động của Quốc hội những nhiệm kỳ qua cho thấy, số lượng các đại biểu hoạt động chuyên trách ngày càng tăng cao. Xu hướng này sẽ tiếp tục gia tăng trong những nhiệm kỳ tiếp theo, hướng tới mục tiêu một Quốc hội chuyên nghiệp trong tương lai.
Nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan Quốc hội theo hướng tái cơ cấu các mối quan hệ về thẩm quyền, chức năng giữa Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội. Theo đó, vai trò, vị thế của các ủy ban Quốc hội cần được tăng cường, để các cơ quan của Quốc hội là các cấu trúc làm việc thường xuyên, chuyên nghiệp cao của Quốc hội, với tư cách là “công xưởng” của Quốc hội.
Để tăng cường năng lực xây dựng thể chế của Quốc hội, cần đổi mới căn bản quy trình lập pháp, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để công tác xây dựng pháp luật, áp dụng tối đa thành tựu của khoa học - công nghệ vào các quy trình xây dựng pháp luật để vừa đảm bảo tiến độ, chất lượng, hiệu quả của quy trình xây dựng pháp luật. Thực hiện thành công Quốc hội điện tử, tạo điều kiện để tổ chức, cá nhân tham gia tích cực vào quá trình xây dựng các dự thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Báo cáo chính trị tại Đại hội XIII đã xác định: “Xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, vững mạnh, công khai, minh bạch. Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của Chính phủ theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả”(5). Việc cải cách thể chế hành chính, chuyển từ một nền hành chính quản lý sang một nền hành chính phục vụ, không chỉ xuất phát từ bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân mà còn là yêu cầu cấp thiết của nền kinh tế thị trường và một xã hội dân chủ, tất cả vì con người, phục vụ con người. Quán triệt tinh thần này, Chính phủ khóa XIV luôn luôn hướng tới mục tiêu của một Chính phủ kiến tạo, phát triển. Dù cơ sở lý luận và thực tiễn về Chính phủ kiến tạo, phát triển còn nhiều quan điểm và cách tiếp cận khác nhau, nhưng quyết tâm chính trị của Chính phủ là cơ sở quan trọng để cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ, điều quan trọng là phải thể chế hóa quyết tâm chính trị này thành các quy định của pháp luật, mà biểu hiện tập trung nhất là các quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Một số nhà khoa học đã chỉ ra rằng nội hàm của “Chính phủ kiến tạo” có tới bốn chiều cạnh: đầu tiên, Chính phủ phải có đủ năng lực, đủ minh bạch, đủ khả năng giải trình. Thứ hai, Chính phủ có đủ khả năng tạo ra tầm nhìn tốt và chính sách tốt. Chính sách tốt gồm tư duy, tầm nhìn, thiết kế thực thi và chuyên nghiệp,… Thứ ba, là Chính phủ tương tác thân thiện với xã hội, người dân, với thị trường và doanh nghiệp với sự minh bạch và trách nhiệm giải trình. Thứ tư, Chính phủ biết tạo ra và chia sẻ sự phát triển. Việc nghiên cứu làm rõ hơn các cơ sở khoa học của Chính phủ kiến tạo trong điều kiện thực tiễn của Việt Nam sẽ gợi mở được nhiều vấn đề để sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ trong thời gian tới.
Cơ cấu tổ chức Chính phủ được xác định gồm 22 bộ, cơ quan ngang bộ từ khóa XII tiếp tục được duy trì trong khóa XIII và XIV, mặc dù Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã có những điều chỉnh quan trọng không chỉ vị trí của Chính phủ mà cả thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm và các mối quan hệ tổ chức Chính phủ bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, cơ cấu tổ chức bao gồm 22 bộ, cơ quan ngang bộ song cần phải được nhìn nhận, đánh giá toàn diện về sự phù hợp của cơ cấu tổ chức này. So sánh với nhiều quốc gia có quy mô dân số, quy mô kinh tế lớn hơn Việt Nam nhiều lần nhưng số lượng bộ, cơ quan ngang bộ thường dao động con số dưới 20, thì rõ ràng số lượng bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ Việt Nam vẫn còn nhiều. Thực tiễn cho thấy, dư địa để có thể giảm số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ trong cơ cấu tổ chức Chính phủ vẫn còn.
Thực tiễn tổ chức Chính phủ mấy nhiệm kỳ qua cho thấy, việc sắp xếp, sáp nhập các bộ thành bộ quản lý đa ngành chưa thật sự đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ mà chủ yếu được thực hiện trên cơ sở hợp nhất các bộ đơn ngành, dẫn đến khối lượng công việc, phạm vi lĩnh vực quản lý của bộ trở nên phức tạp. Việc sáp nhập một số bộ thành bộ đa ngành, đa lĩnh vực không kèm theo theo tái cơ cấu lại cấu trúc bên trong các bộ, do vậy tổ chức bộ máy bên trong bộ, cơ quan ngang bộ trở nên cồng kềnh, nhiều nấc trung gian, số đầu mối đơn vị hành chính tăng cao.
Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ vẫn phổ biến theo mô hình truyền thống, gồm tổng cục, cục, vụ, văn phòng, thanh tra, đơn vị sự nghiệp công lập. Số tổng cục được thành lập ngày càng tăng, trong tổng cục cũng tổ chức cục, vụ, văn phòng, thanh tra, đơn vị sự nghiệp tạo nên mô hình bộ trong bộ. Cơ cấu tổ chức này tạo ra rất nhiều tầng nấc, không những làm tăng tính cồng kềnh của bộ máy mà còn làm tăng tính quan liêu, giảm hiệu quả, hiệu lực của bộ máy quản lý.
Vấn đề đặt ra hiện nay là cần các giải pháp cải cách quyết liệt để tái cơ cấu bộ máy Chính phủ, bộ máy các bộ, cơ quan ngang bộ theo đúng quan điểm tinh gọn, hiệu quả, hiệu lực. Tiếp tục thực hiện nhất quán và nâng cao hiệu quả mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, điều chỉnh hợp lý ngành, lĩnh vực quản lý giữa các bộ để xác định hợp lý số lượng các bộ, cơ quang ngang bộ. Nghiên cứu hợp nhất mộ số bộ có chức năng gần nhau, đối tượng và phạm vi quản lý liên quan với nhau để khắc phục tình trạng cắt khúc, chồng chéo hoặc bỏ trống trong quản lý nhà nước nhưng phải đảm bảo sự liên thông, đồng bộ, thống nhất của bộ máy Chính phủ.
Đối với việc sắp xếp, tái cấu trúc tổ chức bên trong của bộ, cơ quan ngang bộ cần theo hướng tinh gọn, giảm cấp trung gian. Trên tinh thần đó, xác định rõ tiêu chí thành lập phòng, vụ, cục, tổng cục, tạo khung tổ chức thống nhất, đồng bộ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ.
Nghiên cứu, thay đổi quan niệm và nhận thức để có cách tiếp cận mới về cơ quan thuộc Chính phủ. Theo đó, thay vì các cơ quan thuộc Chính phủ là các tổ chức sự nghiệp công (8 cơ quan thuộc Chính phủ như hiện nay) là các cơ quan do Chính phủ thành lập để tổ chức thi hành pháp luật và kiểm soát thi hành pháp luật trong các lĩnh vực đặc thù, có sự giao thoa giữa các bộ, ngành. Các cơ quan thuộc Chính phủ dạng này không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhưng có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính, tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết tranh chấp, đảm bảo kỷ luật, kỷ cương trong các lĩnh vực được phân công.
Cải cách thể chế tư pháp cần được tiến hành đồng bộ với các cải cách về thể chế nhà nước khác, đặc biệt là các thể chế hành chính, đáp ứng ngày càng cao các yêu cầu của chế độ pháp quyền trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Báo cáo chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng xác định: “Tiếp tục xây dựng nền tư pháp Việt Nam chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân. Hoạt động tư pháp phải có trọng trách bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân…”(6). Để có được một nền tư pháp thật sự chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, liêm chính cần tiếp tục nâng cao vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân trong thực thi quyền tư pháp.
Trong Nhà nước pháp quyền, về nguyên lý, mọi hoạt động quyền lực nhà nước đều phải được kiểm tra, giám sát. Việc kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện quyền lực do nhân dân ủy quyền không chỉ được thực hiện bởi nhân dân - người ủy quyền quyền lực mà trước hết và đặc biệt là sự kiểm soát quyền lực ngay bên trong bộ máy nhà nước giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vì vậy, đổi mới tổ chức Tòa án nhân dân cần tạo ra khả năng kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước một cách thực tế cho Tòa án nhân dân, đặc biệt là Tòa án nhân dân tối cao. Trong điều kiện chưa thể có được một cơ chế bảo hiến như một cấu trúc tổ chức phán quyết độc lập bảo vệ tính tối cao và toàn vẹn của Hiến pháp, cần nghiên cứu trao quyền phán quyết tính hợp pháp và các văn bản của cơ quan nhà nước khi có đơn khiếu kiện về tính hợp pháp của chúng khi có các khiếu nại được đệ trình lên Tòa án. Hơn nữa, để tăng khả năng kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hoạt động xét xử, đặc biệt xét xử các vụ kiện hành chính, cần đảm bảo tính độc lập thật sự cho các hoạt động xét xử của Tòa án theo đúng luật định. Tuy nhiên, khi đề cập đến tính độc lập của của Tòa án trong điều kiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, tức là Thẩm phán độc lập trong xét xử và chỉ tuân theo pháp luật. Việc ra phán quyết của Toà án đối với tất cả vụ án hình sự và mọi vụ kiện dân sự, kinh tế, lao động, hành chính chỉ trên cơ sở luật pháp mà không chịu bất kỳ một sự can thiệp, gây sức ép nào từ bất kỳ một tổ chức hay cá nhân nào. Điều này có nghĩa là Tòa án độc lập trong quan hệ thủ tục (tố tụng) mà không bao gồm ý nghĩa độc lập tuyệt đối trong các quan hệ khác giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tòa án như một chủ thể thực hiện một nhánh quyền lực - quyền tư pháp, trong cơ cấu ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Về nguyên tắc, quyền lực của Tòa án phải được kiểm tra, giám sát từ phía các cơ quan thực hiện quyền lập pháp và quyền hành pháp. Vấn đề đặt ra trong tổ chức và hoạt động của Tòa án là xác định một cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền xét xử của Tòa án như một cách đặc thù sao cho vừa đảm bảo quyền kiểm tra, giám sát của các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, vừa đảm bảo tính độc lập xét xử của các Tòa án. Vì lẽ đó, trên phương diện lý luận và thực tiễn không thể hình thành một hệ thống Tòa án từ Trung ương đến địa phương như một hệ thống khép kín theo mô hình Tòa án cấp trên lãnh đạo Tòa án cấp dưới và Tòa án cấp dưới trực thuộc Tòa án cấp trên cả trên phương diện quan hệ tố tụng và quan hệ hành chính. Mô hình đổi mới Tòa án nhân dân trong Nhà nước pháp quyền cần phân biệt rành mạch quan hệ tố tụng và quan hệ hành chính trong bản thân hệ thống Tòa án, theo hướng trong hệ thống Tòa án quan hệ giữa Tòa án cấp trên và Tòa án cấp dưới chỉ là quan hệ tố tụng. Các quan hệ hành chính chỉ có thể nảy sinh giữa Tòa án với cơ quan lập pháp, hành pháp mà thôi. Xuất phát từ quan điểm này, trong mô hình đổi mới hệ thống Tòa án địa phương theo hướng chuyển việc quản lý các Tòa án địa phương từ Tòa án nhân dân tối cao về Chính phủ như đã từng được quy định trong các luật tổ chức Tòa án trước đây.
Hiến pháp năm 2013 mặc dù đã xác định Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp nhưng vẫn đặt Viện Kiểm sát nhân dân trong cùng một chương với Tòa án nhân dân (Chương VIII ). Do vậy, thực chất vấn đề về bản chất của Viện Kiểm sát nhân dân, vị trí của Viện Kiểm sát nhân dân trong tổ chức bộ máy nhà nước vẫn chưa được Hiến pháp xác định một cách rõ ràng như địa vị, tính chất của Tòa án nhân dân. Những quy định của Hiến pháp năm 2013, của các luật liên quan đến tổ chức và hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân được Quốc hội khóa XIII thông qua là phù hợp với thực tiễn pháp lý hiện nay, đáp ứng được các yêu cầu của nhiệm vụ tăng cường pháp chế, đấu tranh phòng, chống tội phạm. Nhưng so với yêu cầu, mục tiêu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước, đẩy mạnh cải cách tư pháp đáp ứng các yêu cầu hội nhập quốc tế thì vẫn còn không ít các vấn đề về Viện Kiểm sát nhân dân cần tiếp tục làm sáng tỏ.
Với mô hình tổ chức hiện hành, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao trong vai trò là người lãnh đạo cao nhất của hệ thống tổ chức Viện Kiểm sát do Quốc hội bầu ra và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của ngành Kiểm sát. Như vậy, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan đồng cấp với vị trí của Tòa án nhân dân trong mối quan hệ với lập pháp và hành pháp. Do vậy, trong nhận thức lý luận pháp lý lâu nay, Viện Kiểm sát nhân dân được xem như một trong những cơ quan thực hiện quyền tư pháp cùng với Tòa án. Nhận thức lý luận này đang tạo ra không ít bất cập trong việc đánh giá, nhận diện mô hình tổ chức tổng thể của bộ máy nhà nước ta, đặc biệt là những bất cập, mâu thuẫn trong quan niệm về quyền tư pháp và thực hiện quyền tư pháp theo các chuẩn mực chung của Nhà nước pháp quyền.
Nếu thừa nhận quyền tư pháp trong cấu trúc ba quyền ở Nhà nước pháp quyền về thực chất là quyền xét xử và quyền này do Tòa án thực hiện thì cần thiết phải thay đổi quan niệm về vị trí của Viện Kiểm sát nhân dân và thực chất thẩm quyền mà Viện Kiểm sát nhân được giao thực hiện.
Cấu trúc tổ chức, phương thức hoạt động và các quan hệ thẩm quyền trong nội bộ hệ thống của Viện Kiểm sát nhân dân theo các quy định của pháp luật hiện hành cho thấy, hệ thống Viện Kiểm sát nhân dân được tổ chức và hoạt động trên nền tảng chế độ thủ trưởng và quan hệ trong hệ thống là quan hệ hành chính mang tính quyền uy và phục tùng. Với quan hệ như vậy, khi tham gia vào các quan hệ tố tụng tư pháp, Viện Kiểm sát nhân dân hoạt động trong vai trò là cơ quan đại diện quyền lực công, thể hiện quan điểm, thái độ và sự phản ứng của công quyền trước các tranh chấp pháp lý, các vụ án được đưa ra xem xét tại Tòa án. Do vậy, về bản chất, thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân đều được xác định bởi tính chất, đặc điểm thẩm quyền của Viện Kiểm sát nhân dân, như vậy có thể đi đến một nhận thức mới về địa vị của Viện Kiểm sát nhân trong bộ máy nhà nước, theo đó Viện Kiểm sát nhân dân không thể là đồng chủ thể của quyền tư pháp (quyền xét xử) như địa vị của Tòa án nhân dân.
Cải cách thể chế nhà nước là một quá trình phức tạp, khó khăn, thận trọng, do vậy cần tiếp tục nghiên cứu toàn diện, thông qua các giải pháp thí điểm theo những lộ trình xác định. Mỗi lĩnh vực hoạt động của Nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều cần được xác định cụ thể hơn về nội dung và các giải pháp cải cách để một mặt luôn đảm bảo bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng; mặt khác; đảm bảo tương thích với các cải cách kinh tế, có khả năng giải phóng tốt các nguồn lực xã hội cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đạt được các mục tiêu quan trọng mà Đại hội XIII của Đảng đã đặt ra cho giai đoạn 2021 - 2025, 2025 - 2035 và tầm nhìn đến năm 2045.
PGS-TS LÊ MINH THÔNG
Văn phòng Quốc hội
-----------------------
- Xem Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.112.
- Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.114-115.
- Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.174-175.
- Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.175.
- Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.176.
- Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, t.I, tr.177.
