Cuộc khủng hoảng ngành hàng không do tác động của đại dịch COVID-19 đang đặt ra một số vấn đề cấp thiết cần sớm được giải quyết, nhất là việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực quan trọng này.
Khủng hoảng của ngành hàng không trong đại dịch COVID-19
Bất kỳ một nền kinh tế nào muốn tiến nhanh, tiến xa cũng phải dựa trên nền tảng kết cấu hạ tầng vững chắc, hiện đại; trong đó, hạ tầng về giao thông đóng một vai trò rất quan trọng, quyết định đến sự chu chuyển hàng hóa, dịch vụ và hành khách một cách nhanh chóng, hiệu quả. Với những ưu điểm nổi trội trong vận tải hành khách và hàng hóa về tính thuận tiện, nhanh chóng, ngành hàng không đã tạo động lực mạnh mẽ thúc đẩy sự phát triển của ngành du lịch, dịch vụ, tạo điều kiện thuận lợi để phát triển nền kinh tế mỗi quốc gia nói riêng cũng như kinh tế quốc tế nói chung. Các nền kinh tế được hưởng lợi từ sự phát triển của hàng không, trực tiếp như sản xuất máy bay, cung ứng dịch vụ hàng không, dịch vụ mặt đất, kho bãi,… hay gián tiếp từ sự lan tỏa rộng lớn của ngành hàng không thông qua phát triển công nghiệp phụ trợ và khai thác những thị trường xuất khẩu mới… Ngành hàng không còn mang lại các lợi ích xã hội thông qua thúc đẩy các hoạt động du lịch, kinh doanh và thương mại, là động lực phát triển kinh tế, tạo việc làm, nâng cao chất lượng cuộc sống, mang lại thu nhập quốc gia thông qua thuế và các lợi ích về phát triển kết nối giữa các quốc gia, vùng, miền; bên cạnh đó, ngành hàng không còn đóng góp không nhỏ vào các vấn đề an sinh, như cứu thương, cứu trợ,…
Trước đại dịch COVID-19, ngành hàng không thế giới có sự phát triển rất mạnh mẽ. Năm 2019, hàng không thế giới đã cất cánh 38,3 triệu chuyến bay, vận chuyển hơn 4,3 tỷ lượt hành khách và hơn 58 triệu tấn hàng hóa. Bên cạnh đó, đội tàu bay thương mại trên thế giới tăng 1.234 chiếc và các hãng hàng không đã tạo ra hơn 45 tỷ USD lợi nhuận. Xét trên tổng thể, ngành hàng không trên toàn thế giới đã tạo ra 65,6 triệu việc làm, trong đó, có 10,2 triệu việc làm trực tiếp và hơn 55 triệu việc làm gián tiếp, các hoạt động hàng không có tác động tới 2,7 nghìn tỷ USD các hoạt động kinh tế, tương đương khoảng 3,6% GDP toàn cầu. Sự phát triển đó cũng tạo điều kiện cho các mô hình kinh doanh mới nở rộ, như mô hình bán hàng trực tiếp (B2C) hay thương mại điện tử, nhờ tận dụng được lợi thế về tốc độ và sự an toàn của kiện hàng. Trong năm 2018, dù khối lượng vận chuyển chỉ chiếm 1% nhưng giá trị hàng hóa vận chuyển bằng hàng không đạt 6,8 nghìn tỷ USD, tương đương 35% tổng giá trị hàng hóa vận chuyển bằng tất cả các loại phương tiện, cho thấy ưu thế của hàng không khi vận chuyển các hàng hóa có giá trị so với các loại hình vận chuyển khác.
Khi đại dịch COVID-19 diễn ra, nền kinh tế thế giới đã phải chịu nhiều thiệt hại to lớn, mà ngành đầu tiên chịu tác động nặng nề nhất chính là ngành vận tải hàng không. Để ngăn chặn sự lây lan nhanh chóng của dịch bệnh, các quốc gia đã thực hiện đóng cửa biên giới, kèm theo việc tạm dừng khai thác các chuyến bay quốc tế. Tại thị trường nội địa, các chính sách hạn chế tụ tập đông người và giãn cách xã hội cũng làm tổn hại đến ngành du lịch, dịch vụ, dẫn đến việc đình trệ hoạt động của các hãng hàng không trong khi chi phí bến bãi và mặt đất vẫn là gánh nặng. Theo báo cáo của Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế (ICAO) về tình hình hoạt động hàng không trong năm 2020, lượng khách quốc tế và nội địa lần lượt giảm 1,38 tỷ và 1,32 tỷ hành khách, giảm 74% và 50% so với năm 2019 và làm sụt giảm doanh thu lần lượt 250 tỷ và 120 tỷ USD.
Dù thế giới đã và đang sản xuất được vắc-xin phòng ngừa COVID-19, nhưng việc dập tắt hoàn toàn dịch bệnh trong tương lai gần là rất khó thực hiện. Do vậy, triển vọng phát triển của ngành hàng không trong năm 2021 vẫn tương đối u ám. Theo báo cáo của Hiệp hội Vận tải Hàng không Quốc tế (IATA), ngày 24-2-2021, dự báo sản lượng khách toàn thế giới chỉ bằng 33% so năm 2019 (dự báo tháng 12-2020 là 51%) và mức lỗ của các hãng hàng không sẽ lên tới 95 tỷ USD (gần gấp đôi so với dự báo tháng 12-2020). IATA cũng cho rằng, tổng thị trường hàng không thế giới đến 2024 mới có thể phục hồi quy mô tương đương năm 2019. ICAO cũng có nhận định rất xấu về nửa đầu năm 2021, khi dự báo lượng ghế cung ứng giảm 42% - 47%, sản lượng khách giảm 47% - 57% và doanh thu giảm 156 - 181 tỷ USD so với năm 2019. Có thể nhận định rằng năm 2021 vẫn là một năm hết sức khó khăn và có xu hướng diễn biến xấu hơn so với các dự tính trước đó, thậm chí là nghiêm trọng hơn năm 2020.
Việt Nam tuy là một trong những quốc gia được đánh giá cao về khả năng và hiệu quả trong việc kiểm soát dịch bệnh COVID-19, nhưng ngành hàng không Việt Nam vẫn phải chịu ảnh hưởng sâu sắc của dịch bệnh. Các đường bay quốc tế gần như bị tê liệt, ngoại trừ một số chuyến bay với tính chất cứu trợ đồng bào từ các quốc gia khác về nước, do đó các hãng hàng không chủ yếu tập trung khai thác các đường bay nội địa. Việt Nam có 6 hãng hàng không khai thác bao gồm: 3 hãng thuộc VNA Group (Vietnam Airlines, Pacific Airlines, Vasco), Vietjet Air, Bamboo Airways, cùng với hãng hàng không mới đưa vào khai thác cuối năm 2020 là Vietravel Airlines. Theo báo cáo, trong năm 2020, chỉ có Bamboo Airways là tăng trưởng 40%, trong khi VNA Group và Vietjet Air lần lượt chứng kiến sự sụt giảm mạnh 21% và 34% về lượng khách vận chuyển. Về hiệu quả tài chính, tại thời điểm hiện tại mới chỉ có Vietnam Airlines và Vietjet Air có báo cáo tài chính hợp nhất kiểm toán, chỉ ra sự sụt giảm mạnh trong doanh thu và lợi nhuận năm 2020. Cụ thể, Vietnam Airlines lỗ 8.743 tỷ đồng (trước thuế); trong đó, hiệu quả vận tải hành khách (không bao gồm các khoản doanh thu ngoài vận tải hành khách) lỗ là 10.975 tỷ đồng, tăng lỗ 10.989 tỷ đồng so cùng kỳ, doanh thu trung bình của một hành khách nội địa là 997 nghìn đồng/khách, giảm 34,5% so với cùng kỳ năm 2019. Vietjet Air lỗ 1.780 tỷ đồng (trước thuế); hiệu quả vận tải hành khách (không bao gồm các khoản doanh thu ngoài vận tải hành khách) lỗ 4.311 tỷ đồng, tăng lỗ 3.896 tỷ đồng so với cùng kỳ, doanh thu trung bình của một hành khách nội địa là 450 nghìn đồng/khách, giảm 34% so với cùng kỳ năm 2019.
Ngoài các tác động trực tiếp về tài chính, các hãng hàng không Việt Nam cũng đang phải đối mặt với một số vấn đề khác như sau:
Về vấn đề dư thừa nguồn lực, số tàu bay của các hãng đến thời điểm hiện tại là khoảng 230 tàu, tăng 24 tàu so với năm 2019, tương ứng tăng khoảng 10% đội tàu bay. Tổng số ghế cung ứng trong tháng 4-2021 ước tính bằng 137% so cùng kỳ năm 2019; trong khi đó, sức mua (tổng doanh thu của thị trường) ước tính chỉ bằng 76% so với năm 2019. Tổng số máy bay dư thừa của các hãng hàng không Việt Nam là xấp xỉ 58 tàu, chiếm 26% tổng số máy bay các hãng. Tình trạng này dẫn tới việc sử dụng không hiệu quả đội tàu bay, công suất sử dụng thấp, trong khi các chi phí bến bãi vẫn phải trả. Bên cạnh đó, việc quá tải nhà ga, sân bay khiến hành khách mất nhiều thời gian hơn cho mỗi chuyến bay, các chuyến bay cần nhiều thời gian cho cùng hành trình và chi phí mặt đất khác của các hãng hàng không tăng mạnh.
Về vấn đề giá vé, hiện nay, xuất hiện nhiều hiện tượng cạnh tranh giữa các hãng hàng không bằng cách giảm mạnh giá vé. Tính đến tháng 4-2021, giá vé bình quân trên thị trường chỉ bằng 55% cùng kỳ năm 2019. Giá vé giảm có thể có nguyên nhân đến từ các chương trình kích thích tiêu dùng của các hãng trong bối cảnh dịch bệnh hoặc cũng có thể đến từ tình trạng dư thừa nguồn cung, nhưng việc giá vé giảm quá mạnh sẽ gây ra những méo mó trong bức tranh thị trường, gây mất cân đối giữa giá thành và giá bán. Việc giảm giá vé máy bay dưới giá thành trong bối cảnh các hãng hàng không đang gặp áp lực lớn về tài chính hoàn toàn có thể gây ra sự sụt giảm doanh thu trầm trọng, tồi tệ hơn là các hãng hàng không sẽ đứng trước nguy cơ phá sản khi doanh thu không bù đắp nổi các chi phí hiện hữu. Trong ngắn hạn, người tiêu dùng có thể được lợi khi giá vé giảm nhưng trong dài hạn, nếu diễn ra tình trạng độc quyền dù chỉ ở một vài phân khúc, các doanh nghiệp sẽ phải tăng mạnh giá bán để bù đắp tổn thất và tới lúc đó, người tiêu dùng sẽ lại là người chịu thiệt thòi.
Quản lý trong khủng hoảng và một số vấn đề đặt ra
Với tầm quan trọng của ngành hàng không, chính phủ các quốc gia không thể đứng nhìn các doanh nghiệp hàng không bị phá sản. Nhiều quốc gia đã nhanh chóng triển khai những biện pháp cần thiết để hỗ trợ các doanh nghiệp tạm thời vượt qua khủng hoảng. Tính đến cuối năm 2020, chính phủ các nước đã hỗ trợ các hãng hàng không với số tiền hơn 200 tỷ USD và tiếp tục còn bơm thêm khoảng 80 tỷ USD tiền trong thời gian tới. Nhìn chung, về các biện pháp “cứu trợ” ngành hàng không, có thể quy về thành các giải pháp chính như sau:
Thứ nhất, chính phủ trực tiếp bơm tiền nhằm bù đắp các chi phí cho doanh nghiệp hàng không, như trả gốc và lãi vay, trợ cấp lương cho nhân viên, giảm chi phí cất hạ cánh,… hay chính phủ thực hiện mua trái phiếu chuyển đổi, mua cổ phiếu để tăng vốn hoạt động cho các doanh nghiệp. Đây là biện pháp nhanh chóng nhất, trực tiếp nhất và có hiệu quả gần như ngay lập tức, để san sẻ bớt các gánh nặng tài chính trong bối cảnh nguồn thu của các doanh nghiệp bị sụt giảm nghiêm trọng bởi dịch bệnh. Có thể kể đến một số ví dụ như: Chính phủ Ca-na-đa đã đồng ý gói cứu trợ 5,9 tỷ USD cho Air Canada, trong đó gồm 4 tỷ USD thông qua khoản vay, 500 triệu USD thông qua đầu tư vào cổ phiếu Air Canada và 1,4 tỷ USD khoản vay để hỗ trợ thanh toán cho hành khách; Chính phủ Anh, tính đến tháng 2-2021, đã hỗ trợ ngành hàng không tổng cộng 10 tỷ USD, trong đó hỗ trợ EasyJet 2 tỷ USD, British Airways 2,8 tỷ USD và các hỗ trợ lương cho nhân viên hàng không 1,7 tỷ USD(1); tháng 3-2020, Xin-ga-po, thông qua Temasek, cam kết hỗ trợ 13,5 tỷ USD cho Singapore Airlines, vừa tăng vốn thông qua phát hành cổ phiếu cho cổ đông hiện hữu, vừa phát hành trái phiếu có khả năng chuyển đổi và các khoản vay bắc cầu(2).
Thứ hai, ngoài các chính sách về hỗ trợ tài chính trực tiếp, nhiều quốc gia đã thực hiện các biện pháp nới lỏng về chính sách nhằm hỗ trợ các hãng hàng không duy trì hoạt động. Các biện pháp nới lỏng có thể nhắm tới các vấn đề về thuế, phí, các quy định về khai thác và giá vé máy bay. Có thể kể đến một số trường hợp tiêu biểu như: Trung Quốc triển khai các chính sách miễn trừ thuế nhập khẩu trang thiết bị hàng không, giảm giá nhiên liệu nội địa(3); Cảng hàng không Thái Lan (Airports of Thailand) gia hạn nộp thuế thêm 6 tháng đối với các khoản thuế, phí, tiền thuê,… cho các hãng hàng không bị ảnh hưởng tại 6 sân bay Thái Lan(4); Ấn Độ thực hiện chính sách quản lý giá theo giá trần/giá sàn bằng cách chia giá vé nội địa thành 7 nhóm và căn cứ thời gian bay sẽ có mức giá trần/sàn (mức sàn bằng 33% - 35% mức trần), theo nguyên tắc 40% số chỗ phải bán nằm ở mức giá trung bình trần/sàn, để hạn chế các hãng hàng không bán ở mức cao và bảo đảm quyền lợi của khách hàng(5).
Thứ ba, nhóm những giải pháp nhằm mục tiêu cải thiện hiệu quả hoạt động của bộ máy tổ chức trong các doanh nghiệp hàng không. Đại dịch COVID-19 là tác nhân gây ra sự sụt giảm doanh thu nghiêm trọng nhưng cũng làm lộ ra những điểm yếu bên trong quá trình vận hành của nhiều hãng hàng không trên thế giới. Đây chính là một cơ hội tốt để các chính phủ tiến hành cơ cấu lại các hãng hàng không quốc gia theo hướng hiện đại hơn, cải thiện năng lực tài chính và kết quả kinh doanh. Các chính sách cơ cấu lại bao gồm việc bảo hộ phá sản để tổ chức lại, như trường hợp của Aero Mexico nộp đơn xin bảo hộ phá sản tại Mỹ để cơ cấu lại tài chính(6) hoặc thực hiện mua bán, sáp nhập, như trường hợp Korean Air quyết định mua lại Asiana Airlines với sự trợ giúp tài chính của Ngân hàng Nhà nước để giảm cạnh tranh đối đầu khi nhu cầu đi lại sụt giảm(7).
Nhìn chung, rất nhiều quốc gia đã thể hiện cả hai vai trò của nhà nước bao gồm: quản lý nhà nước đối với ngành hàng không thông qua các chính sách hỗ trợ bình đẳng cho toàn bộ các hãng hàng không và chủ sở hữu đối với phần vốn nhà nước tại các hãng hàng không quốc gia thông qua các gói hỗ trợ đặc thù. Trong tình hình này, việc nhà nước thể hiện rõ những vai trò của mình sẽ bảo đảm được sự tồn tại của các hãng hàng không và lợi ích của khách hàng, tạo tiền đề cho ngành hàng không phục hồi trong tương lai. Việc phân bổ, tập trung nguồn lực hỗ trợ ngành hàng không là cần thiết, trong bối cảnh nền kinh tế quay trở lại hoạt động với công suất bình thường thì ngành hàng không sẽ đóng vai trò đặc biệt quan trọng, bởi tính lan tỏa về lợi ích kinh tế đến các ngành thương mại, dịch vụ và đặc biệt là ngành du lịch rất lớn.
Có thể thấy, nhà nước có vai trò lớn trong việc thực hiện quản lý trong giám sát, vận hành của các doanh nghiệp hàng không và chủ sở hữu đối với doanh nghiệp hàng không quốc gia. Nhà nước còn đóng vai trò là người đặt ra hành lang pháp lý và thực thi các chính sách để bảo đảm thị trường vận hành một cách trơn tru, có hiệu quả. Vai trò quản lý nhà nước trong lĩnh vực hàng không được thể hiện chủ yếu ở một số phương diện: 1- Thiết lập các tiêu chuẩn an toàn cho hoạt động hàng không; 2- Xây dựng, tạo lập hệ thống kết cấu hạ tầng phù hợp, hiện đại, như nhà ga, đường băng, trạm không lưu,… phục vụ cho hoạt động hàng không; 3- Thiết lập các chính sách bảo vệ người tiêu dùng như thuế, phí, y tế, bảo hiểm và các vấn đề khác khi bay; 4- Bảo đảm an ninh, an toàn hàng không và chủ quyền trên không phận quốc gia; 5- Bảo đảm sự cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng giữa các doanh nghiệp đang hoạt động trên thị trường; 6- Giám sát các tác động về xã hội, môi trường của lĩnh vực hàng không; 7- Đề ra chiến lược hợp tác, phát triển và sử dụng hiệu quả vùng trời với các quốc gia khác.
Vừa qua, trước tình trạng khủng hoảng của ngành hàng không do đại dịch COVID-19, Việt Nam đã có những biện pháp hỗ trợ kịp thời, thiết thực để hỗ trợ các doanh nghiệp hàng không vượt qua khó khăn trước mắt, nhất là trong giai đoạn dịch bệnh diễn biến phức tạp. Tuy nhiên, dịch bệnh vẫn chưa được khống chế hoàn toàn, trong khi những khó khăn cả về tài chính và hoạt động lại vẫn đang đeo bám ngành hàng không, đòi hỏi Nhà nước cần phải tiếp tục có những quyết sách mới, kịp thời và đủ liều lượng để hỗ trợ, chuẩn bị hướng tới giai đoạn phục hồi nền kinh tế hậu dịch bệnh. Để phát huy hiệu quả vai trò quản lý nhà nước trong lĩnh vực hàng không trong khủng hoảng, trực tiếp hiện nay là trong điều kiện đại dịch COVID-19, chúng ta cần cân nhắc thực hiện một số giải pháp như sau:
Thứ nhất, giao Bộ Giao thông Vận tải điều chỉnh việc phê duyệt mua tàu bay mới phù hợp với tình hình thị trường trong bối cảnh đại dịch COVID-19 vẫn tiếp diễn và khả năng vận hành của các hãng, hệ thống kết cấu hạ tầng về đường lăn, nhà ga, kho bãi, dịch vụ mặt đất. Bên cạnh đó, thực hiện nghiên cứu điều chỉnh các vấn đề về giá trần, giá sàn phù hợp với cung cầu thị trường và lợi ích của các hãng hàng không. Ngoài ra, cần phải có biện pháp cân đối giá vé hàng không với giá các loại hình vận tải khác.
Thứ hai, giao Bộ Công Thương và Bộ Giao thông Vận tải điều tra, xử lý, làm rõ vấn đề giảm giá vé để cạnh tranh có phải là hành vi bán phá giá không? Khoản 6 Điều 45 Luật Cạnh tranh năm 2018 đã quy định: Cấm hành vi bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ dưới giá thành toàn bộ dẫn đến hoặc có khả năng dẫn đến loại bỏ doanh nghiệp khác cùng kinh doanh loại hàng hóa, dịch vụ đó. Nếu thực tế diễn ra tình trạng cạnh tranh không lành mạnh thì cần phải có những chế tài nghiêm khắc, nhất là trong bối cảnh toàn ngành hàng không cần phải nỗ lực đoàn kết, hỗ trợ lẫn nhau khi đứng trước những khó khăn to lớn do đại dịch.
Thứ ba, giao Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước và Bộ Giao thông Vận tải cùng tiếp tục nghiên cứu cơ chế hỗ trợ phù hợp, tăng cường năng lực tài chính thông qua các chính sách giãn, hoãn thuế, phí, tín dụng ưu đãi và các chi phí vận hành khác.
Thứ tư, cần làm rõ thêm vai trò chủ sở hữu đối với phần vốn nhà nước tại Hãng hàng không quốc gia Vietnam Airlines, không chỉ trong ngắn hạn mà còn thực hiện những giải pháp mang tính chiến lược để nâng cao khả năng cạnh tranh và hiệu quả hoạt động trong trung và dài hạn. Trước mắt, cần có đánh giá về hiệu quả gói hỗ trợ 12.000 tỷ đồng và cân nhắc khả năng có thêm gói hỗ trợ trong điều kiện dịch bệnh tiếp tục kéo dài để bảo đảm an toàn vốn nhà nước. Đề xuất Chính phủ giao Bộ Tài chính xem xét lại quy chế tài chính đối với Vietnam Airlines và các doanh nghiệp nhà nước khác theo cơ chế linh hoạt hơn, phù hợp với nhịp độ và cơ chế kinh tế thị trường. Đồng thời, xem xét phương án đổi mới quy chế hoạt động, bộ máy của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, theo hướng quy định cụ thể mức đóng góp lợi nhuận sau thuế cho ngân sách nhà nước ổn định 5 năm theo Luật Ngân sách nhà nước và đầu tư theo yêu cầu của thị trường, tạo sự chủ động cần thiết cho doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất, kinh doanh. Nghiên cứu, xem xét phương án tăng vốn cho Vietnam Airlines để mở rộng quy mô hoạt động, tăng cường đầu tư vào khoa học - công nghệ và cải thiện chất lượng dịch vụ để sớm trở thành hãng hàng không 5 sao, mang tính biểu tượng trong nước và khu vực, quảng bá hình ảnh về đất nước và con người Việt Nam ra thế giới./.
TS Nguyễn Đức Kiên - Đào Minh Thắng
Bộ phận giúp việc Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng
(1) Xem: “Aviation has seen £7.2bn in UK government aid, says Shapps”, https://travelweekly.co.uk/news/air/aviation-has-seen-7-2bn-in-uk-government-aid-says-shapps
(2) Xem: “Singapore Airlines obtains $13 billion rescue package amid coronavirus shock”, https://www.reuters.com/article/uk-health-coronavirus-singapore-air-tema-idUKKBN21E06M
(3) Xem: “Lufthansa Technik Shenzhen: China introduces import tax exemptions on certain aviation equipment”, https://centreforaviation.com/news/lufthansa-technik-shenzhen-china-introduces-import-tax-exemptions-on-certain-aviation-equipment-1062179
(4) Theo: IATA Covid Government Relief Measure
(5) Xem: “Domestic flight ticket rates set to rise as Centre relaxes cap on price bands”, https://www.hindustantimes.com/india-news/domestic-flight-ticket-rates-set-to-rise-as-centre-relaxes-cap-on-price-bands-101613049288872.html
(6) Xem: “Aeromexico concludes two union negotiations in bankruptcy proceedings”, https://www.reuters.com/article/us-mexico-aeromexico-idUSKBN29325T
(7) Xem: “Expectations, Concerns about Korean Air’s Takeover of Asiana”, https://world.kbs.co.kr/service/contents_view.htm?lang=e&menu_cate=business&id=&board_seq=394521
