Một số vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở Việt Nam hiện nay

Tình hình thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai thời gian qua

Ngay sau khi có Nghị quyết số 19-NQ/TW, ngày 31-10-2012, của Hội nghị Trung ương 6 khóa XI, “Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật⁽¹⁾ để triển khai thực hiện. Bên cạnh đó, công tác tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức xã hội được quan tâm; việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai được coi trọng, qua đó, đóng góp quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh của đất nước: 1- Tài nguyên đất được quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả hơn, trở thành nguồn lực quan trọng cho sự phát triển đất nước, nguồn thu từ kinh tế đất ngày càng tăng; an ninh lương thực được bảo đảm; nhu cầu đất cho sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phát triển đô thị, kết cấu hạ tầng, quốc phòng - an ninh được phân bổ hợp lý hơn; 2- Hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước được nâng lên; từng bước gắn kết công tác quy hoạch, kế hoạch với định hướng khai thác sử dụng đất trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội qua các giai đoạn, phát triển bền vững, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu; việc phân cấp, phân quyền được coi trọng, bước đầu khắc phục tình trạng lãng phí, tạo quỹ đất cho các mục tiêu phát triển; 3- Quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất được phân định rõ hơn; bước đầu hình thành khung pháp lý cơ bản để thị trường bất động sản vận hành; các giao dịch chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp bằng quyền sử dụng đất không ngừng tăng lên; công tác cải cách thủ tục hành chính, thông tin và xây dựng cơ sở dữ liệu về đất đai được coi trọng hơn, đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đạt 97,3%; 4- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát bước đầu có chuyển biến⁽²⁾; tình hình đơn, thư khiếu nại về đất đai có xu hướng giảm so với giai đoạn 2009 - 2013⁽³⁾; việc xử lý các vụ tham nhũng, tiêu cực về đất đai đạt được những kết quả bước đầu tích cực⁽⁴⁾; 5- Công tác tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở nhiều địa phương đã có chuyển biến, xuất hiện một số mô hình hay, hiệu quả kinh tế cao, thu hút nhiều vốn đầu tư trong và ngoài nước, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quy hoạch đô thị văn minh được quan tâm,...

Tuy nhiên, thực tiễn gần 10 năm thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW khóa XI vẫn còn có những hạn chế, bất cập: Thứ nhất, nguồn lực về đất đai phát huy chưa đúng tiềm năng. Ở nhiều nơi, sử dụng đất còn lãng phí, hiệu quả thấp; tiếp cận quyền sử dụng đất vẫn là một trong những rào cản; vấn đề tích tụ, tập trung ruộng đất chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn nhu cầu sản xuất nông nghiệp hàng hóa quy mô lớn; tình trạng suy giảm chất lượng, ô nhiễm, thoái hóa đất, xâm thực diễn biến phức tạp, có xu hướng tăng về cả quy mô và mức độ, một số nơi diễn ra nghiêm trọng;... Thứ hai, công tác quản lý nhà nước về đất đai còn bộc lộ nhiều bất cập, chưa theo kịp yêu cầu phát triển đất nước; việc thể chế hóa chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai chưa đồng bộ; công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều vướng mắc; vấn đề chuyển đổi mục đích sử dụng đất, giao đất, cho thuê, thu hồi, giải phóng mặt bằng, xác định giá đất chưa phù hợp với nguyên tắc thị trường. Thứ ba, các quy định về quyền sở hữu tài sản trên đất còn bất cập; chính sách điều tiết giá trị tăng thêm từ đất chưa bảo đảm lợi ích của Nhà nước và người dân; thông tin, dữ liệu, thủ tục hành chính về đất đai còn hạn chế; thị trường bất động sản chưa minh bạch, tình trạng đầu cơ, “thổi” giá, thất thu thuế cho ngân sách còn nhiều. Thứ tư, tình trạng khiếu kiện, tranh chấp đất đai gây mất ổn định chính trị, xã hội còn diễn biến phức tạp; nhiều vụ án tham nhũng, lãng phí lớn liên quan đến đất đai, không ít cán bộ từ Trung ương đến địa phương bị xử lý, kỷ luật; tranh chấp, xung đột về đất đai có lúc, có nơi kéo dài, gây mất ổn định an ninh, trật tự xã hội. Thứ năm, công tác tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở một số địa phương, cơ quan, đơn vị chưa nghiêm; tổ chức bộ máy quản lý đất đai phân tán, thiếu đồng bộ; việc phân cấp, phân quyền chưa rõ về phạm vi, lĩnh vực, thẩm quyền và trách nhiệm,...

Một số vướng mắc về nhận thức và thực tiễn trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai

Một là, về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu ở Việt Nam, trong quá trình thực hiện, bên cạnh những kết quả đã đạt được còn không ít hạn chế, trong đó có cả trong nhận thức và tổ chức thực hiện. Về nhận thức, vẫn còn một bộ phận chưa hiểu rõ mối quan hệ giữa sở hữu toàn dân và Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Thực tế là, chủ sở hữu “toàn dân” tuy không hoàn toàn trùng với “đại diện” chủ sở hữu là Nhà nước, nhưng không vì thế mà đất đai không có chủ và Nhà nước không thực quyền. Cho đến nay, các quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đã được luật hóa⁽⁵⁾, bảo đảm cho đất đai thực sự có chủ. Ngoài ra, còn có các chế định đối với Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp và 9 quyền đối với người được Nhà nước giao, cho thuê đất; khẳng định quyền sử dụng đất là một loại tài sản đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu. Các chế định này cơ bản đủ bảo đảm cho việc quản lý và sử dụng đất đai ổn định, hiệu quả. Về tổ chức thực hiện, những hạn chế, yếu kém nêu trên chủ yếu liên quan đến thể chế hóa chủ trương, chính sách, pháp luật về đất đai, đến công tác quản lý và thực hiện ở địa phương, cơ sở. Việc thực hiện chức năng của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu, với chức năng quản lý nhà nước về đất đai và trách nhiệm, nghĩa vụ của Nhà nước, với tư cách là một chủ thể sử dụng đất đai còn nhiều lúng túng. Bên cạnh đó, còn có một số những bất cập khác trong tổ chức, quản lý và thực hiện cụ thể...

Hai là, vấn đề định giá đất, xử lý, giải quyết hài hòa các loại lợi ích, nhất là lợi ích của Nhà nước, người có đất bị thu hồi luôn là những vướng mắc lớn, thậm chí là “điểm nghẽn” trong thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai. Điều này làm ảnh hưởng đến phát huy nguồn lực đất đai, đến sự công bằng, ổn định an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội. Tình trạng thất thu ngân sách nhà nước từ tiền thuê đất còn lớn⁽⁶⁾. Giá đất không hợp lý, tạo ra sự phân biệt đối xử rất lớn giữa các chủ thể sử dụng khác nhau, giữa các địa phương có đất liền kề, giữa nhà đầu tư nước ngoài và trong nước, gây ra sự bất bình đẳng, thiếu minh bạch. Vấn đề giao, cho thuê, đấu thầu còn nhiều bất cập, chưa hợp lý, làm méo mó các giao dịch thị trường, xuất hiện một loạt các hệ lụy khác đối với việc thu hồi, giải phóng mặt bằng, tạo ra xung đột giữa chính quyền và người sử dụng đất khi bị thu hồi. Đây cũng là một nguyên nhân quan trọng, dẫn tới sự lãng phí đất cơ quan, công sở, doanh nghiệp nhà nước khi cổ phần hóa, đất các doanh nghiệp nông, lâm nghiệp, đất quốc phòng - an ninh, cũng như tình trạng tham nhũng, lãng phí về đất đai,...

Nhà nước đầu tư kết cấu hạ tầng với chi phí lớn làm cho đất tăng giá nhưng lợi ích từ giá trị tăng thêm của đất mà Nhà nước thu được không tương xứng; thị trường bất động sản luôn tiềm ẩn nguy cơ rủi ro, trong nhiều trường hợp ảnh hưởng lớn đến ổn định kinh tế vĩ mô,... Việc xác định giá đất bộc lộ nhiều bất cập, như thông tin đầu vào hạn chế, thiếu tin cậy; một số loại đất ít giao dịch; sự chồng chéo giữa các cơ quan trong xác định giá; cơ quan thẩm định giá đất chưa được kiện toàn, năng lực chuyên môn hạn chế; công tác theo dõi, cập nhật biến động giá đất và xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất còn nhiều bất cập; chưa có sự đồng bộ giữa thẩm quyền quyết định giá đất với thẩm quyền giao đất, cho thuê và thu hồi đất,... Không ít ý kiến cho rằng, vấn đề giá đất, giải quyết lợi ích của Nhà nước, người dân và nhà đầu tư liên quan đến đất là nguyên nhân của mọi nguyên nhân về những hạn chế, yếu kém vừa qua.

Ba là, bất cập trong hệ thống thể chế, chính sách về đất đai tạo ra những vướng mắc trong tổ chức thực hiện, cụ thể: 1- Nhiều nội dung của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành mâu thuẫn, chồng chéo với các luật khác, như Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư⁽⁷⁾, Luật Quy hoạch,... Có hiện tượng một số nội dung của luật ban hành sau mâu thuẫn với luật ban hành trước, không xác định luật “gốc” trong sửa đổi các luật khác trong các nội dung liên quan đến đất đai; 2- Hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, có nội dung không phù hợp với thực tiễn, nhất là những vấn đề mới nảy sinh, dẫn tới việc vận dụng khác nhau ở địa phương khi thực hiện, như các luật liên quan đến đấu thầu, đấu giá dự án đầu tư có sử dụng đất⁽⁸⁾; một số loại hình kinh doanh mới (kinh doanh bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng) phát triển nhanh, như condotel, officetel, shophouse,... chưa có quy định cụ thể về chế độ sử dụng đất, vẫn còn khoảng trống về pháp lý, gây rất nhiều khó khăn cho công tác quản lý nhà nước và hoạt động kinh doanh,...; 3- Một số nội dung của Luật Đất đai thậm chí mâu thuẫn với luật chuyên ngành, như về sự tích hợp, đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy hoạch ngành; về tích tụ, tập trung đất đai, dồn điền đổi thửa; tài sản góp vốn; về quyền thừa kế trong pháp luật dân sự;...

Hệ thống pháp luật chủ yếu quy định về quyền của Nhà nước, trong khi đó, chế tài thực thi quyền của người sử dụng đất chưa được quy định đầy đủ, tính an toàn pháp lý cho người sử dụng đất cần được hoàn thiện. Mặc dù Đảng, Nhà nước rất quan tâm nhưng đời sống, sinh kế của người dân sau khi bị thu hồi đất còn gặp nhiều khó khăn; số lượng các văn bản hướng dẫn quá nhiều, nhưng không đủ, vẫn còn nhiều nội dung quy định trong luật nhưng chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện⁽⁹⁾; một số quy định hiện hành trong chính sách, pháp luật về đất đai vẫn chưa rõ trách nhiệm trong phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền chưa thật sự gắn với thẩm quyền, trách nhiệm, chưa triệt để xóa bỏ cơ chế xin - cho, “tư duy nhiệm kỳ” trong tổ chức thực hiện.

Bốn là, vấn đề đất quốc phòng - an ninh, đất ở và đất sản xuất của các dân tộc thiểu số, chủ thể sử dụng đất có yếu tố nước ngoài,... nếu giải quyết không tốt không chỉ ảnh hưởng đến quốc phòng - an ninh, đại đoàn kết dân tộc, phát triển kinh tế mà còn tiềm ẩn nhiều nguy cơ khác.

Những hạn chế, “điểm nghẽn” nổi bật nêu trên do các nguyên nhân chủ quan, khách quan, chủ yếu là: Các nguyên nhân hạn chế được chỉ ra trong Nghị quyết số 19-NQ/TW vẫn còn giá trị. Về khách quan, đất đai ở nước ta có lịch sử lâu đời, nguồn gốc đa dạng; chính sách, pháp luật về đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ,... Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan vẫn là chủ yếu, như một số chủ trương, chính sách, pháp luật đất đai còn chưa đủ rõ, việc thể chế hóa còn nhiều bất cập, dẫn đến vướng mắc trong vận dụng; công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức xã hội còn kém hiệu quả; công tác kiểm tra, giám sát xử lý sai phạm liên quan đến đất đai không kịp thời; tổ chức thực hiện vẫn là khâu yếu, hệ thống công cụ quản lý đất đai như tổ chức bộ máy, cơ sở dữ liệu thông tin, công cụ tài chính, thuế và giá còn bất cập, một số công cụ, cách thức quản lý không còn phù hợp; phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội và người dân còn nhiều hạn chế,...

Những vấn đề đặt ra về tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai thời gian tới

Tình hình thế giới, khu vực tiếp tục có nhiều thay đổi nhanh, phức tạp, khó lường, trong đó có một số vấn đề lớn tác động, ảnh hưởng đến xây dựng và thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai ở nước ta: Yêu cầu nâng cao năng lực cạnh tranh, thu hút vốn đầu tư nước ngoài, tăng khả năng tiếp cận đất đai cho các chủ thể nước ngoài. Các vấn đề an ninh truyền thống, phi truyền thống, như thiên tai, dịch bệnh, biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường, an ninh nguồn nước, an ninh lương thực, trong đó có cả những thách thức đối với nguồn lực đất đai (đất đai không sinh thêm, trong khi dân số tiếp tục tăng, việc khai thác cạn kiệt, sa mạc hóa, ô nhiễm môi trường, xâm nhập mặn, biến đổi khí hậu, môi trường sống bị thu hẹp,...).

Cách mạng công nghiệp lần thứ tư đặt ra yêu cầu thay đổi căn bản từ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phát triển nông nghiệp sinh thái, nông nghiệp công nghệ cao, tư duy mới về an ninh lương thực; thay đổi cơ cấu ngành, nghề theo hướng công nghiệp hiện đại, nông nghiệp sinh thái, phát triển đô thị thông minh, cho đến công tác quản lý nhà nước về đất đai, tạo ra không gian sinh tồn ổn định, bền vững của đất nước.

Một số vấn đề về nhận thức

Bên cạnh các quan điểm được nêu trong các văn kiện của Đảng, nhất là Nghị quyết số 19-NQ/TW đến nay cơ bản vẫn còn giá trị, căn cứ vào Văn kiện Đại hội XIII của Đảng và bối cảnh mới, thời gian tới cần thống nhất và nâng cao nhận thức trên mấy điểm sau:

Thứ nhất, đất đai là không gian sinh tồn, thành tố quan trọng của hệ sinh thái tự nhiên, việc khai thác, sử dụng đất đai phải trên cơ sở phát triển bền vững, lâu dài, phù hợp với khả năng cung ứng tự nhiên của đất, khai thác phải đi đôi với tái tạo, bảo đảm an ninh nguồn lực đất đai. Sử dụng đất đai phải tiết kiệm, hiệu quả, hợp lý, thích ứng với biến đổi khí hậu và bảo vệ môi trường.

Thứ hai, tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, quyền sử dụng đất là một loại tài sản đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu. Quyền đi đôi với nghĩa vụ trong sử dụng đất đai. Đổi mới quản lý nhà nước về đất đai theo hướng quản trị hiện đại, hoàn thiện hệ thống pháp luật; thực hiện phân cấp, phân quyền thích hợp, hiệu quả; quản lý, quy hoạch đất đai thực hiện theo hướng tích hợp đa mục tiêu, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và nhiệm vụ bảo vệ Tổ quốc.

Thứ ba, hoàn thiện thể chế, chính sách về đất đai trong tình hình mới, bảo đảm phát huy có hiệu quả nguồn lực đất đai đi đôi với mở rộng, tạo cơ hội tiếp cận quyền sử dụng đất của các chủ thể trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa một cách công bằng, bình đẳng, minh bạch và trách nhiệm giải trình, giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước với thị trường và xã hội trong huy động, phân bổ, sử dụng đất đai.

Thứ tư, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội dưới sự lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất đai. Phân định rõ trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp, giữa Trung ương và địa phương trong quản lý và sử dụng đất đai. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát trong tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai.

Những nội dung cần chú trọng trong quá trình bổ sung, hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai:

Thứ nhất, tập trung sửa đổi, hoàn thiện những bất cập trong hệ thống chính sách, pháp luật về đất đai theo hướng xây dựng thành một hệ thống chính sách, pháp luật tập trung, thống nhất về đất đai.

Thứ hai, nâng cao năng lực quản lý nhà nước về đất đai theo hướng quản lý tổng hợp, tập trung, thống nhất trên cơ sở phân cấp, phân quyền hợp lý, cải cách thủ tục hành chính, đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý đất đai. Là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước tập trung vào thẩm quyền giao, thu hồi đất; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (quyền định đoạt của chủ sở hữu). Thực hiện chức năng quản lý nhà nước, ngoài những quy định trong Nghị quyết số 19-NQ/TW, Nhà nước cần cụ thể hóa, thể chế hóa đầy đủ tinh thần Đại hội XIII của Đảng về đổi mới chính sách tài chính đất đai. Là chủ thể sử dụng đất, Nhà nước cần thực hiện đúng quy định của pháp luật, bình đẳng như các chủ thể khác. Cơ quan Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội thực hiện nghiêm việc quản lý và sử dụng đất đai. Coi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở, nền tảng, đầu vào của các quy hoạch, kế hoạch khác, bảo đảm sự tích hợp các quy hoạch ngành, vùng, lĩnh vực.

Thứ ba, về giao đất, cho thuê đất: Thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng thuê đất. Đẩy mạnh và hoàn thiện việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá cạnh tranh quyền sử dụng đất. Quản lý chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với đất quốc phòng - an ninh, đất có tính chất tài sản công. Xử lý nghiêm các trường hợp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, đầu cơ đất, chậm đưa đất vào sử dụng.

Thứ tư, về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Kiểm soát chặt chẽ việc thu hồi đất, bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng. Quy định rõ các trường hợp thu hồi đất vì mục tiêu quốc phòng - an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Kiên quyết thu hồi đối với những diện tích đất của các tổ chức nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập sử dụng đất lãng phí, không đúng mục đích. Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thực hiện theo nguyên tắc, lợi ích của người có đất bị thu hồi, tối thiểu bằng lợi ích trước khi bị thu hồi,...

Thứ năm, về chính sách tài chính về đất đai và giá đất: Hoàn thiện hệ thống các công cụ tài chính, kinh tế đất, đổi mới phương pháp xác định giá đất, bảo đảm độc lập, khách quan, cập nhật biến động giá đất trên thị trường, minh bạch. Xây dựng hệ thống cơ quan định giá đất hoàn chỉnh, đủ năng lực, chịu trách nhiệm về định giá đất, tiến tới cơ quan tư vấn giá đất độc lập. Xây dựng, hoàn thiện quy trình đấu giá đất chặt chẽ, hiệu quả, minh bạch, mở rộng các hình thức đấu giá đất cạnh tranh theo cơ chế thị trường đối với đất công, đất chuyển đổi mục đích sử dụng. Hoàn thiện hệ thống thuế đất cập nhật giá trị thực tế trên thị trường.

Thứ sáu, xây dựng, hoàn thiện các chính sách tích tụ, tập trung đất đai cho sản xuất nông nghiệp theo tư duy mới về an ninh lương thực: Nâng hạn mức sử dụng đất nông nghiệp; cho phép linh hoạt chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất trồng lúa; quy định mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa cho hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp, tổ chức kinh tế trong nước, đồng thời quy định các điều kiện cụ thể để được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa; hỗ trợ, bảo đảm sinh kế, việc làm và thu nhập bền vững của nông dân, giữ vững ổn định chính trị - xã hội ở nông thôn.