Đất đai không chỉ là nguồn lực đặc biệt của quốc gia mà còn gắn trực tiếp với quyền tài sản, sinh kế, chỗ ở của người dân và năng lực phát triển của doanh nghiệp. Việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2024 theo định hướng mới vì thế không đơn thuần là xử lý những điểm nghẽn kỹ thuật của pháp luật, mà đặt ra yêu cầu sâu hơn: chuyển từ tư duy quản lý hành chính sang quản trị phát triển, thiết lập cơ chế phân bổ và điều tiết giá trị đất đai công bằng, minh bạch, đồng thời tạo dư địa để nguồn lực đất đai thực sự trở thành động lực tăng trưởng.
Đất đai luôn giữ vị trí đặc biệt trong cấu trúc kinh tế - xã hội Việt Nam. Đây là tư liệu sản xuất quan trọng, là không gian phát triển đô thị, công nghiệp, hạ tầng, dịch vụ; đồng thời là tài sản gắn với nơi ở, sinh kế và tích lũy của hàng chục triệu hộ gia đình. Chính vì tính chất đặc biệt đó, mọi thay đổi trong chính sách đất đai đều tác động đồng thời đến Nhà nước, người dân, doanh nghiệp và thị trường.
Từ thực tiễn triển khai Luật Đất đai năm 2024, yêu cầu sửa đổi luật đang được đặt trong một tầm nhìn rộng hơn. Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan xác định mục tiêu đưa đất đai trở thành nguồn lực chiến lược, nguồn lực nội sinh, lợi thế cạnh tranh và động lực phát triển; đồng thời chuyển mạnh từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị phát triển về đất đai, hướng tới nền quản trị hiện đại, công khai, minh bạch.
Trong bối cảnh đó, những vấn đề được Quốc hội thảo luận ngày 21/8 cho thấy trọng tâm của lần sửa đổi này không chỉ nằm ở việc “gỡ vướng” cho một số thủ tục, mà là thiết kế lại những quan hệ pháp lý cốt lõi: Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp nào; người dân được bồi thường, hỗ trợ ra sao; giá đất được xác định và sử dụng như thế nào; quy hoạch tạo ra giá trị đất đai thì giá trị gia tăng ấy được phân bổ cho các chủ thể ra sao; và làm thế nào để phân cấp mạnh nhưng vẫn bảo đảm thống nhất pháp luật trên toàn quốc.
Thu hồi đất phải đi cùng giới hạn quyền lực công và bảo đảm quyền tài sản
Một trong những điểm khó nhất của pháp luật đất đai nằm ở ranh giới giữa quyền lực công của Nhà nước và quyền sử dụng đất của người dân. Nhà nước có quyền thu hồi đất để phục vụ quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định của pháp luật. Nhưng bởi quyền sử dụng đất có giá trị tài sản rất lớn, việc sử dụng quyền lực thu hồi phải được đặt trong những tiêu chí rõ ràng, có thể kiểm chứng và hạn chế tối đa nguy cơ mở rộng tùy tiện.
Tại phiên thảo luận của Quốc hội, đại biểu Nguyễn Thị Việt Nga đề nghị phân biệt rõ thẩm quyền quyết định một dự án với căn cứ để Nhà nước sử dụng quyền lực công thu hồi quyền sử dụng đất. Theo đó, việc một dự án thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội hoặc Thủ tướng không đồng nghĩa với việc mọi trường hợp thu hồi đất của dự án đó mặc nhiên đáp ứng tiêu chí “thật cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng”.
Đây là vấn đề có ý nghĩa pháp lý sâu sắc. Thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư trả lời câu hỏi “ai có quyền quyết định dự án”, trong khi thu hồi đất trả lời câu hỏi “Nhà nước có cần thiết sử dụng quyền lực công để buộc chuyển dịch quyền sử dụng đất hay không”. Hai vấn đề có liên quan nhưng không đồng nhất.
Nếu không phân định rõ, nguy cơ là cơ chế thu hồi đất có thể bị mở rộng theo hướng dự án đã được phê duyệt thì đương nhiên được coi là đủ điều kiện thu hồi. Khi đó, nguyên tắc bảo vệ quyền tài sản và quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất có thể bị suy giảm.
Ngược lại, nếu thiết lập được tiêu chí cụ thể về mục tiêu, tính chất, quy mô và mức độ cần thiết của việc thu hồi, pháp luật sẽ tạo ra một “hàng rào” kiểm soát quyền lực công. Đây không chỉ là vấn đề bảo vệ người có đất bị thu hồi mà còn góp phần nâng cao chất lượng quản trị Nhà nước, giảm tranh chấp và tăng tính dự báo cho môi trường đầu tư.
Cùng với đó, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cần được nhìn nhận không đơn thuần là bài toán tài chính. Nghị quyết số 21-NQ/TW đặt định hướng chuyển từ tư duy “bồi thường tài sản bị thu hồi” sang “tái thiết cuộc sống cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất”, bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở và điều kiện sống ngang bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
Điều này cho thấy triết lý chính sách đang có sự chuyển dịch đáng kể. Một khoản tiền bồi thường đúng giá trị tài sản chưa chắc đã đồng nghĩa với việc người dân có thể duy trì cuộc sống như trước. Nếu mất đất sản xuất nhưng không có sinh kế mới, mất nhà ở nhưng phải di chuyển đến nơi thiếu hạ tầng xã hội, thì bài toán bồi thường về mặt pháp lý có thể được giải quyết nhưng bài toán công bằng xã hội chưa hoàn tất.
Vì vậy, sửa luật cần tiếp tục làm rõ mối quan hệ giữa bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đào tạo nghề, chuyển đổi sinh kế và tiếp cận các dịch vụ thiết yếu. Đây chính là cách biến nguyên tắc “hài hòa lợi ích” thành cơ chế pháp lý có khả năng vận hành trong thực tế.
Giá đất cần phản ánh đúng giá trị nhưng không thể chỉ là một công cụ tài chính
Nếu thu hồi đất là điểm giao thoa giữa quyền lực công và quyền tài sản, thì giá đất là điểm giao thoa giữa pháp luật, thị trường và chính sách tài chính.
Luật Đất đai năm 2024 và hệ thống văn bản hướng dẫn đã tạo ra một khuôn khổ mới về giá đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các nghĩa vụ tài chính. Nghị định số 103/2024/NĐ-CP quy định về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất có hiệu lực từ ngày 1/8/2024; Nghị định số 102/2024/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai cũng có hiệu lực từ thời điểm này.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy giá đất không thể được nhìn nhận theo một mục tiêu duy nhất. Tại Quốc hội, đại biểu Nguyễn Thị Việt Nga chỉ ra rằng cần tách bạch chức năng điều tiết kinh tế của giá đất với chức năng bảo đảm quyền lợi của người dân khi Nhà nước thu hồi đất. Khi giá đất được sử dụng như công cụ kinh tế, Nhà nước có thể điều tiết nhằm tạo chi phí đầu vào hợp lý cho sản xuất, kinh doanh. Nhưng khi Nhà nước bắt buộc thu hồi đất, mức bồi thường lại trực tiếp liên quan đến quyền tài sản và khả năng tái thiết cuộc sống của người dân.
Đây là một trong những bài toán quan trọng nhất cần được giải quyết trong quá trình hoàn thiện pháp luật.
Nếu một cơ chế giá vừa phải bảo đảm nguồn thu ngân sách, vừa phải tạo điều kiện cho doanh nghiệp có chi phí đầu vào hợp lý, đồng thời phải bảo vệ đầy đủ quyền lợi của người bị thu hồi đất, thì việc áp dụng một công cụ duy nhất cho tất cả mục tiêu có thể dẫn đến xung đột chính sách.
Do đó, vấn đề không chỉ là “giá đất phải sát thị trường”, mà quan trọng hơn là phải xác định rõ giá đất được sử dụng để phục vụ mục tiêu nào, trong quan hệ pháp lý nào và với phương pháp nào.
Đặc biệt, chất lượng dữ liệu trở thành điều kiện nền tảng. Đại biểu Nguyễn Duy Minh cho rằng nếu dữ liệu giao dịch chưa đầy đủ, chưa phản ánh đúng giá trị thực tế mà vẫn sử dụng làm cơ sở tính nghĩa vụ tài chính và bồi thường thì sẽ tiếp tục phát sinh vướng mắc. Thực tế áp dụng bảng giá đất mới tại một số địa phương cũng cho thấy có trường hợp nghĩa vụ tài chính khi chuyển mục đích sử dụng đất tăng mạnh trong khi dữ liệu đầu vào chưa phản ánh đầy đủ thực tế thị trường.
Như vậy, cải cách giá đất phải đi cùng cải cách dữ liệu đất đai. Nghị quyết số 21-NQ/TW đã đặt mục tiêu xây dựng Hệ thống thông tin quốc gia về đất đai tập trung, thống nhất, đồng bộ, hiện đại, đa mục tiêu; kết nối với dữ liệu dân cư, thuế, quy hoạch, bất động sản và các cơ sở dữ liệu khác. Đến hết năm 2026, mục tiêu là hoàn thành xây dựng cơ sở dữ liệu số đối với toàn bộ các thửa đất đã được thu thập thông tin, dữ liệu; đến hết năm 2027 phấn đấu hoàn thành đo đạc, lập bản đồ địa chính, hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đối với diện tích chưa có trong cơ sở dữ liệu.
Đây có thể xem là “hạ tầng pháp lý - dữ liệu” của thị trường đất đai hiện đại. Khi thông tin về thửa đất, quy hoạch, giao dịch, nghĩa vụ tài chính và tình trạng pháp lý được số hóa, kết nối và có khả năng kiểm chứng, việc xác định giá đất sẽ giảm phụ thuộc vào những dữ liệu rời rạc.
Minh bạch dữ liệu cũng đồng nghĩa với minh bạch quyền lực. Khi người dân, doanh nghiệp và cơ quan quản lý cùng tiếp cận một nền tảng thông tin đáng tin cậy, khoảng cách thông tin - vốn là nguyên nhân quan trọng tạo ra rủi ro trong thị trường đất đai - sẽ từng bước được thu hẹp.
Quy hoạch, sử dụng đa mục đích và phân cấp phải hướng tới quản trị phát triển
Đất đai chỉ thực sự trở thành nguồn lực phát triển khi được đặt trong một hệ thống quy hoạch có khả năng tổ chức không gian và tạo động lực phát triển dài hạn.
Đại biểu Nguyễn Duy Minh nhận định quy hoạch không chỉ là việc phân bổ bao nhiêu chỉ tiêu đất, mà phải trở thành công cụ tổ chức không gian phát triển. Một khu vực đất nông nghiệp có giá trị thấp có thể tăng giá trị rất lớn sau khi được quy hoạch thành khu đô thị, trung tâm dịch vụ, đầu mối giao thông hoặc không gian phát triển mới.
Điều đó đặt ra một câu hỏi lớn về phân bổ giá trị gia tăng từ đất. Trong nhiều trường hợp, giá trị đất tăng không hoàn toàn do nỗ lực của người sử dụng đất. Hạ tầng giao thông, quy hoạch đô thị, đầu tư công, các quyết định điều chỉnh không gian phát triển của Nhà nước đều có thể làm thay đổi mạnh giá trị đất. Vì vậy, chính sách đất đai cần tạo cơ chế để Nhà nước có thể điều tiết hợp lý phần giá trị gia tăng hình thành từ đầu tư công và quyết định quy hoạch, đồng thời bảo đảm quyền lợi chính đáng của người dân và nhà đầu tư.
Đây chính là nền tảng để chuyển từ tư duy “quản lý đất” sang “quản trị giá trị đất”. Một điểm đáng chú ý khác là cơ chế sử dụng đất kết hợp đa mục đích. Đại biểu Trịnh Thị Tú Anh đánh giá đây là hướng đi phù hợp vì một diện tích đất có thể tạo ra nhiều giá trị kinh tế - xã hội mà không nhất thiết phải mở rộng diện tích sử dụng. Tuy nhiên, nếu thiếu tiêu chí rõ ràng, cơ chế này có thể bị lợi dụng để hợp thức hóa chuyển đổi công năng hoặc đầu tư đất đai.
Do đó, pháp luật cần xác định rõ loại đất nào được sử dụng đa mục đích; đâu là mục đích sử dụng chính; đâu là mục đích kết hợp; điều kiện và thời hạn thực hiện; cơ chế giám sát; nghĩa vụ tài chính và trách nhiệm khi giá trị gia tăng phát sinh.
Càng mở rộng quyền khai thác giá trị đất, càng phải nâng cao khả năng giám sát. Đây là nguyên tắc quan trọng để tránh tình trạng “nới quyền nhưng thiếu kiểm soát”.
Một vấn đề khác không thể tách rời là đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh. Thực tiễn tại nhiều địa phương cho thấy đây vẫn là khu vực phức tạp với tranh chấp, lấn chiếm, giao khoán sai đối tượng, chồng lấn ranh giới và thiếu hồ sơ pháp lý. Đại biểu Trịnh Thị Tú Anh lưu ý nếu chỉ bàn giao đất về địa phương mà không xử lý đồng thời các vấn đề pháp lý thì địa phương có thể tiếp nhận cả một khối lượng lớn tranh chấp và hồ sơ tồn đọng, khiến mục tiêu cấp giấy chứng nhận cho người dân tiếp tục bị ách tắc.
Vì thế, khơi thông nguồn lực đất đai không đồng nghĩa với việc đơn giản hóa bằng mọi giá. Cải cách chỉ có ý nghĩa khi đi cùng xác lập trách nhiệm, làm sạch dữ liệu, hoàn thiện hồ sơ pháp lý và giải quyết dứt điểm những tồn tại lịch sử.
Cùng với đó là yêu cầu phân cấp, phân quyền trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp. Phân cấp mạnh có thể giúp rút ngắn thời gian, tăng tính chủ động và nâng cao trách nhiệm địa phương. Nhưng nếu mỗi địa phương tự hình thành những quy trình, thành phần hồ sơ hoặc điều kiện khác nhau đối với giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì môi trường pháp lý sẽ trở nên phân mảnh.
Đối với nhà đầu tư, đặc biệt là các dự án liên tỉnh, liên vùng, chi phí tuân thủ không chỉ nằm ở nghĩa vụ tài chính mà còn nằm ở khả năng dự đoán thủ tục. Vì vậy, đề xuất xây dựng một khung trình tự, thủ tục hành chính thống nhất trên toàn quốc là hướng cần được nghiên cứu nghiêm túc. Địa phương có thể linh hoạt về cơ chế phối hợp nội bộ để rút ngắn thời gian nhưng không nên tự đặt thêm điều kiện, thành phần hồ sơ hoặc thủ tục ngoài khung pháp luật.
Nhìn rộng hơn, yêu cầu đặt ra đối với lần sửa đổi Luật Đất đai là phải bảo đảm tính đồng bộ với Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, pháp luật về đầu tư, đấu thầu, quy hoạch, tài sản công và thuế. Nghị quyết số 21-NQ/TW cũng nhấn mạnh yêu cầu sửa đổi đồng bộ các luật liên quan để tạo một hệ thống thể chế thống nhất.
Đây là điều kiện tiên quyết để tránh tình trạng một chính sách được “mở” ở luật này nhưng lại bị “khóa” bởi một luật khác.
Đất đai, xét đến cùng, là lĩnh vực mà hiệu quả pháp luật được đo bằng khả năng biến quyền trên giấy thành nguồn lực trong thực tế. Một quy định về nhà ở cho thuê sẽ không phát huy hiệu quả nếu cơ chế giao đất không tương thích. Một chính sách phát triển hạ tầng sẽ khó triển khai nếu quy trình thu hồi đất không rõ. Một cơ chế giá đất hiện đại sẽ khó vận hành nếu dữ liệu không đầy đủ. Một chính sách phân cấp mạnh sẽ phát sinh rủi ro nếu thiếu khung thủ tục thống nhất.
Vì vậy, sửa Luật Đất đai lần này cần được nhìn nhận như một cuộc cải cách về mô hình quản trị nguồn lực, chứ không chỉ là sửa một đạo luật chuyên ngành.
Mục tiêu cuối cùng không phải đơn giản là làm cho đất đai “được sử dụng nhiều hơn”, mà là sử dụng đất hiệu quả hơn, minh bạch hơn và công bằng hơn. Nhà nước phải đủ năng lực điều tiết để bảo đảm lợi ích công; người dân phải được bảo vệ quyền tài sản và sinh kế; doanh nghiệp phải có môi trường pháp lý ổn định, dự đoán được; còn thị trường phải được vận hành trên nền dữ liệu đáng tin cậy.
Khi những yêu cầu ấy được đặt trong cùng một thiết kế pháp luật, đất đai mới có thể chuyển hóa từ nguồn lực đang bị phân tán, ách tắc thành nguồn lực phát triển thực chất.
Định hướng này cũng phù hợp với tinh thần của Nghị quyết số 21-NQ/TW: xây dựng nền quản trị đất đai hiện đại, công khai, minh bạch, trong đó đất đai trở thành nguồn lực chiến lược và động lực phát triển.
Điểm cốt lõi của cải cách vì thế không nằm ở việc lựa chọn “Nhà nước hay thị trường”, “thu hồi hay thỏa thuận”, “tập trung hay phân cấp”, mà là thiết lập được ranh giới pháp lý rõ ràng và cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các phương thức đó.
Một hệ thống pháp luật đất đai tốt phải vừa tạo không gian cho phát triển, vừa kiểm soát quyền lực; vừa thúc đẩy thị trường, vừa bảo vệ người yếu thế; vừa phân cấp, vừa bảo đảm thống nhất; vừa khai thác giá trị đất, vừa giữ gìn công bằng trong phân phối giá trị.
Nếu làm được điều đó, sửa đổi Luật Đất đai không chỉ tháo gỡ những điểm nghẽn trước mắt mà còn có thể tạo dựng nền tảng thể chế cho một chu kỳ phát triển mới, trong đó nguồn lực đất đai được huy động đúng mức, sử dụng đúng mục đích và phân bổ giá trị ngày càng công bằng hơn giữa Nhà nước, người dân và doanh nghiệp.
ThS Phạm Nguyên Bảo
Tài liệu tham khảo:
- Quốc hội, Luật Đất đai số 31/2024/QH15, ban hành ngày 18/1/2024, có hiệu lực từ 1/1/2025.
- Chính phủ, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
- Chính phủ, Nghị định số 103/2024/NĐ-CP ngày 30/7/2024 quy định về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.
- Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 28/7/2026 về quan điểm, định hướng sửa đổi Luật Đất đai và các luật có liên quan.
- Báo Điện tử Chính phủ, “Bảo đảm hài hòa lợi ích, khơi thông nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế-xã hội”, ngày 21/8/2026.
