Việc xây dựng Chương trình lập pháp năm 2027 đang đặt ra yêu cầu chuyển mạnh từ tư duy lập pháp theo khối lượng sang tư duy lập pháp theo chất lượng, tính ổn định và khả năng tổ chức thực thi. “Chuẩn bị sớm, điều chỉnh ít hơn, chất lượng cao hơn” không chỉ là yêu cầu đối với một chương trình lập pháp cụ thể mà còn cho thấy bước chuyển trong phương thức xây dựng pháp luật: coi trọng hơn chất lượng chính sách, đánh giá tác động, tính đồng bộ của hệ thống và trách nhiệm của cơ quan đề xuất.
Chương trình lập pháp năm 2027: Từ yêu cầu “điều chỉnh ít” đến nâng chuẩn chất lượng pháp luật. Ảnh minh họa - TL
Trong tiến trình hoàn thiện Nhà nước pháp quyền, chương trình lập pháp hằng năm không đơn thuần là danh mục các dự án luật được đưa ra Quốc hội xem xét, thông qua. Đó còn là công cụ để Nhà nước xác định những vấn đề cần ưu tiên giải quyết bằng pháp luật, phân bổ nguồn lực lập pháp và tạo lập khuôn khổ thể chế cho phát triển kinh tế - xã hội.
Tại phiên họp ngày 21/9/2026, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét dự kiến Chương trình lập pháp năm 2027. Từ tổng số 28 dự án được các cơ quan đề xuất, dự kiến Chương trình được đưa ra với 23 dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết; một số dự án tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện trước khi xem xét đưa vào chương trình.
Đáng chú ý, yêu cầu được đặt ra không phải là tiếp tục mở rộng số lượng dự án, mà là nâng cao chất lượng chuẩn bị, hạn chế tình trạng xin bổ sung, xin rút, xin lùi và giảm sự biến động của chương trình trong quá trình thực hiện.
Đây là vấn đề có ý nghĩa pháp lý và quản trị sâu sắc, bởi chất lượng của một đạo luật không chỉ được quyết định tại thời điểm Quốc hội biểu quyết thông qua mà đã được hình thành từ rất sớm, ngay khi xác định vấn đề chính sách, phạm vi điều chỉnh, phương án can thiệp và lựa chọn công cụ pháp luật.
Từ “lập chương trình” sang quản trị toàn bộ vòng đời chính sách
Một trong những vấn đề đáng chú ý của Chương trình lập pháp năm 2027 là yêu cầu nâng cao chất lượng ngay từ khâu đầu vào.
Theo thông tin được trình tại Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan đã đề xuất tổng cộng 28 dự án, gồm 25 luật, 1 nghị quyết của Quốc hội, 1 pháp lệnh và 1 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Sau quá trình xem xét, dự kiến có 23 dự án được đưa vào chương trình; 4 dự án tạm thời chưa đưa vào để tiếp tục nghiên cứu, làm rõ.
Cách xử lý này cho thấy một nguyên tắc ngày càng rõ trong quản trị lập pháp: không phải mọi đề xuất đều mặc nhiên trở thành dự án luật chỉ vì đã được đăng ký.
Đối với mỗi đề xuất, câu hỏi quan trọng cần được trả lời không chỉ là “có cần sửa luật hay không”, mà còn là: vấn đề xã hội nào đang tồn tại; nguyên nhân có thực sự bắt nguồn từ pháp luật hay từ tổ chức thực thi; quy định hiện hành có thể được sửa đổi ở mức nào; có cần xây dựng một đạo luật riêng hay có thể xử lý bằng văn bản khác; chi phí tuân thủ đối với người dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước ra sao; tác động tới các nhóm đối tượng khác nhau như thế nào.
Đây chính là sự dịch chuyển từ tư duy “xử lý vấn đề bằng một văn bản mới” sang tư duy “lựa chọn công cụ chính sách tối ưu để xử lý vấn đề”.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15, có hiệu lực từ ngày 1/4/2025, cùng Luật số 87/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của luật này, có ý nghĩa quan trọng trong việc củng cố quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Theo đó, yêu cầu về tính cần thiết, đánh giá tác động, quy trình xây dựng chính sách và chất lượng hồ sơ không nên được nhìn nhận đơn thuần như thủ tục hành chính. Đây phải là những “bộ lọc chính sách” giúp xác định một đề xuất có đủ độ chín để bước vào chương trình lập pháp hay chưa.
Trong thực tế, nếu khâu đầu vào chưa được chuẩn bị kỹ, áp lực sẽ dồn lên các giai đoạn sau. Khi đó, cơ quan soạn thảo có thể phải liên tục chỉnh sửa, cơ quan thẩm tra phải xử lý nhiều vấn đề phát sinh, đại biểu Quốc hội tiếp tục yêu cầu làm rõ chính sách và cuối cùng có thể xuất hiện tình trạng lùi thời điểm trình hoặc xin rút khỏi chương trình.
Vì vậy, yêu cầu “chuẩn bị sớm” thực chất là yêu cầu quản trị rủi ro lập pháp. Chuẩn bị càng sớm, cơ quan đề xuất càng có điều kiện khảo sát thực tiễn, tổng kết thi hành pháp luật, tham vấn chuyên gia, doanh nghiệp và người dân, đánh giá tác động và nhận diện sự giao thoa với các luật hiện hành.
Đặc biệt, đối với những lĩnh vực mới như dữ liệu, trí tuệ nhân tạo, an ninh mạng, công nghệ số hay phương tiện bay không người lái, việc xác định đúng phạm vi điều chỉnh càng quan trọng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã lưu ý cần rà soát tổng thể hệ sinh thái pháp luật và xác định rõ ranh giới điều chỉnh trước khi quyết định có cần thiết phải xây dựng luật riêng hay không.
Đây là cách tiếp cận phù hợp với đặc điểm của các lĩnh vực công nghệ cao: tốc độ thay đổi của thực tiễn thường nhanh hơn tốc độ xây dựng pháp luật. Nếu luật được thiết kế quá chi tiết, nguy cơ nhanh chóng lạc hậu; nếu quá khái quát mà thiếu cơ chế thực thi, nguy cơ lại nằm ở khoảng trống pháp lý.
Bài toán vì thế không phải “luật hóa càng nhiều càng tốt”, mà là luật hóa đúng vấn đề, đúng mức độ và đúng thời điểm.
Ổn định pháp luật phải trở thành một tiêu chí của chất lượng lập pháp
Một hệ thống pháp luật chất lượng cao không chỉ cần đầy đủ mà còn phải ổn định, nhất quán và có khả năng dự báo.
Đối với doanh nghiệp, tính ổn định của pháp luật có giá trị không kém việc ban hành một chính sách mới. Một quyết định đầu tư, kế hoạch sản xuất, dự án hạ tầng hay chiến lược kinh doanh thường được xây dựng trên cơ sở dự báo về môi trường pháp lý trong trung và dài hạn.
Nếu quy định liên tục thay đổi, doanh nghiệp sẽ phải gia tăng chi phí tuân thủ, điều chỉnh quy trình nội bộ và thậm chí thay đổi phương án đầu tư.
Đối với người dân, sự ổn định của pháp luật cũng có ý nghĩa tương tự. Các quyền về tài sản, đất đai, nhà ở, kinh doanh, lao động, an sinh xã hội hay tiếp cận dịch vụ công đều cần một môi trường pháp lý có khả năng dự báo.
Bởi vậy, yêu cầu “điều chỉnh ít hơn” trong Chương trình lập pháp năm 2027 cần được hiểu rộng hơn việc hạn chế thay đổi danh mục dự án. Đó là yêu cầu xây dựng kỷ luật lập pháp, trong đó việc đưa một dự án vào chương trình phải gắn với cam kết về tiến độ, chất lượng và khả năng hoàn thành.
Tại phiên họp ngày 21/9, Chủ tịch Quốc hội Trần Thanh Mẫn nhấn mạnh rằng khi đưa một dự án vào Chương trình phải cơ bản làm rõ vấn đề, chính sách, phạm vi, nguồn lực và khả năng hoàn thành; không nên sử dụng việc điều chỉnh Chương trình để bù đắp cho dự báo chưa tốt hoặc dùng thủ tục rút gọn để khắc phục tình trạng chuẩn bị chưa kỹ.
Thông điệp này có thể được nhìn nhận như một yêu cầu tăng cường trách nhiệm giải trình trong hoạt động lập pháp.
Một cơ quan đăng ký dự án luật phải đồng thời có trách nhiệm chuẩn bị chính sách. Nếu đề xuất thay đổi quá nhiều lần, xin lùi hoặc xin rút, vấn đề không chỉ nằm ở tiến độ của một dự án mà còn ảnh hưởng tới sự vận hành của cả chương trình lập pháp.
Đáng chú ý, từ tháng 6/2026, khi triển khai Định hướng lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội khóa XVI, các cơ quan đã được đặt trong một kế hoạch tổng thể với 192 nhiệm vụ lập pháp. Trong đó, 136 nhiệm vụ cần tiếp tục thực hiện trong hai năm 2026-2027, chiếm hơn 70% tổng số nhiệm vụ toàn khóa.
Khối lượng này cho thấy áp lực lập pháp trong giai đoạn đầu nhiệm kỳ rất lớn. Chính phủ được giao thực hiện 171/192 nhiệm vụ lập pháp, tương đương khoảng 90% tổng số nhiệm vụ toàn khóa.
Trong bối cảnh đó, nếu không có cơ chế sàng lọc và ưu tiên đủ mạnh, chương trình lập pháp rất dễ rơi vào tình trạng “quá tải về số lượng”.
Một chương trình quá lớn không nhất thiết đồng nghĩa với năng lực lập pháp cao. Ngược lại, nếu nguồn lực chuyên gia, cán bộ pháp chế, thời gian thẩm tra và khả năng tổ chức tham vấn bị phân tán, chất lượng từng dự án có thể bị ảnh hưởng.
Do đó, việc giảm số lượng dự án chưa đủ độ chín để tập trung nguồn lực cho các dự án thực sự cần thiết có thể được xem là một phương thức nâng cao hiệu quả quản trị lập pháp.
Phân định đúng giữa lập pháp và lập quy: yêu cầu mới của Nhà nước kiến tạo
Một nội dung có ý nghĩa đặc biệt đối với chất lượng hệ thống pháp luật là phân định hợp lý giữa những vấn đề cần được Quốc hội quy định bằng luật và những vấn đề có thể giao Chính phủ, bộ, ngành quy định trong phạm vi thẩm quyền.
Định hướng hiện nay nhấn mạnh luật cần tập trung vào những vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội, có tính nguyên tắc và ổn định; trong khi những vấn đề thường xuyên biến động cần được giao đúng thẩm quyền để bảo đảm tính linh hoạt.
Về lý thuyết lập pháp, đây là bài toán cân bằng giữa tính ổn định của luật và tính linh hoạt của quản lý nhà nước.
Nếu luật quy định quá chi tiết những vấn đề thường xuyên biến động, mỗi thay đổi của thực tiễn lại có thể kéo theo nhu cầu sửa luật. Khi đó, hệ thống pháp luật khó duy trì tính ổn định.
Ngược lại, nếu luật quy định quá chung và đẩy quá nhiều nội dung quan trọng xuống văn bản dưới luật, nguy cơ phát sinh khoảng trống hoặc mở rộng quá mức phạm vi quy định chi tiết cũng có thể ảnh hưởng đến tính minh bạch và khả năng kiểm soát quyền lực.
Vì vậy, phân định lập pháp và lập quy không đơn giản là “đưa bớt nội dung xuống dưới luật”. Điều quan trọng hơn là phải xác định ranh giới của thẩm quyền.
Luật phải đủ rõ để người dân và doanh nghiệp biết quyền, nghĩa vụ của mình; đồng thời đủ ổn định để không phải liên tục sửa đổi. Văn bản dưới luật phải đủ linh hoạt để xử lý những vấn đề kỹ thuật, nghiệp vụ và biến động của thực tiễn, nhưng không được trở thành nơi hình thành những chính sách lớn vượt quá phạm vi được luật giao.
Đây cũng là một trong những điểm liên quan trực tiếp tới yêu cầu kiểm soát quyền lực và phòng ngừa lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ trong xây dựng pháp luật.
Một chính sách được thiết kế tốt phải hướng đến lợi ích công, có căn cứ thực tiễn và có khả năng kiểm chứng. Quá trình xây dựng cần tạo đủ không gian cho các nhóm chịu tác động tham gia góp ý, đồng thời bảo đảm cơ chế giải trình đối với những lựa chọn chính sách quan trọng.
Đặc biệt, trong bối cảnh kinh tế số và những ngành công nghệ mới phát triển nhanh, cơ quan lập pháp cần tránh hai thái cực: khoảng trống pháp lý kéo dài hoặc can thiệp pháp lý quá sớm và quá cứng.
Đây chính là nơi chất lượng của công tác đánh giá tác động chính sách trở nên đặc biệt quan trọng.
Từ chất lượng văn bản đến chất lượng thực thi
Một đạo luật tốt nhưng không được tổ chức thực hiện tốt thì giá trị điều chỉnh cũng bị hạn chế.
Đây là lý do yêu cầu đổi mới công tác lập pháp hiện nay ngày càng gắn với tổ chức thi hành pháp luật. Tại phiên họp ngày 21/9, Chủ tịch Quốc hội nhấn mạnh rằng khối lượng luật được ban hành trong thời gian qua đã góp phần tháo gỡ nhiều điểm nghẽn, nhưng vấn đề quan trọng tiếp theo là tổ chức thực hiện và đưa pháp luật vào cuộc sống.
Điều đó đặt ra một yêu cầu mới: đánh giá một đạo luật không thể dừng ở thời điểm Quốc hội thông qua.
Cần quan tâm đến toàn bộ vòng đời của chính sách, từ nhận diện vấn đề, xây dựng phương án, ban hành, hướng dẫn thi hành, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát đến tổng kết và sửa đổi.
Trong đó, khâu sau cùng có vai trò như một “vòng phản hồi” cho hệ thống lập pháp. Những bất cập trong thực thi cần được phân tích để xác định nguyên nhân là do thiết kế chính sách, quy định pháp luật hay năng lực tổ chức thực hiện.
Nếu mọi vướng mắc đều được phản ứng bằng cách sửa luật, hệ thống pháp luật có thể rơi vào vòng xoáy sửa đổi liên tục.
Ngược lại, nếu nguyên nhân thực sự nằm ở tổ chức thực thi nhưng lại không được xử lý, việc sửa đổi văn bản cũng không giải quyết được vấn đề.
Vì vậy, tư duy lập pháp hiện đại cần coi dữ liệu thực thi pháp luật là một nguồn đầu vào quan trọng cho hoạt động xây dựng chính sách.
Đây cũng là dư địa để chuyển đổi số và trí tuệ nhân tạo hỗ trợ công tác lập pháp. Các cơ sở dữ liệu pháp luật, dữ liệu về thủ tục hành chính, phản ánh của người dân và doanh nghiệp, kết quả thanh tra, kiểm tra, xét xử, giải quyết khiếu nại, tố cáo… nếu được kết nối và phân tích đúng cách sẽ giúp cơ quan quản lý nhận diện sớm những điểm bất cập của chính sách.
Từ đó, hoạt động lập pháp có thể chuyển dần từ phản ứng sau khi vấn đề đã phát sinh sang dự báo và phòng ngừa.
Ba yêu cầu để Chương trình lập pháp 2027 tạo chuyển biến thực chất
Từ những vấn đề đặt ra, có thể thấy Chương trình lập pháp năm 2027 cần được triển khai trên ít nhất ba trụ cột.
Thứ nhất, nâng chất lượng đầu vào của dự án luật. Mỗi đề xuất cần được kiểm chứng kỹ về sự cần thiết, cơ sở thực tiễn, phạm vi điều chỉnh, tác động chính sách và sự tương thích với hệ thống pháp luật hiện hành. Việc một dự án chưa đủ độ chín được tạm thời chưa đưa vào chương trình nên được xem là một bước sàng lọc bình thường, thay vì coi đó là sự chậm trễ.
Thứ hai, gắn chương trình với trách nhiệm của cơ quan đề xuất. Đăng ký dự án luật phải đi cùng kế hoạch chuẩn bị cụ thể, nhân lực, thời gian và trách nhiệm giải trình. Việc bổ sung, rút hoặc lùi dự án cần được xem xét như những trường hợp ngoại lệ, có nguyên nhân rõ ràng.
Thứ ba, đặt tính ổn định và khả năng thực thi ngang hàng với mục tiêu hoàn thiện pháp luật. Một đạo luật không chỉ cần đúng về kỹ thuật lập pháp mà còn phải có khả năng đi vào đời sống. Quy định càng rõ, khả thi và dự báo được thì chi phí thực thi càng giảm, niềm tin pháp lý của người dân và doanh nghiệp càng được củng cố.
Chương trình lập pháp năm 2027 vì vậy có thể trở thành một phép thử quan trọng đối với phương thức xây dựng pháp luật trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XVI. Với 192 nhiệm vụ lập pháp được xác định cho toàn khóa và hơn 70% nhiệm vụ tập trung vào hai năm đầu nhiệm kỳ, yêu cầu về lựa chọn trọng tâm, phân bổ nguồn lực và kiểm soát tiến độ càng trở nên cấp thiết.
Ở góc độ rộng hơn, “chuẩn bị sớm, điều chỉnh ít hơn, chất lượng cao hơn” cần được chuyển hóa thành một quy trình quản trị lập pháp có tính hệ thống. Khi mỗi dự án luật được chuẩn bị từ sớm, được đánh giá kỹ, được thẩm tra sâu, được tham vấn rộng và gắn chặt với tổ chức thi hành, pháp luật sẽ không chỉ đóng vai trò xử lý những vấn đề đã phát sinh mà còn trở thành công cụ kiến tạo không gian phát triển.
Đó cũng là hướng tiếp cận phù hợp với mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, khả thi và đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới.
Suy cho cùng, chất lượng của một chương trình lập pháp không nên được đo bằng số lượng dự án được đưa vào danh mục, mà bằng khả năng biến những yêu cầu phát triển của đất nước thành các quy tắc pháp lý ổn định, minh bạch, khả thi và có sức sống lâu dài. Khi tư duy này trở thành nguyên tắc xuyên suốt, việc “điều chỉnh ít hơn” sẽ không chỉ là giảm số lần thay đổi chương trình, mà sâu xa hơn là biểu hiện của một nền lập pháp ngày càng chủ động, chuyên nghiệp và dựa trên bằng chứng.
ThS Bùi Tuấn Hùng
________________________________
Tài liệu tham khảo
- Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15, ngày 19/2/2025.
- Quốc hội, Luật số 87/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngày 25/6/2025.
- Cổng Thông tin điện tử Quốc hội, Triển khai định hướng lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội khóa XVI: Chủ động từ sớm, từ xa, bảo đảm chất lượng hệ thống pháp luật trong giai đoạn phát triển mới, 16/6/2026.
- Cổng Thông tin điện tử Quốc hội, Rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm trong thực hiện định hướng lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội khóa XVI, 16/6/2026.
- Báo Điện tử Chính phủ, Chương trình lập pháp 2027 cần chuẩn bị sớm, điều chỉnh ít và chất lượng cao hơn, 21/9/2026.
- Báo Điện tử Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét dự thảo Nghị quyết về Chương trình lập pháp năm 2027, 21/9/2026.
