I. TỪ ƯU ĐÃI ĐẦU VÀO ĐẾN HỖ TRỢ GẮN VỚI KẾT QUẢ
Bộ Tài chính đang xây dựng dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư, trong đó đề xuất sửa đổi Điều 17 về ưu đãi và hỗ trợ đầu tư đặc biệt. Điểm đáng chú ý không đơn thuần nằm ở việc bổ sung ngành, lĩnh vực hoặc hình thức hỗ trợ, mà ở cách xác định mục tiêu của chính sách. Thay vì chủ yếu căn cứ vào điều kiện ban đầu của dự án, nguồn lực hỗ trợ được đặt trong mối quan hệ chặt chẽ hơn với kết quả thực hiện cam kết và tác động mà dự án có thể tạo ra.
Hướng điều chỉnh này cụ thể hóa quan điểm tại Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 8/6/2026 của Bộ Chính trị về phát triển kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Nghị quyết xác định yêu cầu “chuyển dần từ ưu đãi theo đầu vào sang hỗ trợ gắn với kết quả thực hiện cam kết”, đồng thời nhấn mạnh quản trị cả vòng đời dự án và tăng cường kết nối với doanh nghiệp trong nước. Theo đó, chất lượng đầu tư cần được xem xét qua công nghệ, giá trị gia tăng, khả năng tham gia chuỗi cung ứng, chất lượng việc làm và mức độ đóng góp vào nền tảng phát triển của nền kinh tế.
Sự thay đổi này diễn ra trong bối cảnh cạnh tranh thu hút đầu tư quốc tế đang có nhiều điều chỉnh. Việc thực hiện thuế tối thiểu toàn cầu làm giảm hiệu quả của một số hình thức ưu đãi thuế đối với các tập đoàn đa quốc gia thuộc phạm vi áp dụng. Đồng thời, quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư ngày càng chịu ảnh hưởng bởi chất lượng hạ tầng, nguồn nhân lực, sự ổn định của chính sách, khả năng kết nối nhà cung ứng và hệ sinh thái nghiên cứu, đổi mới sáng tạo. Lợi thế về chi phí vẫn có ý nghĩa, nhưng khó trở thành cơ sở duy nhất để duy trì sức hấp dẫn đầu tư trong dài hạn.
Điều đó không có nghĩa ưu đãi dựa trên đầu vào đã mất vai trò. Thuế, đất đai, hạ tầng, thủ tục và chi phí sản xuất vẫn ảnh hưởng trực tiếp đến quyết định của nhà đầu tư. Vấn đề đặt ra là bổ sung cách đánh giá dựa trên kết quả, qua đó hình thành quan hệ rõ ràng hơn giữa nguồn lực Nhà nước dành cho dự án với những đóng góp mà dự án tạo ra trong quá trình hoạt động.
Ở đây cần phân biệt ưu đãi đầu tư với hỗ trợ theo kết quả. Ưu đãi đầu tư thường được xác định theo ngành, địa bàn, quy mô vốn hoặc tính chất dự án và được thực hiện qua các công cụ về thuế, đất đai cùng một số điều kiện đầu vào. Hỗ trợ theo kết quả gắn trực tiếp hơn với chi phí đủ điều kiện và mức độ thực hiện những hoạt động cụ thể như nghiên cứu và phát triển, đào tạo nhân lực hoặc phát triển nhà cung ứng. Các mức được quy định trong dự thảo là giới hạn hỗ trợ tối đa, không phải khoản kinh phí doanh nghiệp đương nhiên được nhận khi thuộc lĩnh vực ưu tiên.
Về phương diện lý luận, hỗ trợ của Nhà nước có thể được đặt ra đối với những hoạt động tạo lợi ích lan tỏa mà doanh nghiệp khó thu hồi đầy đủ thông qua lợi nhuận trực tiếp. Khi một doanh nghiệp đầu tư đào tạo lao động, hỗ trợ nhà cung ứng nâng tiêu chuẩn hoặc phối hợp với viện, trường thực hiện nghiên cứu, kết quả có thể tiếp tục được sử dụng bởi người lao động, doanh nghiệp và cơ sở nghiên cứu trong nước. Lợi ích xã hội khi đó có phạm vi rộng hơn lợi ích của riêng dự án.
Tuy nhiên, lợi ích lan tỏa không tự động hình thành từ mọi khoản chi của doanh nghiệp. Chính sách chỉ có cơ sở khi hoạt động được hỗ trợ tạo thêm kết quả so với trường hợp không có hỗ trợ. Đây là yêu cầu về tính bổ sung: ngân sách cần khuyến khích những hoạt động doanh nghiệp chưa thực hiện, thực hiện chưa đủ mức cần thiết hoặc khó triển khai nếu không có cơ chế chia sẻ phù hợp. Nếu hỗ trợ được sử dụng cho những chi phí vốn đã nằm trong kế hoạch kinh doanh thông thường, hiệu quả gia tăng của chính sách sẽ khó được xác định.
Chuyển sang hỗ trợ theo kết quả vì thế là bước điều chỉnh trong cách sử dụng công cụ chính sách. Mục tiêu không phải giảm vai trò của ưu đãi đầu vào, mà làm rõ hơn những giá trị mà nguồn lực hỗ trợ cần tạo ra, từ đó gắn lợi ích của nhà đầu tư với đóng góp có thể nhận diện và kiểm chứng.
II. HƯỚNG NGUỒN LỰC HỖ TRỢ VÀO NHỮNG GIÁ TRỊ CÓ KHẢ NĂNG LAN TỎA
Dự thảo mở rộng diện ưu đãi, hỗ trợ đầu tư đặc biệt đối với một số nhóm ngành, lĩnh vực có khả năng tạo nền tảng cho tăng trưởng. Phạm vi này bao gồm công nghệ chiến lược, công nghệ sinh học và y sinh tiên tiến, vật liệu và năng lượng tiên tiến, công nghiệp xanh; các trung tâm nghiên cứu và phát triển, đổi mới sáng tạo, dữ liệu lớn, điện toán đám mây và hạ tầng thông tin; cùng dịch vụ logistics, chuỗi cung ứng, tài chính, thương mại và một số dịch vụ có giá trị gia tăng cao.
Điểm chung của các lĩnh vực được đề xuất không chỉ nằm ở quy mô vốn hoặc trình độ kỹ thuật, mà còn ở khả năng bổ sung những mắt xích quan trọng cho nền kinh tế. Một trung tâm nghiên cứu và phát triển (R&D) có thể tạo môi trường tiếp nhận và phát triển tri thức; dự án logistics hiện đại góp phần giảm chi phí lưu chuyển; hạ tầng dữ liệu và điện toán đám mây hỗ trợ nhiều ngành kinh tế; công nghệ năng lượng, vật liệu và sinh học mở ra khả năng hình thành những lĩnh vực sản xuất mới.
Dù vậy, danh mục ngành, nghề mới là bước xác định phạm vi. Việc lựa chọn dự án cụ thể cần dựa trên tiêu chí về trình độ công nghệ, mức độ đổi mới, khả năng sử dụng nhân lực, hiệu quả tài nguyên và triển vọng hình thành liên kết. Nếu tiêu chí quá rộng, nguồn lực hỗ trợ có thể bị phân tán. Nếu tiêu chí quá cứng, chính sách có thể bỏ qua những dự án tạo giá trị tích cực nhưng chưa hoàn toàn phù hợp với cách phân loại hiện hành. Vì vậy, quá trình lựa chọn cần kết hợp định hướng ưu tiên với đánh giá đặc điểm của từng dự án.
Một nội dung đáng chú ý là đề xuất hỗ trợ tối đa 50% chi phí hợp lệ đủ điều kiện để phát triển nhà cung ứng trong nước tham gia chuỗi giá trị. Đây là kênh có thể tạo ra mối liên hệ tương đối trực tiếp giữa khu vực đầu tư nước ngoài với doanh nghiệp Việt Nam.
Theo cách tiếp cận về liên kết ngược trong chuỗi cung ứng, dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tạo ra nhu cầu đối với nguyên liệu, linh kiện và dịch vụ đầu vào. Để đáp ứng yêu cầu của các tập đoàn, doanh nghiệp trong nước phải cải thiện chất lượng sản phẩm, thời gian giao hàng, quản trị sản xuất, truy xuất nguồn gốc và mức độ tuân thủ tiêu chuẩn. Khi quan hệ cung ứng được duy trì, doanh nghiệp có thể tiếp nhận thêm kinh nghiệm, phương thức quản lý và thông tin về thị trường.
Tuy nhiên, sự hiện diện của doanh nghiệp FDI chưa đương nhiên tạo ra chuyển giao công nghệ hoặc nâng cao năng suất cho doanh nghiệp trong nước. Các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về liên kết giữa doanh nghiệp FDI với nhà cung ứng nội địa cho thấy tác động lan tỏa phụ thuộc vào khoảng cách công nghệ, khả năng tiếp nhận của nhà cung ứng, mức độ ổn định của hợp đồng và sự hỗ trợ của các thiết chế trung gian. Một doanh nghiệp nhỏ khó trở thành nhà cung ứng nếu chỉ được cung cấp thông tin về nhu cầu mua hàng nhưng thiếu vốn, công nghệ, chứng nhận và năng lực quản trị cần thiết.
Vì vậy, chương trình phát triển nhà cung ứng cần bắt đầu từ việc xác định khoảng cách giữa năng lực hiện tại với yêu cầu của bên mua. Trên cơ sở đó, hỗ trợ có thể hướng vào tư vấn cải tiến quy trình, quản lý chất lượng, kiểm nghiệm, chứng nhận, truy xuất nguồn gốc và kết nối với đơn hàng cụ thể. Kết quả không nên được đo chủ yếu bằng số hội nghị hoặc số doanh nghiệp tham dự, mà bằng số doanh nghiệp trở thành nhà cung ứng, giá trị hợp đồng được hình thành và khả năng duy trì quan hệ cung ứng sau thời gian hỗ trợ.
Cùng với liên kết sản xuất, dự thảo đề xuất hỗ trợ tối đa 50% chi phí hợp lệ cho các dự án nghiên cứu và phát triển của doanh nghiệp đầu tư nước ngoài có liên kết với viện, trường, cơ sở đào tạo nghề hoặc doanh nghiệp trong nước. Điều kiện liên kết giúp đặt hoạt động R&D trong một không gian hợp tác rộng hơn phạm vi nội bộ của doanh nghiệp.
Có thể tham chiếu mô hình liên kết ba chủ thể gồm Nhà nước, cơ sở nghiên cứu và doanh nghiệp. Trong đó, Nhà nước tạo khuôn khổ và hỗ trợ có điều kiện; viện, trường cung cấp tri thức, phòng thí nghiệm và nhân lực; doanh nghiệp đưa ra bài toán từ thực tiễn sản xuất và tổ chức ứng dụng kết quả. Mô hình này không làm thay vai trò của từng chủ thể, nhưng tạo cơ hội kết nối nhu cầu thị trường với năng lực nghiên cứu.
Đối với những dự án có hàm lượng công nghệ cao, liên kết R&D có thể được thể hiện qua phòng thí nghiệm chung, chương trình nghiên cứu đặt hàng, đào tạo kỹ sư hoặc chuyển giao quy trình. Giá trị của hoạt động này cần được xem xét qua sản phẩm nghiên cứu, công nghệ được cải tiến, đội ngũ Việt Nam tham gia và khả năng ứng dụng vào sản xuất. Tổng chi phí giải ngân cần thiết cho quản lý ngân sách, nhưng chưa đủ phản ánh chất lượng kết quả.
Đề xuất hỗ trợ tối đa 50% chi phí đào tạo, đào tạo lại người lao động Việt Nam tiếp tục hướng nguồn lực vào một điều kiện quan trọng khác của quá trình tiếp nhận công nghệ. Công nghệ chỉ tạo tác động rộng khi người lao động có khả năng vận hành, thích ứng và từng bước cải tiến. Do đó, đào tạo cần gắn với vị trí việc làm, yêu cầu kỹ thuật và lộ trình phát triển nghề nghiệp.
Nếu đánh giá chủ yếu bằng số lượt đào tạo hoặc số chứng chỉ được cấp, kết quả có thể chưa phản ánh đúng thay đổi về kỹ năng. Những thước đo phù hợp hơn gồm khả năng sử dụng kỹ năng mới trong công việc, tỷ lệ lao động Việt Nam đảm nhận vị trí kỹ thuật và quản lý, mức cải thiện năng suất cùng khả năng duy trì việc làm. Sự tham gia của cơ sở giáo dục nghề nghiệp và đại học trong nước cũng giúp kiến thức từ chương trình đào tạo được tích lũy và tiếp tục sử dụng.
Dự thảo còn đề xuất hỗ trợ tối đa 2% chi phí đầu tư tạo tài sản cố định đối với tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng lợi nhuận chưa chuyển về nước để mở rộng đầu tư tại Việt Nam. Cơ chế này có thể khuyến khích doanh nghiệp tiếp tục đầu tư vào cơ sở sản xuất, thiết bị và hoạt động kinh doanh trong nước. Tuy nhiên, việc hỗ trợ cần được xem xét cùng chất lượng của phần đầu tư mở rộng, tránh chỉ căn cứ vào quy mô tài sản hình thành.
Trong Báo cáo đánh giá chất lượng FDI tại Việt Nam năm 2026, OECD nhìn nhận tác động của đầu tư qua các phương diện như năng suất và đổi mới, chất lượng việc làm và kỹ năng, bình đẳng cơ hội và giảm phát thải; đồng thời khuyến nghị gắn chính sách ưu đãi với R&D, đào tạo, đầu tư xanh và tăng cường liên kết giữa doanh nghiệp FDI với doanh nghiệp nhỏ và vừa trong nước.
Cách tiếp cận này cho thấy các công cụ hỗ trợ cần được đặt trong một hệ thống thống nhất. Phát triển nhà cung ứng tạo liên kết sản xuất; R&D mở rộng liên kết tri thức; đào tạo giúp nâng cao khả năng tiếp nhận; tái đầu tư tạo điều kiện duy trì và mở rộng hoạt động. Tác động lan tỏa vì thế không tự hình thành từ sự hiện diện của một dự án, mà phụ thuộc vào chất lượng của những mối liên kết được tạo dựng trong quá trình dự án hoạt động.
III. QUẢN TRỊ CAM KẾT TRONG SUỐT VÒNG ĐỜI DỰ ÁN
Hỗ trợ theo kết quả đặt ra yêu cầu quản trị cao hơn so với việc chỉ xác định điều kiện ưu đãi tại thời điểm cấp phép. Cơ quan quản lý cần theo dõi dự án thực hiện cam kết đến đâu, kết quả nào thực sự được tạo ra và mức hỗ trợ có tương xứng với giá trị đạt được hay không. Nếu thiếu tiêu chí và dữ liệu kiểm chứng, chính sách có thể làm tăng thủ tục nhưng chưa chắc nâng cao hiệu quả.
Trước hết, cam kết cần được lượng hóa ngay từ thời điểm dự án đề nghị hỗ trợ. Cam kết phát triển nhà cung ứng phải xác định số lượng, tiêu chuẩn, giá trị hợp đồng hoặc cấp độ tham gia chuỗi giá trị. Cam kết R&D cần làm rõ nội dung nghiên cứu, đối tác liên kết, kết quả dự kiến và khả năng ứng dụng. Với đào tạo nhân lực, cần xác định nhóm lao động, kỹ năng cần hình thành và vị trí việc làm sau đào tạo.
Các chỉ tiêu không nên được áp dụng đồng loạt cho mọi dự án. Một dự án sản xuất có thể tạo tác động rõ qua nhà cung ứng, tỷ lệ mua hàng và đào tạo kỹ thuật. Với trung tâm dữ liệu, tác động có thể nằm ở chất lượng hạ tầng, dịch vụ số, hiệu quả năng lượng và khả năng phục vụ các ngành khác. Dự án công nghệ sinh học lại cần được xem xét qua đội ngũ nghiên cứu, kết quả thử nghiệm, tài sản trí tuệ và khả năng ứng dụng. Mục tiêu thống nhất nhưng phương pháp đánh giá phải phù hợp với đặc điểm từng lĩnh vực.
Tiếp đó, dự thảo và các văn bản hướng dẫn cần làm rõ chi phí hợp lệ đủ điều kiện được hỗ trợ. Những vấn đề phải xác định gồm loại chi phí, hồ sơ chứng minh, thời điểm ghi nhận, trường hợp sử dụng đồng thời nhiều chương trình hỗ trợ và phương pháp xác định phần kết quả phát sinh nhờ chính sách. Quy định rõ từ đầu vừa bảo vệ ngân sách, vừa giúp nhà đầu tư dự báo được quyền lợi và nghĩa vụ.
Yêu cầu về tính bổ sung cũng cần được đưa vào quá trình thẩm định. Cơ quan quản lý phải có căn cứ cho thấy hỗ trợ góp phần thúc đẩy doanh nghiệp thực hiện hoạt động ở quy mô, tốc độ hoặc chất lượng cao hơn so với kế hoạch thông thường. Đây là vấn đề khó xác định tuyệt đối, nhưng có thể được đánh giá qua phương án đầu tư ban đầu, kế hoạch kinh doanh, mức đồng tài trợ của doanh nghiệp và kết quả so sánh trước – sau.
Dữ liệu là nền tảng của quản trị theo kết quả. Báo cáo của nhà đầu tư cần được đối chiếu với dữ liệu thuế, hải quan, lao động, hợp đồng cung ứng, chứng từ đào tạo và kết quả nghiên cứu. Đối với dự án có quy mô hỗ trợ lớn hoặc nội dung kỹ thuật phức tạp, có thể xem xét đánh giá độc lập. Cơ chế dữ liệu dùng chung cũng giúp hạn chế việc nhà đầu tư phải cung cấp nhiều lần cùng một loại thông tin cho các cơ quan khác nhau.
Quá trình giám sát cần được tổ chức theo định kỳ phù hợp, tránh hai khuynh hướng: chỉ kiểm tra khi kết thúc dự án hoặc yêu cầu báo cáo quá thường xuyên làm tăng chi phí tuân thủ. Những mốc đánh giá trung gian cho phép nhận diện sớm khó khăn, điều chỉnh phương án và phân biệt giữa việc không thực hiện cam kết với trường hợp kết quả chậm do nguyên nhân khách quan.
Việc điều chỉnh, tạm dừng hoặc thu hồi hỗ trợ phải dựa trên mức độ thực hiện và nguyên nhân cụ thể. Không nên chỉ tồn tại hai trạng thái hoàn thành hoặc không hoàn thành. Nếu dự án đạt một phần kết quả, mức hỗ trợ hoặc nghĩa vụ hoàn trả có thể được xác định tương ứng. Trình tự xử lý cần minh bạch, có thời hạn, quyền giải trình và cơ chế xem xét lại. Tính ràng buộc của chính sách cần đi cùng sự ổn định và khả năng dự báo của môi trường đầu tư.
Ở cấp độ rộng hơn, cơ quan quản lý phải đánh giá hiệu quả của chính sách, thay vì chỉ đánh giá từng dự án. Các chỉ số có thể bao gồm chi phí hỗ trợ bình quân để một doanh nghiệp trong nước trở thành nhà cung ứng, giá trị hợp đồng giữa doanh nghiệp FDI với doanh nghiệp trong nước, kết quả R&D được ứng dụng, số lao động sử dụng kỹ năng mới, tỷ lệ nhân sự Việt Nam đảm nhận vị trí kỹ thuật và mức cải thiện về năng suất, năng lượng hoặc phát thải.
Kết quả đánh giá định kỳ là cơ sở để tiếp tục, điều chỉnh hoặc thu hẹp những hình thức hỗ trợ chưa tạo được tác động tương xứng. Thông tin tổng hợp về đối tượng, mức hỗ trợ và kết quả thực hiện nên được công khai trong giới hạn pháp luật cho phép. Minh bạch giúp nâng cao trách nhiệm giải trình, hạn chế sự tùy nghi và bảo đảm môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp.
Quản trị vòng đời dự án vì thế không đồng nghĩa với gia tăng kiểm soát hành chính. Mục tiêu là tổ chức một quy trình rõ ràng từ lựa chọn dự án, xác lập cam kết, giải ngân hỗ trợ, theo dõi kết quả đến đánh giá sau hỗ trợ. Khi trách nhiệm được phân định và dữ liệu có thể kiểm chứng, Nhà nước có cơ sở sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn, còn nhà đầu tư có điều kiện dự báo và thực hiện cam kết ổn định hơn.
IV. KẾT LUẬN
Dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đầu tư cho thấy hướng điều chỉnh đáng chú ý trong chính sách thu hút đầu tư: gắn nguồn lực hỗ trợ với kết quả thực hiện cam kết và tác động của dự án đối với nền kinh tế. Phát triển nhà cung ứng, liên kết R&D và đào tạo nhân lực là những kênh có thể mở rộng giá trị của dòng vốn ra ngoài phạm vi từng doanh nghiệp.
Hiệu quả của cách tiếp cận mới phụ thuộc vào chất lượng tổ chức thực hiện. Cam kết cần được lượng hóa, chi phí hỗ trợ phải được xác định rõ và kết quả phải được kiểm chứng trong suốt vòng đời dự án. Khi lợi ích của nhà đầu tư được đặt trong quan hệ tương ứng với hiệu quả kinh tế – xã hội, chính sách hỗ trợ sẽ có điều kiện đóng góp thiết thực hơn cho chất lượng tăng trưởng và năng lực cạnh tranh của Việt Nam.
ThS. Vũ Hoàng Anh
