Tóm tắt: Phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước là xu hướng tất yếu nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Trong bối cảnh hiện nay, việc đổi mới chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền đang trở thành yêu cầu cấp thiết nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, thiếu rõ ràng trong thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Bài viết phân tích cơ sở lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn triển khai phân cấp, phân quyền ở Việt Nam, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật trong giai đoạn mới.
Từ khóa: Phân cấp, phân quyền, quản lý nhà nước, cải cách hành chính, pháp luật.
Trong tiến trình cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phân cấp, phân quyền được xem là một trong những trụ cột quan trọng. Việc xác định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý mà còn thúc đẩy tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền còn tồn tại nhiều bất cập, đòi hỏi phải được đổi mới một cách toàn diện, đồng bộ và phù hợp với bối cảnh phát triển hiện nay.
1. Cơ sở lý luận về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
a) Khái niệm và bản chất của phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
- Phân cấp là việc chuyển giao một số nhiệm vụ, quyền hạn từ cơ quan nhà nước cấp trên cho cấp dưới thực hiện.
- Phân quyền là việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cấp chính quyền trong phạm vi luật định.
Hai khái niệm này có mối quan hệ chặt chẽ nhưng không đồng nhất; phân quyền thường mang tính sâu rộng và bền vững hơn so với phân cấp.
Trong khoa học quản trị công hiện đại, phân cấp và phân quyền được xem là những phương thức tổ chức quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm sự phân bổ hợp lý thẩm quyền quản lý giữa các cấp chính quyền, qua đó nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia và đáp ứng yêu cầu quản lý trong bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội ngày càng đa dạng và phức tạp. Về mặt lý luận, phân quyền (decentralization) được hiểu là quá trình chuyển giao một phần quyền lực quản lý từ cơ quan nhà nước ở trung ương cho chính quyền địa phương hoặc các cấp quản lý thấp hơn, trong đó chủ thể được trao quyền có mức độ tự chủ nhất định trong việc ra quyết định và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý trong phạm vi thẩm quyền được pháp luật quy định. Bản chất của phân quyền không chỉ dừng lại ở việc giao nhiệm vụ thực thi mà còn bao hàm việc trao quyền quyết định đối với một số chính sách hoặc hoạt động quản lý gắn với điều kiện phát triển cụ thể của địa phương, từ đó tạo cơ sở cho việc phát huy tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong quá trình quản lý nhà nước. Khác với phân quyền, phân cấp (delegation) được hiểu là việc cơ quan nhà nước cấp trên giao cho cơ quan cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ hoặc quyền hạn trong quản lý nhà nước nhưng vẫn duy trì quyền định hướng, kiểm tra và giám sát của cấp trên đối với quá trình thực thi nhiệm vụ. Trong cơ chế phân cấp, các quyết định quản lý chủ yếu vẫn được xác định trong khuôn khổ chính sách và quy định do cơ quan cấp trên ban hành, trong khi cơ quan cấp dưới đóng vai trò tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về kết quả triển khai. Bên cạnh đó, trong thực tiễn quản lý nhà nước còn tồn tại cơ chế ủy quyền (authorization), được hiểu là việc chủ thể có thẩm quyền giao cho chủ thể khác thực hiện thay một nhiệm vụ hoặc quyền hạn cụ thể trong một phạm vi và thời hạn xác định, song quyền lực quản lý về bản chất vẫn thuộc về chủ thể ủy quyền. Việc phân biệt rõ ràng giữa phân quyền, phân cấp và ủy quyền có ý nghĩa quan trọng trong việc thiết kế thể chế quản lý nhà nước, bởi mỗi hình thức chuyển giao thẩm quyền phản ánh mức độ khác nhau về quyền tự chủ của chủ thể được giao quyền cũng như cơ chế kiểm soát quyền lực tương ứng.
Trong thực tiễn quản lý nhà nước, phân cấp và phân quyền thường được triển khai dưới nhiều hình thức khác nhau như phân cấp hành chính, phân cấp tài chính và phân cấp quản lý ngành, lĩnh vực. Phân cấp hành chính liên quan đến việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực kinh tế – xã hội; phân cấp tài chính thể hiện ở việc phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi và quyền quyết định ngân sách giữa trung ương và địa phương; trong khi phân cấp quản lý ngành, lĩnh vực phản ánh việc giao cho chính quyền địa phương quyền quản lý trực tiếp đối với một số lĩnh vực cụ thể như đất đai, xây dựng, giáo dục, y tế hoặc môi trường.
b). Vai trò của phân cấp, phân quyền trong nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
Trước hết, phân cấp và phân quyền góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước thông qua việc phân bổ hợp lý nhiệm vụ và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, từ đó giảm thiểu tình trạng tập trung quyền lực quá mức tại cơ quan trung ương và tạo điều kiện cho các quyết định quản lý được đưa ra gần hơn với thực tiễn địa phương. Khi các cơ quan quản lý ở cấp địa phương được trao quyền chủ động trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế – xã hội, quá trình ra quyết định sẽ trở nên linh hoạt hơn, phù hợp hơn với đặc điểm kinh tế, văn hóa và xã hội của từng vùng, từng địa phương. Bên cạnh đó, phân cấp và phân quyền còn góp phần giảm tải cho bộ máy quản lý trung ương, cho phép các cơ quan trung ương tập trung vào những chức năng cốt lõi như hoạch định chiến lược phát triển quốc gia, xây dựng hệ thống chính sách và pháp luật, cũng như thực hiện chức năng giám sát và điều phối các chính sách mang tính liên ngành và liên vùng. Một vai trò quan trọng khác của phân cấp và phân quyền là tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển năng động của các địa phương thông qua việc trao quyền chủ động trong quản lý và sử dụng các nguồn lực phát triển; tăng tính linh hoạt trong điều hành. Khi chính quyền địa phương được trao quyền quyết định trong một số lĩnh vực như quy hoạch phát triển, đầu tư công hoặc quản lý dịch vụ công, các chính sách phát triển có thể được thiết kế và triển khai phù hợp hơn với nhu cầu thực tiễn của địa phương, qua đó góp phần khai thác hiệu quả các tiềm năng và lợi thế so sánh của từng vùng. Đồng thời, việc phân định rõ ràng thẩm quyền và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền cũng tạo cơ sở để tăng cường trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong quản lý nhà nước, bởi khi quyền hạn và trách nhiệm được xác định cụ thể, các cơ quan nhà nước ở từng cấp phải chịu trách nhiệm trực tiếp về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao trước cơ quan cấp trên và trước xã hội. Đồng thời giảm tải cho cơ quan trung ương; Thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo đặc thù vùng, miền… Điều này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý mà còn tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả, hạn chế tình trạng chồng chéo thẩm quyền hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý.
2.Thực trạng chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở Việt Nam
Những năm gần đây, Việt Nam đã từng bước hoàn thiện khung pháp lý về phân cấp, phân quyền trên cơ sở các quy định của Hiến pháp Việt Nam 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, qua đó tạo nền tảng cho việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong nhiều lĩnh vực quản lý. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai vẫn bộc lộ không ít hạn chế như sự chồng chéo về thẩm quyền, cơ chế phân cấp chưa gắn chặt với phân bổ nguồn lực, cũng như trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền chưa thật sự rõ ràng.
2.1. Khung pháp lý về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước
Trong hệ thống quản trị quốc gia, phân cấp và phân quyền giữa các cấp chính quyền được xem là một trong những nội dung quan trọng của tổ chức quyền lực nhà nước, nhằm bảo đảm sự phân định hợp lý thẩm quyền quản lý giữa trung ương và địa phương, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước trong bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội ngày càng đa dạng và phức tạp. Tại Việt Nam, khung pháp lý điều chỉnh vấn đề phân cấp, phân quyền đã từng bước được hình thành và hoàn thiện thông qua hệ thống các văn bản pháp luật quan trọng, trong đó nền tảng hiến định được xác lập trong Hiến pháp Việt Nam 2013, đồng thời tiếp tục được cụ thể hóa trong các luật về tổ chức bộ máy nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
Trên cơ sở các quy định mang tính nền tảng của Hiến pháp, hệ thống pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước tiếp tục cụ thể hóa cơ chế phân cấp, phân quyền thông qua các đạo luật quan trọng như Luật Tổ chức Chính phủ 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015. Trong đó, Luật Tổ chức Chính phủ quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc quản lý nhà nước trên phạm vi toàn quốc, đồng thời xác định trách nhiệm của Chính phủ trong việc thực hiện phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương nhằm bảo đảm tính linh hoạt và hiệu quả của hoạt động quản lý. Luật này cũng quy định nguyên tắc quản lý theo ngành, lĩnh vực gắn với phân cấp cho địa phương trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách và pháp luật.
Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã thiết lập khuôn khổ pháp lý tương đối toàn diện cho việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước trên địa bàn. Theo quy định của luật này, chính quyền địa phương có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng – an ninh, quản lý ngân sách địa phương và tổ chức cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho người dân. Luật cũng nhấn mạnh nguyên tắc phân định rõ thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, nhằm tránh tình trạng chồng chéo trong quá trình quản lý và điều hành.
Ngoài các đạo luật nêu trên, trong những năm gần đây Quốc hội đã ban hành nhiều nghị quyết cho phép thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù đối với các địa phương có vai trò động lực trong phát triển kinh tế – xã hội. Các cơ chế thí điểm này cho phép một số địa phương được trao quyền chủ động lớn hơn trong quản lý đầu tư công, quản lý tài chính – ngân sách, tổ chức bộ máy và phát triển hạ tầng đô thị. Việc ban hành các nghị quyết thí điểm thể hiện xu hướng từng bước mở rộng phạm vi phân quyền cho địa phương trong quá trình cải cách quản trị nhà nước, đồng thời tạo cơ sở thực tiễn quan trọng để đánh giá và hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp, phân quyền trong giai đoạn tiếp theo.
2.2. Kết quả đạt được và hạn chế trong thực hiện phân cấp, phân quyền
a) Kết quả đạt được:
Hệ thống pháp luật từng bước được hoàn thiện (Hiến pháp, luật tổ chức chính quyền địa phương, các nghị định về phân cấp); Một số lĩnh vực đã được phân cấp mạnh như: đầu tư công, ngân sách, đất đai, xây dựng; Chính quyền địa phương có nhiều chủ động hơn trong quản lý và phát triển.
Trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước, việc triển khai chính sách phân cấp, phân quyền ở Việt Nam thời gian qua đã đạt được một số kết quả quan trọng, góp phần từng bước điều chỉnh lại mối quan hệ quản lý giữa trung ương và địa phương theo hướng hợp lý hơn, đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước. Một trong những kết quả nổi bật là việc từng bước mở rộng quyền chủ động của chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực quản lý kinh tế – xã hội, đặc biệt trong quản lý đầu tư công, quản lý ngân sách và tổ chức thực hiện các chương trình phát triển trên địa bàn. Việc phân cấp mạnh hơn trong quản lý đầu tư công đã giúp rút ngắn quy trình phê duyệt và triển khai dự án, tạo điều kiện để các địa phương chủ động lựa chọn và thực hiện các dự án phát triển hạ tầng phù hợp với nhu cầu và điều kiện thực tiễn của từng địa phương.
Bên cạnh đó, cơ chế phân cấp trong quản lý tài chính – ngân sách cũng từng bước được hoàn thiện theo hướng tăng cường quyền tự chủ cho địa phương trong việc quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính. Chính quyền địa phương được trao quyền chủ động hơn trong việc xây dựng dự toán ngân sách, phân bổ chi tiêu và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Điều này không chỉ giúp nâng cao tính linh hoạt trong điều hành tài chính công mà còn góp phần tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc sử dụng hiệu quả nguồn lực ngân sách.
Một kết quả quan trọng khác của quá trình phân cấp, phân quyền là việc triển khai các cơ chế, chính sách thí điểm nhằm tăng cường quyền tự chủ cho một số địa phương có vai trò động lực trong phát triển kinh tế – xã hội. Việc ban hành các nghị quyết của Quốc hội cho phép áp dụng cơ chế đặc thù đối với một số đô thị lớn đã tạo điều kiện để các địa phương này chủ động hơn trong quản lý đầu tư, tài chính – ngân sách, đất đai và tổ chức bộ máy hành chính. Các cơ chế thí điểm này không chỉ giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp địa phương mà còn cung cấp những kinh nghiệm thực tiễn quan trọng cho quá trình hoàn thiện chính sách phân cấp, phân quyền trong phạm vi cả nước.
Ngoài ra, việc đẩy mạnh phân cấp trong giải quyết thủ tục hành chính cũng đã góp phần cải thiện đáng kể chất lượng cung cấp dịch vụ công và nâng cao mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp. Nhiều thủ tục hành chính trước đây phải thực hiện tại các cơ quan trung ương đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương giải quyết, giúp rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ và giảm chi phí thực hiện thủ tục. Đồng thời, việc triển khai các mô hình cải cách hành chính như cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính đã góp phần nâng cao tính minh bạch, giảm bớt các thủ tục trung gian và tăng cường hiệu quả phục vụ của bộ máy hành chính nhà nước.
b) Hạn chế, bất cập:
Tổng thể có thể thấy rằng khung pháp lý về phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã từng bước được hoàn thiện theo hướng xác lập rõ hơn mối quan hệ giữa trung ương và địa phương trong quản lý nhà nước. Tuy nhiên, do đặc điểm của hệ thống quản lý hành chính vẫn mang tính tập trung tương đối cao, nên trong nhiều lĩnh vực việc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền vẫn còn những hạn chế nhất định như: Quy định pháp luật còn chồng chéo, thiếu thống nhất; Phân định thẩm quyền chưa rõ ràng giữa các cấp; Một số nơi “phân cấp nhưng không phân quyền” (thiếu nguồn lực đi kèm); Cơ chế kiểm tra, giám sát chưa hiệu quả; Tâm lý e ngại trách nhiệm, sợ sai trong thực thi.
Đi vào cụ thể có thể nhận thấy: Một trong những hạn chế đáng chú ý là tình trạng chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý ở trung ương và chính quyền địa phương trong một số lĩnh vực quan trọng. Trong thực tiễn quản lý, phạm vi trách nhiệm giữa các bộ, ngành và chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực như đầu tư, đất đai, xây dựng hoặc quản lý tài nguyên vẫn chưa được phân định rõ ràng, dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề quản lý nhưng phải xin ý kiến hoặc phê duyệt từ nhiều cơ quan khác nhau. Điều này không chỉ làm kéo dài thời gian xử lý công việc mà còn làm giảm hiệu quả của quá trình ra quyết định trong quản lý nhà nước.
Bên cạnh đó, một hạn chế mang tính cấu trúc của chính sách phân cấp hiện nay là việc phân cấp trong nhiều lĩnh vực chưa gắn với phân quyền thực chất. Trong không ít trường hợp, địa phương được giao trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhưng quyền quyết định đối với các vấn đề quan trọng vẫn tập trung ở các cơ quan trung ương. Điều này khiến quá trình phân cấp trên thực tế chủ yếu mang tính chất giao nhiệm vụ hành chính, trong khi quyền tự chủ của địa phương trong việc lựa chọn phương án thực hiện và phân bổ nguồn lực vẫn còn hạn chế.
Một vấn đề đáng quan tâm khác là sự thiếu hụt về nguồn lực khi thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp cho địa phương. Trong nhiều trường hợp, các địa phương được giao thêm nhiệm vụ quản lý nhưng chưa được bổ sung tương ứng về nguồn lực tài chính, nhân lực và năng lực quản trị. Sự thiếu hụt này khiến chính quyền địa phương gặp khó khăn trong việc triển khai các chính sách và chương trình phát triển kinh tế – xã hội, đồng thời làm giảm hiệu quả của quá trình phân cấp. Đặc biệt tại một số địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội còn khó khăn, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý và khả năng huy động nguồn lực tài chính vẫn còn hạn chế, khiến việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý được phân cấp chưa đạt được hiệu quả như kỳ vọng.
Ngoài ra, cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình trong hệ thống quản lý nhà nước hiện nay vẫn chưa được thiết kế một cách đầy đủ và hiệu quả để phù hợp với yêu cầu của quá trình phân cấp, phân quyền. Đó cũng là một bất cập gây khó khăn trong thực hiện phân cấp, phân quyền. Bên cạnh đó, vai trò giám sát của các cơ quan dân cử, các tổ chức xã hội và người dân đối với hoạt động quản lý của chính quyền địa phương trong một số lĩnh vực vẫn chưa được phát huy đầy đủ, làm hạn chế hiệu quả của cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước.
c) Nguyên nhân: Do nhận thức chưa đầy đủ về phân cấp, phân quyền; Hệ thống pháp luật chưa đồng bộ; Năng lực đội ngũ cán bộ chưa đáp ứng yêu cầu; Cơ chế phân bổ nguồn lực chưa hợp lý.
3. Yêu cầu đổi mới chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền trong giai đoạn hiện nay
Yêu cầu đổi mới chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền gắn với bối cảnh cụ thể hiện nay là: Đẩy mạnh chuyển đổi số và chính phủ điện tử; Hội nhập quốc tế sâu rộng; Yêu cầu phát triển nhanh và bền vững; Áp lực cải cách hành chính và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Đồng thời quá trình đó cũng thực hiện trên cơ sở quan điểm mới, bao gồm: Bảo đảm thống nhất quyền lực nhà nước nhưng có phân công, phối hợp rõ ràng; Kết hợp chặt chẽ giữa phân cấp và kiểm soát quyền lực; Lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm; Gắn phân quyền với trách nhiệm giải trình.
3.1. Yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước
Trong bối cảnh Việt Nam đang tiếp tục đẩy mạnh cải cách nền hành chính nhà nước và xây dựng bộ máy quản lý tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, việc đổi mới chính sách và pháp luật về phân cấp, phân quyền trở thành một yêu cầu mang tính tất yếu cả về lý luận lẫn thực tiễn. Thực tiễn quản lý nhà nước trong thời gian qua cho thấy mô hình quản trị theo hướng tập trung cao độ với nhiều tầng nấc trung gian đã bộc lộ những hạn chế nhất định, đặc biệt trong điều kiện yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội ngày càng phức tạp và tốc độ ra quyết định cần được rút ngắn. Khi quyền lực quản lý tập trung quá lớn ở cấp trung ương, quá trình xử lý các vấn đề quản lý cụ thể tại địa phương thường phải trải qua nhiều khâu thẩm định và phê duyệt, làm kéo dài thời gian giải quyết công việc, đồng thời làm giảm tính linh hoạt trong điều hành chính sách công.
Trong bối cảnh đó, việc đổi mới cơ chế phân cấp, phân quyền cần được xem là một giải pháp quan trọng nhằm tái cấu trúc mối quan hệ quyền lực trong hệ thống quản lý nhà nước theo hướng hợp lý hơn. Phân định rõ thẩm quyền giữa trung ương và địa phương sẽ góp phần giảm bớt sự trùng lặp về chức năng, hạn chế tình trạng chồng chéo trong quản lý và nâng cao trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối với các nhiệm vụ được giao. Khi quyền hạn và trách nhiệm được xác lập một cách rõ ràng, quá trình ra quyết định trong quản lý nhà nước sẽ trở nên nhanh chóng và hiệu quả hơn, đồng thời tạo điều kiện để các cấp chính quyền chủ động hơn trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn.
Bên cạnh đó, yêu cầu tinh gọn bộ máy nhà nước cũng đặt ra nhu cầu phải điều chỉnh lại cơ chế vận hành của hệ thống quản lý theo hướng giảm bớt các tầng nấc trung gian và tăng cường quyền tự chủ cho các cấp chính quyền trực tiếp thực hiện nhiệm vụ quản lý. Việc thiết lập một cơ chế phân cấp, phân quyền hợp lý không chỉ giúp giảm tải cho bộ máy trung ương mà còn góp phần nâng cao tính hiệu quả và khả năng phản ứng chính sách của hệ thống quản trị nhà nước trước những biến động của môi trường kinh tế – xã hội.
3.2. Xu hướng quản trị quốc gia hiện đại
Một trong những xu hướng nổi bật của quản trị công hiện đại là chuyển dịch từ mô hình “nhà nước quản lý” truyền thống sang mô hình “nhà nước kiến tạo phát triển”, trong đó nhà nước không chỉ đóng vai trò kiểm soát và điều chỉnh các hoạt động kinh tế – xã hội mà còn chủ động tạo lập môi trường thuận lợi cho sự phát triển của thị trường và xã hội. Trong mô hình quản trị này, nhà nước tập trung vào việc xây dựng thể chế, hoạch định chiến lược phát triển dài hạn và điều phối các nguồn lực phát triển, trong khi quyền chủ động trong việc thực thi các chính sách cụ thể được phân bổ hợp lý cho các cấp chính quyền và các chủ thể trong xã hội.
Một đặc điểm quan trọng của mô hình quản trị quốc gia hiện đại là sự hình thành cơ chế quản trị đa cấp, trong đó quyền lực quản lý nhà nước được phân bổ giữa nhiều cấp chính quyền khác nhau nhằm bảo đảm rằng các quyết định quản lý được đưa ra ở cấp độ phù hợp nhất với phạm vi tác động của chúng. Theo cách tiếp cận này, các vấn đề mang tính chiến lược, liên quan đến lợi ích quốc gia hoặc yêu cầu quản lý thống nhất sẽ do trung ương quyết định, trong khi các vấn đề mang tính đặc thù địa phương sẽ được giao cho chính quyền địa phương chủ động xử lý. Cách thức phân bổ quyền lực như vậy giúp hệ thống quản lý nhà nước vừa bảo đảm tính thống nhất trong quản trị quốc gia, vừa duy trì được sự linh hoạt và khả năng thích ứng của từng địa phương trước những thay đổi của môi trường phát triển.
3.3. Yêu cầu phát triển kinh tế vùng và liên kết lãnh thổ
Một trong những động lực quan trọng thúc đẩy việc đổi mới chính sách phân cấp, phân quyền trong giai đoạn hiện nay là yêu cầu phát triển kinh tế theo không gian vùng và tăng cường liên kết giữa các địa phương. Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam đang chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập sâu rộng với kinh tế khu vực và thế giới, các vùng kinh tế và các đô thị lớn ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng và nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế quốc gia.
Tuy nhiên, cơ chế quản lý hành chính hiện nay vẫn chủ yếu dựa trên địa giới hành chính của từng địa phương, trong khi nhiều vấn đề phát triển kinh tế – xã hội lại có phạm vi tác động vượt ra ngoài ranh giới của một đơn vị hành chính cụ thể. Các vấn đề như phát triển hạ tầng giao thông, quản lý tài nguyên môi trường, phát triển đô thị hay tổ chức các chuỗi liên kết sản xuất – tiêu thụ sản phẩm thường đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa nhiều địa phương trong cùng một vùng kinh tế. Trong điều kiện đó, nếu cơ chế phân cấp, phân quyền không được thiết kế hợp lý thì sẽ khó tạo ra các cơ chế điều phối và liên kết hiệu quả giữa các địa phương.
Do đó, việc đổi mới chính sách phân cấp, phân quyền cần gắn chặt với yêu cầu phát triển vùng và tăng cường liên kết lãnh thổ. Các địa phương cần được trao quyền chủ động hơn trong việc tham gia xây dựng và triển khai các chương trình hợp tác phát triển vùng, đồng thời phải có cơ chế phối hợp rõ ràng giữa các cấp chính quyền nhằm bảo đảm sự thống nhất trong quản lý và khai thác hiệu quả các nguồn lực phát triển.
4. Định hướng và giải pháp đổi mới chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền
4.1. Hoàn thiện khung pháp luật về phân cấp, phân quyền
Để bảo đảm quá trình phân cấp, phân quyền được thực hiện một cách hiệu quả và bền vững, việc hoàn thiện khung pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là yêu cầu có tính nền tảng. Trước hết, cần tiến hành rà soát toàn diện hệ thống pháp luật hiện hành liên quan đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm xác định những quy định còn chồng chéo, thiếu rõ ràng hoặc không còn phù hợp với yêu cầu quản lý trong bối cảnh mới. Xây dựng khung pháp lý rõ ràng về phân cấp, phân quyền; Quy định cụ thể trách nhiệm của từng cấp chính quyền. Trên cơ sở đó, cần sửa đổi và bổ sung các quy định pháp luật theo hướng xác định rõ phạm vi thẩm quyền của từng cấp chính quyền, đồng thời thiết lập các nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhất quán trong toàn bộ hệ thống pháp luật.
Việc làm rõ ranh giới thẩm quyền giữa các cấp chính quyền không chỉ giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước mà còn tạo cơ sở pháp lý vững chắc để các địa phương thực hiện quyền tự chủ trong quản lý phát triển kinh tế – xã hội. Khi các quy định pháp luật xác định rõ trách nhiệm của từng cấp quản lý, tình trạng chồng chéo và đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý sẽ được hạn chế, qua đó nâng cao hiệu lực của hệ thống quản trị nhà nước.
4.2. Tăng cường quyền tự chủ của chính quyền địa phương
Một trong những định hướng quan trọng trong quá trình đổi mới chính sách phân cấp, phân quyền là mở rộng quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong quản lý và điều hành phát triển kinh tế – xã hội. Việc tăng cường quyền tự chủ cho địa phương cần được thực hiện trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc quản lý thống nhất của nhà nước, đồng thời tạo điều kiện để các địa phương chủ động khai thác các tiềm năng và lợi thế riêng của mình. Nghĩa là tăng cường phân quyền thực chất: Trao quyền gắn với nguồn lực (tài chính, nhân sự); Mở rộng quyền tự chủ cho địa phương trong một số lĩnh vực trọng điểm; Thí điểm mô hình quản lý mới ở các đô thị lớn.
Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, chính quyền địa phương cần được trao quyền chủ động lớn hơn trong việc quyết định các dự án đầu tư công phù hợp với nhu cầu phát triển của địa phương, đồng thời được phép linh hoạt điều chỉnh kế hoạch đầu tư để thích ứng với những thay đổi của môi trường kinh tế – xã hội. Trong lĩnh vực tài chính công, cần mở rộng quyền chủ động của địa phương trong việc quản lý và phân bổ ngân sách, qua đó tạo điều kiện để các địa phương chủ động huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính cho phát triển.
4.3. Gắn phân quyền với phân bổ nguồn lực
Một nguyên tắc cơ bản trong quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền là bảo đảm sự tương thích giữa quyền hạn được giao và nguồn lực cần thiết để thực hiện các nhiệm vụ quản lý. Trong nhiều trường hợp, việc phân cấp nhiệm vụ cho địa phương nhưng không đi kèm với việc phân bổ đầy đủ nguồn lực tài chính, nhân lực và công cụ quản trị sẽ dẫn đến tình trạng phân cấp hình thức, làm giảm hiệu quả của quá trình quản lý nhà nước.
Do đó, việc đổi mới chính sách phân cấp, phân quyền cần gắn chặt với việc thiết lập cơ chế phân bổ nguồn lực hợp lý giữa các cấp chính quyền. Điều này bao gồm việc hoàn thiện cơ chế phân cấp tài chính, tăng cường khả năng tự chủ ngân sách của địa phương, đồng thời nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong bộ máy quản lý nhà nước ở cấp địa phương. Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và các công cụ quản trị hiện đại nhằm nâng cao năng lực quản lý của các cơ quan hành chính địa phương.
Cùng với đó là vấn đề phát triển nguồn nhân lực, bao gồm: Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức; Đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng; Xây dựng văn hóa trách nhiệm và liêm chính.
4.4. Tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình
Nâng cao hiệu quả kiểm tra, giám sát. Theo đó, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực; Tăng cường vai trò của cơ quan dân cử và xã hội; Ứng dụng công nghệ thông tin trong giám sát.
Việc mở rộng quyền tự chủ cho địa phương cần đi đôi với việc thiết lập các cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả nhằm bảo đảm rằng quyền lực nhà nước được thực thi một cách minh bạch và đúng pháp luật. Các cơ chế kiểm soát này bao gồm việc tăng cường vai trò giám sát của các cơ quan dân cử, hoàn thiện hệ thống thanh tra và kiểm tra hành chính, đồng thời mở rộng sự tham gia của xã hội trong việc giám sát hoạt động quản lý nhà nước. Song song với đó, cần xây dựng các cơ chế trách nhiệm giải trình rõ ràng đối với các quyết định quản lý của chính quyền địa phương. Các quyết định liên quan đến quản lý ngân sách, đầu tư công hoặc quy hoạch phát triển cần được công khai minh bạch và phải chịu sự giám sát của các cơ quan có thẩm quyền cũng như của xã hội.
4.5. Thí điểm các mô hình quản trị mới
Trong điều kiện yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội ngày càng đa dạng và phức tạp, việc thí điểm các mô hình quản trị mới được xem là một phương thức quan trọng nhằm thử nghiệm các cơ chế quản lý linh hoạt và phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Các mô hình như chính quyền đô thị, cơ chế đặc thù cho các vùng kinh tế trọng điểm hoặc các cơ chế tự chủ cao hơn cho các trung tâm kinh tế lớn có thể giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và thúc đẩy sự phát triển năng động của các địa phương. Mô hình quản trị mới cần gắn với việc đẩy mạnh chuyển đổi số; cụ thể: Xây dựng hệ thống quản lý dữ liệu thống nhất; Tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình; Hỗ trợ ra quyết định nhanh và chính xác.
Thông qua việc triển khai các mô hình thí điểm, các cơ quan quản lý có thể đánh giá một cách toàn diện tác động của các cơ chế quản lý mới đối với quá trình phát triển kinh tế – xã hội. Những kết quả thực tiễn thu được từ quá trình thí điểm sẽ cung cấp cơ sở quan trọng cho việc hoàn thiện chính sách và pháp luật về phân cấp, phân quyền trong phạm vi cả nước, đồng thời góp phần xây dựng một mô hình quản trị quốc gia linh hoạt, hiệu quả và phù hợp với yêu cầu phát triển của Việt Nam trong giai đoạn mới.
Đổi mới chính sách, pháp luật về phân cấp, phân quyền là yêu cầu tất yếu trong quá trình xây dựng nền hành chính hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Để đạt được mục tiêu này, cần có sự đổi mới toàn diện từ tư duy đến hành động, từ hoàn thiện pháp luật đến nâng cao năng lực thực thi. Việc triển khai đồng bộ các giải pháp sẽ góp phần xây dựng một nền quản trị quốc gia linh hoạt, minh bạch và phát triển bền vững.
Ths. Lương Gia Bình
-------------------------------
Tài liệu tham khảo:
- Hiến pháp Việt Nam năm 2013
- Luật Tổ chức chính quyền địa phương
- Các nghị quyết của Đảng về cải cách hành chính
- Báo cáo của Chính phủ về phân cấp, phân quyền
- Tài liệu nghiên cứu về quản trị công và cải cách hành chính
