Trong bài viết mới đây đăng trên Foreign Affairs Magazine, hai tác giả Zack Cooper and Adam P. Liff cho rằng, sau 10 năm triển khai "tái cân bằng với châu Á", nước Mỹ vẫn cần tiếp tục chiến lược này, nhưng cần "nói ít, làm nhiều" hơn.
Mùa Thu này đánh dấu 10 năm kể từ khi chính quyền của Tổng thống Mỹ Barack Obama triển khai chính sách “tái cân bằng với châu Á”. Phát biểu trước Quốc hội Australia vào năm 2011, ông Barack Obama tuyên bố rằng Mỹ đang “chuyển sự chú ý sang tiềm năng rộng lớn của khu vực châu Á - Thái Bình Dương”.
Tổng thống Mỹ Barack Obama phát biểu tại phiên họp Quốc hội Australia về chiến lược tái cân bằng châu Á của Mỹ, tháng 11/2011. (Nguồn: Reuters)
Ba ưu tiên hàng đầu
Ngay lúc đó, rõ ràng Mỹ đã nhận thức được những lo ngại tại khu vực về cam kết của Mỹ cũng như sự hoài nghi về việc Washington sẽ thực hiện những lời hứa sâu rộng của mình.
Sau đó, Ngoại trưởng Hillary Clinton đã viết một bài báo nổi tiếng, trong đó bà đưa ra quan điểm rằng trong thập niên tới, Mỹ cần phải xoay trục khỏi các cuộc xung đột ở Iraq và Afghanistan và thay vào đó, tăng cường đầu tư vào khu vực châu Á - Thái Bình Dương.
Bà viết: “Ở châu Á, họ đang hỏi liệu chúng ta có thực sự hiện diện ở đó, liệu có phải chúng ta đang bị phân tâm bởi các sự kiện ở nơi khác, liệu chúng ta có thể thực hiện - và giữ - các cam kết kinh tế và chiến lược đáng tin cậy, và có thể hỗ trợ những cam kết đó bằng hành động hay không".
“Câu trả lời là: Chúng tôi có thể, và chúng tôi sẽ làm như thế”, vị Ngoại trưởng nhấn mạnh.
Trong 10 năm và hai chính quyền nối tiếp nhau sau đó, rõ ràng là Mỹ đã không làm đủ.
Trong các bài phát biểu và tuyên bố, chính quyền của các Tổng thống Donald Trump và Joe Biden đều nhấn mạnh tầm quan trọng đặc biệt của châu Á đối với tương lai của nước Mỹ. Các nhà lãnh đạo hai đảng tại Quốc hội cũng khẳng định tầm quan trọng của khu vực và nói rất gay gắt về sự cạnh tranh với Trung Quốc.
Tuy nhiên, những ngôn từ mạnh mẽ như vậy thường vẫn luôn “mất kết nối” với các chính sách, ngân sách cũng như sự tập trung về ngoại giao trên thực tế của Mỹ.
Như ông Michèle Flournoy, Thứ trưởng Quốc phòng thời ông Obama, gần đây đã than thở, “Washington đã không thực hiện đúng cam kết ‘xoay trục’ sang châu Á như đã hứa”.
Tổng thống Joe Biden khẳng định rằng “Mỹ đang trở lại” với vai trò lãnh đạo truyền thống của mình và cách tiếp cận ban đầu của chính quyền ông đối với châu Á đã đi đúng hướng.
Tuy nhiên, việc thực hiện tham vọng của ông Biden ở châu Á không chỉ đòi hỏi tầm nhìn mà còn cả việc triển khai trên thực tế.
Trong tương lai, chính quyền và Quốc hội phải giải quyết tình trạng mất kết nối lặp đi lặp lại trong thập niên qua giữa những lời hùng biện đầy tham vọng và những hành động thất vọng.
Ba ưu tiên hàng đầu mà Mỹ nên tập trung đó là một chương trình nghị sự và chiến lược tích cực cho khu vực thay vì định hình sự can dự của Mỹ như một phản ứng đối với Trung Quốc, chấp nhận một chương trình nghị sự chủ động hơn về hội nhập kinh tế và thương mại, đồng thời tăng cường các nguồn lực ngoại giao và quân sự của Mỹ trong khu vực.
Một chiến lược như vậy có thể giúp đảm bảo các lợi ích của Mỹ trong hòa bình, an ninh và thịnh vượng khu vực - cũng như tương lai của vai trò lãnh đạo của Mỹ ở châu Á.
Những thách thức, thất vọng và cả thất bại
Trong bài báo năm 2011, bà Hillary Clinton đã đưa ra chi tiết về 6 dòng hành động sẽ tạo cơ sở cho sự tái cân bằng đối với châu Á.
Theo đó, Mỹ cam kết tăng cường các liên minh an ninh song phương, làm sâu sắc hơn các mối quan hệ hợp tác với các cường quốc mới nổi, tham gia các thể chế đa phương trong khu vực, mở rộng thương mại và đầu tư, thiết lập sự hiện diện quân sự trên diện rộng và thúc đẩy dân chủ và quyền con người. Hiện là lúc có thể đánh giá tiến triển trong mỗi lĩnh vực này.
Trong thập niên qua, các liên minh an ninh dựa trên hiệp ước song phương của Mỹ đã phải đối mặt với những thách thức nghiêm trọng và mới lạ, từ cả bên ngoài lẫn bên trong.
Trung Quốc đã phát triển mạnh mẽ hơn về kinh tế và quân sự và ngày càng có nhiều hành động quyết đoán, chẳng hạn như các hoạt động trong vùng xám trên biển và những hăm dọa về kinh tế để khẳng định yêu sách chủ quyền của mình.
Những hành động này rất khó răn đe vì chúng thường vẫn ở dưới ngưỡng có thể gây ra phản ứng quân sự của Mỹ và đồng minh.
Khả năng hạt nhân và tên lửa của Triều Tiên tiếp tục phát triển, đặt ra những thách thức mới đối với chiến lược răn đe trên Bán đảo Triều Tiên.
Trong khi những thách thức bên ngoài ngày càng gia tăng, các liên minh của Mỹ ở châu Á cũng phải đối mặt với những áp lực từ bên trong. Chính quyền Trump đã đánh thuế với cả một số đồng minh dựa trên lập luận về "an ninh quốc gia" và đe dọa rút một số lực lượng Mỹ khỏi khu vực, trừ khi các đồng minh tiếp quản tăng gấp 4 lần các khoản thanh toán cho sự hỗ trợ của Mỹ.
Hiện liên minh giữa Mỹ với Australia, Nhật Bản và Hàn Quốc đang trở lại vững chắc hơn, nhưng mối quan hệ với Philippines và Thái Lan đang có nguy cơ bị ảnh hưởng do nền dân chủ của các nước đó suy yếu và có vẻ nghiêng về Trung Quốc.
Các cuộc thăm dò dư luận ở cả 5 nước đồng minh cho thấy mối lo ngại chung về việc liệu Washington có còn là đồng minh đáng tin cậy hay không.
Quan hệ của Mỹ với các cường quốc mới nổi và các nước đang phát triển trong khu vực cũng đang bị thử thách. Cạnh tranh Mỹ-Trung đã chạm mức tồi tệ nhất trong nửa thế kỷ.
Trong khi đó, quan hệ của Mỹ với Ấn Độ, Indonesia, Đài Loan, Việt Nam và các quốc gia thuộc quần đảo Thái Bình Dương đã tốt hơn, nhưng vẫn có rủi ro ở phía trước.
Những nhà ra quyết định ở Đông Nam Á đã thất vọng vì nhận thấy sự thiếu cam kết của Mỹ cùng ảnh hưởng giảm sút. Trong một cuộc thăm dò ý kiến về giới tinh hoa Đông Nam Á, 77% số người được hỏi đánh giá rằng sự can dự của Mỹ tại khu vực đã giảm trong 4 năm qua.
Có lẽ thất bại lớn nhất của Mỹ là trong lĩnh vực thương mại và đầu tư. Năm 2016, cả hai ứng cử viên tổng thống Mỹ đều phản đối Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) toàn diện, tiêu chuẩn cao, dẫn đến việc Nhật Bản và mười quốc gia khác thông qua một thỏa thuận với tên gọi khác.
Kể từ đó, hội nhập kinh tế đã tăng tốc. Năm 2019, Hiệp định Đối tác Kinh tế EU-Nhật Bản có hiệu lực và năm ngoái, Hiệp định Đối tác Kinh tế toàn diện khu vực (RCEP) được ký kết. Và Mỹ vẫn là nước đứng ngoài các hiệp định kinh tế này.
Washington cũng đã khó khăn tạo dựng sự hiện diện quân sự trên diện rộng trong khu vực. Quân đội Trung Quốc ngày nay mạnh hơn nhiều so với thời điểm tái cân bằng được công bố.
Năm 2011, chi tiêu quân sự của Trung Quốc gần gấp đôi quy mô của Nhật Bản - nhưng đến năm 2020, con số này lớn gấp hơn 5 lần.
Năm 2011, Hải quân Mỹ có nhiều hơn Hải quân Trung Quốc 12 tàu “trực chiến” so với Hải quân Trung Quốc, nhưng ngày nay Trung Quốc sở hữu nhiều hơn khoảng 40 tàu so với Mỹ.
Và Bắc Kinh đã tăng cường đầu tư vào các năng lực hàng hải khác, chẳng hạn như mở rộng lực lượng bảo vệ bờ biển và lực lượng dân quân hàng hải, hiện đóng vai trò tuyến đầu trong việc khẳng định các tuyên bố chủ quyền của Bắc Kinh.
Đó mới chỉ là các so sánh về mặt định lượng, nhưng xu hướng chuyển dịch cán cân quyền lực hiện đã rất rõ ràng.
Không giống như quân đội Mỹ đang hoạt động trên toàn cầu, các hoạt động của Trung Quốc tập trung ở Đông Á.
Các quan chức Mỹ thường xuyên cảnh báo về “sự cạnh tranh giữa các cường quốc” mới và “thách thức về nhịp độ” mà Trung Quốc thể hiện trong khu vực, nhưng Washington đã chậm chạp trong hành động.
Mặc dù hiện diện trên diện rộng, Mỹ vẫn phải phụ thuộc hơn bao giờ hết vào các lực lượng của mình ở Guam, Nhật Bản và Hàn Quốc. Điều này đặc biệt đáng lo ngại, do tính dễ bị tổn thương của các căn cứ cố định trước nhiều tên lửa thông thường của Trung Quốc.
Những bài học lịch sử
Thật khó để giải quyết thực tế nghiêm trọng trên chỉ bằng những khẳng định của cả chính quyền Obama và Trump rằng châu Á là “khu vực quan trọng duy nhất đối với tương lai của nước Mỹ”.
Những thách thức của Washington ở châu Á thường được đổ lỗi cho "bên ngoài", nhưng thập niên qua cho thấy rằng chúng cũng bắt nguồn từ những thất bại trong tầm nhìn, chiến lược và thực thi của chính nước Mỹ. Chính quyền Trump phải chịu trách nhiệm một phần, nhưng những thiếu sót rõ ràng đã có từ rất lâu trước đó.
Hiện nay, chính quyền Biden dường như đang quyết tâm khẳng định lại vai trò lãnh đạo toàn cầu và khu vực của Mỹ.
Bộ trưởng Quốc phòng Lloyd Austin gần đây đã có chuyến công du thành công đến Đông Nam Á và Phó Tổng thống Kamala Harris sẽ sớm tới khu vực này.
Tuy nhiên, thành công của chính quyền Mỹ ở châu Á sẽ đòi hỏi phải tránh sai lầm của những người tiền nhiệm và giảm thiểu khoảng cách từ lời nói đến hành động.
Chính quyền và Quốc hội nên rút ra một số bài học từ lịch sử gần đây để hồi sinh một chiến lược châu Á.
Thứ nhất, các tuyên bố về châu Á của Mỹ đã tập trung quá mức vào Trung Quốc và cần phải được điều chỉnh lại để thực hiện một tầm nhìn tích cực cho khu vực rộng lớn hơn.
Thông thường, các nhà lãnh đạo Mỹ vẫn kết hợp ngôn từ cứng rắn về Trung Quốc với một chiến lược khu vực hiệu quả.
Nhưng sự cố chấp đối với Bắc Kinh làm giảm đi hành động và tầm quan trọng của các quốc gia khác ở châu Á, vốn sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc xác định tương lai của khu vực và hành vi của Trung Quốc.
Chiến lược Trung Quốc nên xuất phát từ chiến lược khu vực, chứ không phải ngược lại. Mặc dù “cạnh tranh giữa các cường quốc” trở thành một cụm từ quen thuộc trong chính quyền Trump, nhưng khẩu hiệu như vậy không đưa ra nhiều hướng dẫn cụ thể cho các nhà lãnh đạo ở Washington và thậm chí ít hơn cho các đối tác nước ngoài.
Tệ hơn nữa, chỉ tập trung cạnh tranh Mỹ-Trung đã tước đi lợi thế chiến lược lớn nhất của Mỹ, đó là mạng lưới các quốc gia chia sẻ nhiều lợi ích và giá trị với Mỹ.
Chính quyền Biden thừa nhận tầm quan trọng của việc đưa châu Á đi đúng hướng, nhưng họ vẫn chưa đưa ra một chương trình nghị sự tích cực, toàn diện trong khu vực có thể thu hút các nước.
Các nhà lãnh đạo Mỹ nên hướng tới việc mở rộng và làm sâu sắc hơn mối quan hệ đối tác về các vấn đề an ninh, kinh tế, công nghệ và quản trị. Mỗi vấn đề sẽ đòi hỏi các tập hợp khác nhau, thay đổi thành phần tùy theo vấn đề và hoàn cảnh cụ thể.
Điều này không chỉ thúc đẩy hợp tác với các nước châu Á nhằm theo đuổi các mục tiêu chung mà còn tạo áp lực đáng kể lên Trung Quốc trong việc cạnh tranh tích cực trong khu vực.
Nói tóm lại, con đường hướng tới một khu vực hòa bình và thịnh vượng hơn trước tiên sẽ đi qua phần còn lại châu Á, và sau đó Trung Quốc.
Một thành phần quan trọng của chương trình nghị sự khu vực tích cực là phát triển và thực hiện một chiến lược kinh tế rõ ràng cho châu Á.
Năm 2016, ông Kurt Campbell, hiện là cố vấn hàng đầu của Nhà Trắng về châu Á, đã viết rằng “kinh tế và an ninh có mối liên hệ chặt chẽ với nhau ở châu Á... Do đó, quy chế kinh tế nên được nâng lên thành cốt lõi của chính sách đối ngoại của Mỹ”.
Đánh giá này lúc đó đã đúng và được minh chứng rõ ràng hơn khi Bắc Kinh ngày càng sử dụng các biện pháp ép buộc kinh tế để đạt được các mục tiêu chính sách đối ngoại của mình.
Ba phần tư số chuyên gia ở Đông Nam Á hoan nghênh sự can dự về kinh tế của Mỹ, và một tỷ lệ tương tự lo lắng về ảnh hưởng kinh tế khu vực ngày càng tăng của Trung Quốc.
Rõ ràng là sự can dự của Mỹ tại khu vực nên lớn hơn, chứ không chỉ là phản ứng đối với Trung Quốc.
Hiện vẫn không có giải pháp thay thế thực tế nào cho việc đàm phán lại việc gia nhập TPP, hiện được gọi là Hiệp định Đối tác toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP).
Có thể dự đoán, kinh nghiệm của chính quyền trước đây đã chứng minh rằng thuế quan đơn phương và các thỏa thuận thương mại song phương sẽ không viết lại các quy tắc kinh tế của khu vực hoặc buộc Trung Quốc thay đổi hành vi của mình.
Khi nói đến một thỏa thuận thương mại toàn diện, định hình trật tự ở châu Á, chỉ có thể là CPTPP hoặc không gì cả. Sẽ không thực tế nếu chỉ bắt đầu đàm phán về một thỏa thuận thương mại đa phương riêng biệt và một thỏa thuận thương mại kỹ thuật số cũng sẽ không đủ, đặc biệt là đối với các nền kinh tế đang phát triển ở Đông Nam Á.
Ngay cả Vương quốc Anh cũng bày tỏ ý định tham gia CPTPP như một phần của chủ trương “nghiêng về châu Á”. Mười năm trước, chính quyền Obama đã coi TPP là phép thử đối với sự can dự về kinh tế của Mỹ trong khu vực.
Nếu chính quyền Biden không thể thuyết phục người dân Mỹ và Quốc hội về CPTPP, thì đối với nhiều người ở châu Á - đặc biệt là các nền kinh tế mới nổi ngày càng liên kết chặt chẽ với nền kinh tế Trung Quốc – những tuyên bố về việc nước Mỹ “trở lại” có thể nghe rất vô nghĩa.
Thứ hai, một ưu tiên hàng đầu khác phải là sự gia tăng ngoại giao trong khu vực, đặc biệt là ở Đông Nam Á.
Các đề cử vào những vị trí ngoại giao quan trọng quá hạn từ lâu đã bắt đầu được thông báo dần, nhưng đã gần 7 tháng dưới thời chính quyền Biden, nước này vẫn chưa đề cử đại sứ cho bất kỳ nước nào trong số 5 đồng minh hiệp ước ở châu Á, hoặc ASEAN, hoặc Trung Quốc.
Ông Biden cũng có thể tính chuyến công du châu Á vào mùa Thu này và có bài phát biểu nổi bật đề ra các mục tiêu của Mỹ và cam kết nguồn lực thực sự để hoàn thành những mục tiêu đó.
Cuối cùng, chính quyền và Quốc hội phải làm việc cùng nhau để đảo ngược sự thay đổi cán cân quyền lực quân sự hiện nay.
Việc tăng cường khả năng răn đe ở châu Á có thể sẽ đòi hỏi phải điều chỉnh hiện diện những nơi khác, điều mà Lầu Năm Góc đã báo hiệu sẽ đồng nghĩa với việc rút bớt lực lượng ở Trung Đông.
Khi điều này diễn ra, Lầu Năm Góc nên làm việc với các đồng minh và đối tác châu Á để phát triển một chiến lược mạnh mẽ “răn đe bằng cách bác bỏ”, nhằm thuyết phục Bắc Kinh rằng họ không thể đạt được các mục tiêu ở châu Á thông qua việc sử dụng vũ lực, đặc biệt là chống lại Đài Loan.
Một chiến lược như vậy sẽ đòi hỏi Bộ Quốc phòng đầu tư vào các tên lửa thông thường tầm xa, tàu ngầm và dàn tấn công tàng hình, đồng thời củng cố nước Mỹ hướng tới hiện diện trên khắp Đông Á.
Lịch sử có lặp lại?
Kể từ lần đầu tiên Mỹ cam kết sẽ tái cân bằng với châu Á, vẫn luôn có khoảng cách đáng lo ngại, được lặp đi lặp lại, giữa lời và hành động của nước này.
Trách nhiệm thuộc về chính quyền của cả hai đảng và Quốc hội. Điều tích cực là trái ngược hoàn toàn với người tiền nhiệm, ông Biden tỏ ra cam kết với chủ nghĩa đa phương và vai trò lãnh đạo chủ động ở châu Á.
Tuy nhiên, hơn nửa năm cầm quyền đầu tiên của ông Biden, có những lo ngại rằng lịch sử có thể đang lặp lại - hoặc ít nhất là có sự đồng điệu.
Để thực hiện tốt cam kết với các đồng minh và đối tác rằng “Nước Mỹ đã trở lại”, chính quyền Biden phải phát triển và thực hiện một chiến lược toàn diện, tích cực cho châu Á và “nằm lòng” những bài học rút ra từ thập niên trước.
Không có khác biệt nhiều trong việc các quan chức Mỹ nói bao nhiêu lần về cuộc cạnh tranh với Trung Quốc, hay việc xoay trục, tái cân bằng hoặc chuyển trọng tâm sang châu Á.
Điều quan trọng hơn là họ đang thực sự làm những gì trong thực tế.
