Tóm tắt: Bệnh quan liêu là căn bệnh nội sinh của bộ máy hành chính, phát sinh từ sự xa rời thực tiễn, thiếu trách nhiệm trong thực thi công vụ, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước và bào mòn niềm tin của nhân dân. Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, quan liêu gắn với chủ nghĩa cá nhân, đối lập với chuẩn mực cán bộ là “công bộc của dân”, đồng thời là nguồn gốc dung dưỡng tham ô, lãng phí và tiêu cực. Trên cơ sở đó, bài viết tiếp cận bệnh quan liêu không chỉ như một hạn chế về đạo đức công vụ mà như một thất bại trong thiết kế thể chế và vận hành quyền lực hành chính. Thực tiễn hiện nay cho thấy, quan liêu biểu hiện ở nặng hình thức, dựa vào báo cáo giấy, đùn đẩy trách nhiệm, sợ sai, né tránh quyết định và kéo dài thủ tục hành chính, làm gia tăng chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp. Trong bối cảnh tinh gọn bộ máy và chuyển đổi số, quan liêu không tự mất đi mà có nguy cơ biến tướng nếu tư duy quản lý cũ không được thay đổi. Từ đó, bài viết đề xuất định hướng chữa bệnh quan liêu từ gốc, gắn đạo đức công bộc với hiệu năng thực thi, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực.
Từ khóa: Quan liêu; công bộc của dân; đạo đức công vụ; hiệu năng hành chính; trách nhiệm giải trình; kiểm soát quyền lực; cải cách hành chính; quản trị quốc gia.
1. Đặt vấn đề
Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bộ máy hành chính giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc tổ chức thực thi đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và trực tiếp phục vụ nhân dân. Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính không chỉ quyết định chất lượng quản trị quốc gia mà còn tác động trực tiếp đến niềm tin xã hội, động lực phát triển và tính chính danh của quyền lực nhà nước (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2021; Đảng Cộng sản Việt Nam, 2022). Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực của cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy và chuyển đổi số, bệnh quan liêu vẫn tồn tại dai dẳng, thậm chí có biểu hiện biến tướng tinh vi hơn, trở thành một lực cản đáng kể đối với yêu cầu nâng cao hiệu năng quản trị trong giai đoạn phát triển mới (Bộ Nội vụ, 2023; UNDP, 2024).
Quan liêu không phải là hiện tượng mới. Ngay từ rất sớm, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ quan liêu là “kẻ thù của nhân dân”, là căn bệnh nảy sinh trong chính bộ máy của ta, bắt nguồn từ chủ nghĩa cá nhân, từ sự xa rời thực tế và coi nhẹ trách nhiệm phục vụ nhân dân (Hồ Chí Minh, 2011). Trong tư tưởng của Người, cán bộ, công chức là “công bộc của dân”, quyền lực nhà nước là do nhân dân giao phó và phải được sử dụng vì lợi ích của nhân dân (Hồ Chí Minh, 2011). Quan liêu vì vậy không chỉ là sự sa sút về đạo đức công vụ mà còn là sự phủ định bản chất của quyền lực nhà nước cách mạng.
Bước vào giai đoạn hiện nay, yêu cầu phát triển nhanh và bền vững, hội nhập quốc tế sâu rộng, cùng với mục tiêu xây dựng nền hành chính phục vụ, liêm chính, hiện đại đặt ra những đòi hỏi ngày càng cao đối với hiệu năng thực thi công vụ. Trong bối cảnh đó, quan liêu không còn chỉ biểu hiện ở tác phong “bàn giấy” đơn thuần, mà thể hiện ở những dạng thức mới như nặng hình thức, phụ thuộc vào báo cáo, quy trình chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, sợ sai, né tránh quyết định và kéo dài thời gian xử lý công việc, làm gia tăng chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp, đồng thời làm giảm hiệu quả chính sách (Pollitt & Bouckaert, 2017; Nguyễn Thị Hồng Hải, 2020).
Đáng chú ý, trong quá trình đẩy mạnh tinh gọn bộ máy, siết chặt kỷ luật, kỷ cương hành chính và thúc đẩy chuyển đổi số, bệnh quan liêu không tự động bị triệt tiêu. Ngược lại, nếu không có sự đổi mới đồng bộ về tư duy quản lý, cơ chế trách nhiệm và kiểm soát quyền lực, quan liêu có thể “ẩn mình” trong các quy trình số hóa, trở thành quan liêu công nghệ, quan liêu quy trình, làm cho cải cách hành chính rơi vào hình thức (OECD, 2020; Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023).
Trong các văn kiện của Đảng thời gian qua, đặc biệt là các nghị quyết về xây dựng, chỉnh đốn Đảng và hệ thống chính trị, vấn đề chống quan liêu luôn được đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2016; Đảng Cộng sản Việt Nam, 2021). Tuy nhiên, để đáp ứng yêu cầu chuẩn bị Văn kiện Đại hội XIV, cần tiếp tục làm rõ hơn mối liên hệ giữa quan liêu và hiệu năng quản trị, giữa chuẩn mực “công bộc của dân” và các cơ chế đo lường, đánh giá kết quả thực thi công vụ trong điều kiện mới.
Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, bài viết lựa chọn cách tiếp cận “từ công bộc đến hiệu năng”, coi việc chữa bệnh quan liêu là một nhiệm vụ vừa mang tính chính trị, vừa mang tính quản trị hiện đại. Trên cơ sở đó, bài viết tập trung phân tích cơ sở lý luận, thực trạng và nguyên nhân của bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay, đồng thời đề xuất các định hướng và giải pháp nhằm gắn đạo đức công vụ với trách nhiệm giải trình, kiểm soát quyền lực và đo lường hiệu quả phục vụ nhân dân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.
2. Cơ sở lý luận: Tư tưởng Hồ Chí Minh về “công bộc” và nhận diện bệnh quan liêu
2.1. “Công bộc của dân” hạt nhân tư tưởng về quyền lực hành chính
Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, quan niệm cán bộ là “công bộc của dân” giữ vị trí trung tâm, chi phối cách thức nhận thức và vận hành quyền lực hành chính nhà nước. Đây không chỉ là một chuẩn mực đạo đức cá nhân, mà là nguyên lý chính trị – pháp lý nền tảng xác định bản chất của Nhà nước cách mạng và mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Hồ Chí Minh nhiều lần khẳng định quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nhân dân, do nhân dân giao phó và phải được sử dụng vì lợi ích của nhân dân, còn cán bộ, công chức chỉ là người thay mặt nhân dân thực thi quyền lực đó (Hồ Chí Minh, 2011).
Từ quan niệm quyền lực là do dân giao phó, Hồ Chí Minh đặt ra yêu cầu căn bản rằng cán bộ không phải là người cai trị, đứng trên nhân dân, mà là người phục vụ nhân dân. Người phê phán gay gắt tư tưởng “làm quan cách mạng”, coi đó là sự tha hóa quyền lực và là mầm mống trực tiếp của bệnh quan liêu. Theo Hồ Chí Minh, khi cán bộ tự xem mình là người ban phát quyền lực, thay vì người thực hiện quyền lực do dân ủy thác, thì quan liêu tất yếu nảy sinh và lan rộng trong bộ máy nhà nước (Hồ Chí Minh, 2011). Như vậy, “công bộc của dân” không phải là khẩu hiệu mang tính đạo đức thuần túy, mà là tiêu chí để phân biệt giữa nền hành chính phục vụ với nền hành chính quan liêu.
Một đặc điểm nổi bật trong tư tưởng Hồ Chí Minh là sự gắn kết chặt chẽ giữa đạo đức công vụ và thực tiễn hành động. Người không đánh giá cán bộ qua lời nói, báo cáo hay hình thức bên ngoài, mà thông qua thái độ đối với nhân dân và kết quả cụ thể của công việc. Hồ Chí Minh cho rằng cán bộ có đạo đức cách mạng là người giải quyết được việc cho dân, làm cho dân tin, dân phục và dân được hưởng lợi từ hoạt động của bộ máy nhà nước. Ngược lại, cán bộ chỉ giỏi nói, giỏi viết báo cáo nhưng không giải quyết được vấn đề thực tiễn thì không thể coi là người thực sự có đạo đức công vụ (Hồ Chí Minh, 2011).
Tư tưởng này thể hiện một cách tiếp cận rất hiện đại đối với quản trị hành chính, khi đặt hiệu quả công việc và tác động xã hội làm thước đo trung tâm của quyền lực và đạo đức. Dưới góc độ khoa học quản trị công, cách tiếp cận của Hồ Chí Minh tương đồng với quan điểm quản trị dựa trên kết quả, trong đó quyền lực hành chính phải được đánh giá thông qua giá trị công mà nó tạo ra cho xã hội (Pollitt & Bouckaert, 2017). Điều này cho thấy tư tưởng “công bộc của dân” không đối lập mà có sự tương thích sâu sắc với các nguyên lý quản trị hiện đại.
Bên cạnh đó, Hồ Chí Minh đặc biệt coi trọng việc cán bộ phải bám sát thực tiễn, đi sâu, đi sát cơ sở, coi đó là điều kiện để tránh chủ quan, hình thức và quan liêu. Người phê phán lối làm việc chỉ dựa vào giấy tờ, báo cáo, coi đây là biểu hiện điển hình của việc tách rời quyền lực hành chính khỏi đời sống thực tế của nhân dân. Khi quyền lực không được kiểm nghiệm thường xuyên bằng thực tiễn, đạo đức công vụ sẽ trở nên hình thức và bệnh quan liêu sẽ có điều kiện phát triển (Hồ Chí Minh, 2011).
Giá trị cốt lõi của tư tưởng “công bộc của dân” nằm ở yêu cầu thống nhất giữa quyền lực, trách nhiệm và hiệu quả. Quyền lực càng lớn thì trách nhiệm trước nhân dân càng cao và trách nhiệm đó phải được thể hiện bằng kết quả cụ thể trong thực thi công vụ. Đây chính là nền tảng tư tưởng để xây dựng cơ chế trách nhiệm giải trình, kiểm soát quyền lực và đánh giá hiệu năng hành chính trong bối cảnh hiện nay. Việc nhận thức và vận dụng đúng tư tưởng này có ý nghĩa quyết định trong việc phòng ngừa và chữa trị bệnh quan liêu, đồng thời góp phần xây dựng nền hành chính phục vụ, liêm chính, hiện đại theo định hướng của Đảng và Nhà nước.
2.2. Nhận diện bệnh quan liêu theo tư tưởng Hồ Chí Minh
Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, bệnh quan liêu được nhận diện như một căn bệnh nguy hiểm nảy sinh ngay trong bộ máy nhà nước cách mạng, gắn chặt với sự tha hóa quyền lực và sự suy giảm bản chất phục vụ của nền hành chính. Người không xem quan liêu là hiện tượng cá biệt hay lỗi lầm thuần túy của cá nhân, mà là sản phẩm trực tiếp của chủ nghĩa cá nhân, của lối làm việc xa rời thực tế, coi nhẹ trách nhiệm trước nhân dân (Hồ Chí Minh, 2011). Vì vậy, việc nhận diện đúng bản chất và biểu hiện của bệnh quan liêu theo tư tưởng Hồ Chí Minh là điều kiện tiên quyết để phòng ngừa và khắc phục một cách căn bản trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước.
Trước hết, biểu hiện cốt lõi của bệnh quan liêu là sự xa dân, tách rời đời sống thực tiễn. Hồ Chí Minh nhiều lần phê phán tình trạng cán bộ “ngồi trong phòng giấy”, chỉ đạo công việc thông qua báo cáo, giấy tờ mà không đi sâu, đi sát cơ sở, không nắm bắt đầy đủ tâm tư, nguyện vọng và khó khăn của nhân dân (Hồ Chí Minh, 2011). Khi cán bộ không trực tiếp tiếp xúc với thực tế, các quyết định hành chính dễ rơi vào chủ quan, hình thức, thiếu tính khả thi và có thể gây ra những tác động tiêu cực đối với đời sống xã hội. Xa dân vì vậy vừa là dấu hiệu nhận diện, vừa là nguồn gốc trực tiếp làm phát sinh và nuôi dưỡng bệnh quan liêu.
Thứ hai, quan liêu thể hiện rõ ở lối làm việc nặng hình thức, coi trọng thủ tục hơn kết quả thực chất. Hồ Chí Minh chỉ rõ nhiều cán bộ “làm việc theo lối quan liêu”, chú trọng báo cáo, thành tích trên giấy, nhưng không quan tâm đến hiệu quả thực tế của công việc và lợi ích cụ thể của nhân dân. Theo Người, việc hoàn thành hồ sơ, quy trình không đồng nghĩa với việc hoàn thành nhiệm vụ cách mạng; khi hình thức lấn át nội dung, công việc hành chính tự biến mình thành mục tiêu, còn lợi ích của nhân dân bị đẩy xuống hàng thứ yếu (Hồ Chí Minh, 2011). Đây là biểu hiện điển hình của sự tách rời giữa đạo đức công vụ và hiệu quả hành động.
Thứ ba, quan liêu gắn liền với thái độ vô trách nhiệm hoặc né tránh trách nhiệm trong thực thi quyền lực. Hồ Chí Minh phê phán gay gắt những cán bộ chỉ thích ra mệnh lệnh, nhưng khi công việc không đạt kết quả thì không chịu trách nhiệm, đổ lỗi cho cấp dưới hoặc hoàn cảnh khách quan. Trong tư duy của Người, quyền lực hành chính luôn phải đi liền với trách nhiệm trước nhân dân; khi cán bộ không dám chịu trách nhiệm về quyết định của mình, quyền lực bị sử dụng một cách méo mó và quan liêu trở thành “lá chắn” che đậy sự yếu kém hoặc vụ lợi (Hồ Chí Minh, 2011).
Thứ tư, Hồ Chí Minh chỉ ra mối quan hệ hữu cơ giữa quan liêu với tham ô, lãng phí và các hiện tượng tiêu cực khác. Theo Người, quan liêu là điều kiện thuận lợi để tham nhũng nảy sinh và phát triển, bởi khi cán bộ xa dân, thiếu kiểm tra, giám sát, việc lạm dụng quyền lực trở nên dễ dàng hơn. Quan liêu vì vậy không chỉ là một căn bệnh độc lập, mà còn là “mảnh đất” dung dưỡng và che chắn cho tham ô, lãng phí trong bộ máy nhà nước (Hồ Chí Minh, 2011).
Từ những nhận diện trên có thể thấy, tư tưởng Hồ Chí Minh tiếp cận bệnh quan liêu một cách toàn diện, vừa ở bình diện đạo đức công vụ, vừa ở bình diện tổ chức và phương thức vận hành quyền lực. Quan liêu không đơn thuần là thói quen làm việc kém hiệu quả, mà là sự phủ định tinh thần “công bộc của dân”. Cách nhận diện này có ý nghĩa phương pháp luận sâu sắc cho việc phân tích và xử lý bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay, đặc biệt trong yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia và xây dựng nền hành chính phục vụ, liêm chính, hiện đại.
2.3. Giá trị thời đại của tư tưởng Hồ Chí Minh trong bối cảnh quản trị hiện nay
Tư tưởng Hồ Chí Minh về “công bộc của dân” và đấu tranh chống bệnh quan liêu không chỉ có giá trị lịch sử mà còn mang ý nghĩa thời đại sâu sắc trong bối cảnh đổi mới mô hình quản trị quốc gia hiện nay. Khi yêu cầu phát triển nhanh và bền vững, hội nhập quốc tế sâu rộng và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt ra những chuẩn mực ngày càng cao đối với hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tư tưởng của Người tiếp tục cung cấp nền tảng lý luận và phương pháp luận quan trọng để định hướng cải cách bộ máy hành chính theo hướng phục vụ, liêm chính và hiện đại (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2022).
Trước hết, tư tưởng Hồ Chí Minh khẳng định nguyên lý quyền lực thuộc về nhân dân và phải được kiểm soát vì lợi ích của nhân dân. Trong bối cảnh hiện nay, khi quyền lực hành chính ngày càng mở rộng về phạm vi và mức độ can thiệp vào đời sống kinh tế, xã hội, nguyên lý này càng trở nên thiết yếu. Việc coi cán bộ là “công bộc của dân” không chỉ mang ý nghĩa đạo đức mà còn là cơ sở để thiết kế các cơ chế kiểm soát quyền lực, trách nhiệm giải trình và minh bạch hóa hoạt động công vụ. Đây chính là điểm gặp gỡ giữa tư tưởng Hồ Chí Minh và các nguyên tắc phổ quát của quản trị công hiện đại, đặc biệt là nguyên tắc kiểm soát quyền lực, trách nhiệm giải trình và lấy lợi ích công làm trung tâm (Hồ Chí Minh, 2011; Bovens, 2007).
Thứ hai, tư tưởng chống quan liêu của Hồ Chí Minh có giá trị đặc biệt trong bối cảnh chuyển mạnh từ quản lý hành chính truyền thống sang quản trị dựa trên kết quả và hiệu năng. Hồ Chí Minh yêu cầu cán bộ phải gắn lời nói với việc làm, gắn đạo đức với hiệu quả công việc và lấy kết quả phục vụ nhân dân làm thước đo đánh giá. Trong điều kiện hiện nay, yêu cầu này tương thích với xu hướng quản trị theo kết quả, quản trị dựa trên dữ liệu và đánh giá hiệu quả thực thi chính sách đang được nhiều quốc gia áp dụng nhằm nâng cao hiệu lực khu vực công (Pollitt & Bouckaert, 2017; OECD, 2019). Điều đó cho thấy tư tưởng Hồ Chí Minh không hề mâu thuẫn với quản trị hiện đại, mà trái lại, có thể trở thành nền tảng chính trị – đạo đức để định hướng việc vận dụng các công cụ quản trị mới một cách phù hợp với điều kiện Việt Nam.
Thứ ba, trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy và chuyển đổi số, tư tưởng Hồ Chí Minh có giá trị cảnh báo sâu sắc đối với nguy cơ rơi vào cải cách hình thức nếu không đổi mới thực chất tư duy quản lý. Hồ Chí Minh từng phê phán gay gắt lối làm việc chỉ chú trọng giấy tờ, báo cáo mà xa rời thực tiễn. Ngày nay, nếu chỉ số hóa các quy trình cũ mà không cải biến phương thức phục vụ, trách nhiệm giải trình và vai trò của cán bộ, quan liêu có thể biến tướng thành quan liêu công nghệ, làm giảm ý nghĩa thực chất của chuyển đổi số (Hồ Chí Minh, 2011; OECD, 2020). Vì vậy, giá trị thời đại của tư tưởng Hồ Chí Minh nằm ở khả năng định hướng cải cách theo chiều sâu, bảo đảm công nghệ phục vụ con người và nâng cao hiệu năng quản trị, chứ không thay thế trách nhiệm của con người.
Cuối cùng, tư tưởng Hồ Chí Minh về đấu tranh chống quan liêu tiếp tục có ý nghĩa định hướng quan trọng trong xây dựng văn hóa công vụ và đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ cán bộ, công chức. Trong điều kiện siết chặt kỷ luật, kỷ cương và đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực hiện nay, việc khơi dậy tinh thần công bộc, ý thức trách nhiệm trước nhân dân và dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung là yếu tố quyết định để chuyển từ nền hành chính nặng quản lý sang nền hành chính phục vụ. Từ góc độ đó, tư tưởng Hồ Chí Minh không chỉ là di sản tư tưởng, mà còn là nguồn lực lý luận sống động, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.
3. Thực trạng bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay
3.1. Quan liêu nhìn từ trải nghiệm của người dân và doanh nghiệp
Một cách tiếp cận trực diện và có giá trị thực tiễn cao để nhận diện bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay là nhìn từ trải nghiệm của người dân và doanh nghiệp. Đây là những chủ thể trực tiếp chịu tác động của hoạt động công vụ và phản ánh rõ mức độ hiệu quả của quá trình thực thi chính sách. Khác với các báo cáo nội bộ của cơ quan hành chính, trải nghiệm xã hội cho thấy rõ những biểu hiện quan liêu tồn tại trong thực tiễn vận hành quyền lực nhà nước.
Trước hết, quan liêu thể hiện rõ qua tình trạng thủ tục hành chính kéo dài, chi phí tuân thủ cao và yêu cầu bổ sung hồ sơ nhiều lần. Mặc dù cải cách thủ tục hành chính đã đạt được những kết quả nhất định, song nhiều báo cáo quốc gia và nghiên cứu khoa học chỉ ra rằng không ít thủ tục vẫn còn phức tạp, thời gian giải quyết kéo dài so với quy định, đặc biệt trong các lĩnh vực đất đai, đầu tư, xây dựng và tiếp cận dịch vụ công cơ bản. Báo cáo Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam cho thấy một tỷ lệ đáng kể người dân phản ánh tình trạng phải đi lại nhiều lần, cung cấp lặp lại cùng một loại giấy tờ và chờ đợi quá hạn để được giải quyết công việc (United Nations Development Programme, 2024). Những hiện tượng này làm gia tăng chi phí về thời gian, tài chính và cơ hội, đồng thời tạo ra tâm lý mệt mỏi và bức xúc trong xã hội.
Đối với doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp nhỏ và vừa, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính được xem là một trong những rào cản lớn đối với hoạt động sản xuất kinh doanh. Các nghiên cứu về môi trường kinh doanh tại Việt Nam cho thấy thủ tục rườm rà, thiếu minh bạch và cách hiểu không thống nhất giữa các cơ quan quản lý làm kéo dài thời gian triển khai dự án, làm giảm tính dự đoán của chính sách và gia tăng chi phí không chính thức (Nguyễn Đình Cung, 2021). Trong bối cảnh đó, quan liêu không chỉ là vấn đề quản lý nhà nước mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.
Thứ hai, quan liêu còn bộc lộ qua tình trạng trách nhiệm bị phân tán, không rõ cá nhân hoặc đơn vị chịu trách nhiệm cuối cùng trong quá trình giải quyết công việc. Trải nghiệm thực tế của người dân và doanh nghiệp cho thấy nhiều thủ tục hành chính phải qua nhiều khâu trung gian, liên quan đến nhiều cơ quan khác nhau nhưng không có đầu mối chịu trách nhiệm chính về kết quả cuối cùng. Khi xảy ra chậm trễ hoặc vướng mắc, trách nhiệm thường bị đùn đẩy giữa các cơ quan, các cấp chính quyền hoặc giữa tập thể với cá nhân. Các nghiên cứu về quản trị công khẳng định rằng sự mơ hồ về trách nhiệm là môi trường thuận lợi để quan liêu phát triển bởi quyền lực được phân tán nhưng trách nhiệm không được cá thể hóa rõ ràng (Bovens, 2007).
Mặc dù mô hình một cửa và một cửa liên thông đã được triển khai rộng rãi, song trong nhiều trường hợp cơ chế này mới dừng lại ở việc tiếp nhận hồ sơ tập trung, còn quá trình xử lý vẫn bị chia cắt theo chức năng và nhiệm vụ của từng cơ quan chuyên môn. Điều này khiến người dân và doanh nghiệp khó xác định ai là người chịu trách nhiệm cuối cùng đối với tiến độ và kết quả giải quyết công việc. Báo cáo cải cách hành chính của Bộ Nội vụ cũng cho thấy trách nhiệm giải trình trong giải quyết thủ tục hành chính ở một số nơi chưa rõ ràng và chưa gắn chặt với trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu (Bộ Nội vụ, 2023).
Nhìn từ trải nghiệm của người dân và doanh nghiệp có thể thấy bệnh quan liêu không tồn tại một cách trừu tượng mà biểu hiện cụ thể qua chi phí tuân thủ cao và sự thiếu rõ ràng về trách nhiệm. Những biểu hiện này cho thấy sự đứt gãy giữa tinh thần công bộc của dân với thực tiễn vận hành quyền lực hành chính, đồng thời đặt ra yêu cầu cấp thiết phải gắn cải cách thủ tục hành chính với cải cách trách nhiệm và kiểm soát quyền lực. Đây chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để chuyển từ nền hành chính nặng quản lý sang nền hành chính phục vụ trong giai đoạn phát triển mới.
3.2. Quan liêu trong thực thi chính sách và quản lý nhà nước
Một biểu hiện nổi bật của bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay là khoảng cách đáng kể giữa khâu ban hành chính sách và khâu tổ chức thực thi trong quản lý nhà nước. Nhiều chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước được xây dựng đúng về mục tiêu và định hướng phát triển, song khi triển khai trong thực tiễn lại bộc lộ tình trạng thực thi chậm chạp, kém hiệu quả hoặc bị biến dạng ở cấp thực hiện. Hiện tượng này phản ánh rõ nét sự suy giảm hiệu năng quản trị và cho thấy quan liêu không chỉ tồn tại ở thủ tục hành chính mà còn ăn sâu vào quá trình điều hành chính sách.
Thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy, không ít chính sách sau khi ban hành phải chờ đợi thời gian dài mới được triển khai đồng bộ do thiếu hướng dẫn cụ thể, sự phối hợp chưa hiệu quả giữa các cơ quan có liên quan hoặc tâm lý e ngại trách nhiệm của đội ngũ thực thi. Trong quá trình đó, cùng một chính sách có thể được hiểu và áp dụng khác nhau giữa các địa phương hoặc giữa các cấp quản lý, làm suy giảm tính thống nhất của pháp luật và gây khó khăn cho người dân cũng như doanh nghiệp. Các nghiên cứu về thực thi chính sách chỉ ra rằng, khi bộ máy hành chính vận hành nặng về tuân thủ hình thức và an toàn thủ tục, mục tiêu chính sách dễ bị lệch khỏi yêu cầu thực tiễn ban đầu (Hill & Hupe, 2014).
Quan liêu trong thực thi chính sách còn thể hiện rõ ở xu hướng đẩy rủi ro về phía người dân và doanh nghiệp. Trong nhiều trường hợp, khi quy định pháp luật chưa rõ ràng hoặc phát sinh tình huống mới, cơ quan hành chính lựa chọn giải pháp an toàn là yêu cầu người dân tự hoàn thiện hồ sơ, chờ đợi hoặc chấp nhận kéo dài thời gian xử lý. Thay vì chủ động giải thích và vận dụng pháp luật trên tinh thần phục vụ, trách nhiệm xử lý rủi ro hành chính lại được chuyển sang đối tượng chịu sự quản lý. Các nghiên cứu về quản trị công cho thấy, đây là biểu hiện điển hình của quan liêu gắn với tâm lý sợ trách nhiệm và thiếu cơ chế bảo đảm cho cán bộ thực thi quyết đoán vì lợi ích chung (Pollitt & Bouckaert, 2017).
Bên cạnh đó, tình trạng xin ý kiến nhiều cấp và nhiều cơ quan trong quá trình thực thi chính sách vẫn diễn ra khá phổ biến. Mặc dù phân cấp và phân quyền đã được đẩy mạnh, song trên thực tế, nhiều cán bộ vẫn lựa chọn cách xin ý kiến vượt cấp hoặc kéo dài quy trình tham vấn để tránh rủi ro cá nhân. Hệ quả là thời gian thực thi chính sách bị kéo dài, trách nhiệm cá nhân bị làm mờ và hiệu quả quản lý nhà nước bị suy giảm. Các nghiên cứu về trách nhiệm giải trình trong khu vực công khẳng định rằng, khi quyền hạn không đi kèm trách nhiệm rõ ràng và cơ chế bảo vệ người thực thi đúng đắn, hành vi quan liêu mang tính né tránh sẽ có xu hướng gia tăng (Bovens, 2007).
Từ góc độ tổng thể, quan liêu trong thực thi chính sách không chỉ làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước mà còn làm suy yếu niềm tin xã hội đối với năng lực điều hành của bộ máy hành chính. Hiện tượng chính sách đúng nhưng thực thi kém cho thấy sự đứt gãy giữa tư duy hoạch định và năng lực tổ chức thực hiện. Đây là vấn đề mang tính hệ thống, đòi hỏi phải được xử lý bằng các giải pháp đồng bộ về thể chế, trách nhiệm giải trình và văn hóa công vụ, phù hợp với tinh thần công bộc của dân và yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn hiện nay.
3.3. Quan liêu trong công tác cán bộ và điều hành
Quan liêu trong công tác cán bộ và điều hành là một biểu hiện có tính chất then chốt, tác động trực tiếp đến hiệu lực hoạt động của toàn bộ bộ máy hành chính. Không chỉ ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ cán bộ, hiện tượng này còn chi phối cách thức ra quyết định, phân công trách nhiệm và tổ chức thực thi công vụ, qua đó làm suy giảm hiệu năng quản trị nhà nước.
Trước hết, quan liêu thể hiện rõ ở tình trạng đánh giá cán bộ còn nặng về hình thức, nhẹ về kết quả thực chất. Trong nhiều cơ quan hành chính, việc đánh giá cán bộ và công chức vẫn chủ yếu dựa trên hồ sơ, báo cáo, mức độ hoàn thành nhiệm vụ theo quy trình, trong khi kết quả đầu ra của công việc và tác động thực tế đối với người dân và xã hội chưa được coi trọng đúng mức. Các nghiên cứu về quản trị nhân sự công cho thấy, khi tiêu chí đánh giá không gắn với hiệu quả thực thi, cán bộ có xu hướng ưu tiên hoàn thiện thủ tục, tránh sai sót hình thức hơn là chủ động cải tiến phương thức làm việc và nâng cao chất lượng phục vụ (Organisation for Economic Co operation and Development, 2019). Cách đánh giá như vậy vô hình trung khuyến khích hành vi quan liêu và làm giảm động lực đổi mới trong đội ngũ cán bộ.
Bên cạnh đó, quan liêu trong công tác điều hành còn thể hiện ở tâm lý sợ trách nhiệm và né tránh quyết định, nhất là trong bối cảnh tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính và đẩy mạnh phòng chống tham nhũng, tiêu cực. Khi rủi ro cá nhân trong việc ra quyết định cao, nhưng cơ chế bảo vệ người dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung chưa đủ rõ ràng, nhiều cán bộ lựa chọn giải pháp an toàn là trì hoãn, xin ý kiến nhiều cấp hoặc đẩy việc lên cấp trên. Các nghiên cứu về hành vi tổ chức trong khu vực công chỉ ra rằng, trong môi trường thiếu khuyến khích trách nhiệm cá nhân, xu hướng né tránh quyết định sẽ gia tăng và trở thành một dạng quan liêu mang tính hệ thống (Bovens, 2007).
Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy, tâm lý né tránh trách nhiệm xuất hiện không chỉ ở cấp thực thi trực tiếp mà cả trong công tác điều hành của một bộ phận cán bộ lãnh đạo và quản lý. Việc không quyết định kịp thời, không dám chịu trách nhiệm cá nhân đối với kết quả điều hành làm chậm quá trình triển khai chính sách, gây lãng phí nguồn lực và làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước. Một số nghiên cứu trong nước cũng chỉ ra rằng, khi trách nhiệm cá nhân không được cá thể hóa rõ ràng, quyền lực điều hành dễ bị sử dụng theo hướng an toàn, hình thức, thay vì hướng tới giải quyết vấn đề thực tiễn (Nguyễn Thị Hồng Hải, 2020).
Từ góc độ tổng thể, quan liêu trong công tác cán bộ và điều hành phản ánh hạn chế của cơ chế đánh giá, sử dụng và kiểm soát quyền lực đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Nếu không chuyển mạnh từ đánh giá hình thức sang đánh giá dựa trên kết quả thực thi và nếu không thiết lập được môi trường khuyến khích trách nhiệm gắn với bảo vệ người thực hiện đúng đắn, thì bệnh quan liêu sẽ tiếp tục tái sản xuất trong bộ máy hành chính. Việc khắc phục hiện tượng này là điều kiện quan trọng để hiện thực hóa tinh thần công bộc của dân và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn hiện nay.
3.4. Những biểu hiện mới của quan liêu trong thời kỳ chuyển đổi số
Chuyển đổi số trong khu vực công được kỳ vọng là đòn bẩy quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, nếu không đi kèm với đổi mới tư duy quản trị và cải cách thực chất quy trình công vụ, chuyển đổi số có thể làm xuất hiện những biểu hiện mới của bệnh quan liêu, thậm chí khoác lên quan liêu “hình thức hiện đại” nhưng bản chất không thay đổi.
Trước hết, một biểu hiện phổ biến là quy trình được số hóa nhưng tư duy quản lý vẫn mang tính thủ công. Nhiều cơ quan hành chính đã triển khai dịch vụ công trực tuyến, hệ thống một cửa điện tử và phần mềm quản lý hồ sơ, song cách thức tổ chức công việc, phân công trách nhiệm và ra quyết định vẫn dựa trên lối tư duy cũ. Các nghiên cứu về chính phủ điện tử tại Việt Nam chỉ ra rằng, trong không ít trường hợp, cán bộ chỉ chuyển các bước xử lý thủ công lên môi trường số, giữ nguyên số lượng khâu trung gian và cách thức kiểm soát truyền thống, dẫn đến việc thời gian xử lý không giảm đáng kể, thậm chí phát sinh thêm thao tác hình thức (Nguyễn Minh Tuấn, 2021). Khi tư duy thủ công chi phối, công nghệ không trở thành công cụ nâng cao hiệu năng, mà chỉ là phương tiện hỗ trợ cho lối làm việc quan liêu.
Thứ hai, công nghệ có nguy cơ bị sử dụng để “hợp thức hóa” các quy trình cũ, thay vì thúc đẩy cải cách thực chất. Một số nghiên cứu và báo cáo quốc gia cho thấy, việc số hóa thủ tục hành chính đôi khi được triển khai chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu chỉ tiêu, xếp hạng chuyển đổi số, trong khi bản thân quy trình chưa được rà soát, cắt giảm hoặc tái thiết kế theo hướng lấy người dân làm trung tâm (Bộ Thông tin và Truyền thông, 2023). Hệ quả là các quy trình phức tạp, chồng chéo vốn tồn tại từ trước tiếp tục được “đóng băng” trong hệ thống công nghệ, tạo ra dạng quan liêu mới, khó nhận diện hơn nhưng không kém phần phiền hà.
Từ góc độ quản trị công, quan liêu trong chuyển đổi số phản ánh sự lệch pha giữa đổi mới công nghệ và đổi mới thể chế. Khi công nghệ được áp dụng mà không gắn với trách nhiệm giải trình, đánh giá kết quả và trải nghiệm người sử dụng, nó có thể làm gia tăng khoảng cách giữa bộ máy hành chính và người dân. Do đó, việc nhận diện và khắc phục các biểu hiện quan liêu trong thời kỳ chuyển đổi số là điều kiện cần thiết để bảo đảm chuyển đổi số thực sự phục vụ mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước, phù hợp với tinh thần “công bộc của dân” trong tư tưởng Hồ Chí Minh.
4. Nguyên nhân của bệnh quan liêu: nhìn từ thể chế, quyền lực và văn hóa công vụ
4.1. Nguyên nhân từ cơ chế phân bổ và kiểm soát quyền lực
Một trong những nguyên nhân căn bản làm phát sinh và duy trì bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay bắt nguồn từ cơ chế phân bổ và kiểm soát quyền lực hành chính chưa gắn chặt với kết quả phục vụ và trách nhiệm cá nhân. Khi quyền lực được trao nhưng không bị ràng buộc đầy đủ bởi hiệu quả thực thi và cơ chế chế tài tương xứng, quan liêu trở thành lựa chọn “an toàn” trong hành vi công vụ.
Trước hết, quyền lực hành chính ở nhiều khâu, nhiều cấp vẫn chưa được gắn chặt với kết quả phục vụ người dân và doanh nghiệp. Trong thực tiễn quản lý nhà nước, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính và cán bộ, công chức chủ yếu dựa trên mức độ tuân thủ quy trình, hoàn thành nhiệm vụ theo kế hoạch hoặc chỉ tiêu nội bộ, trong khi kết quả đầu ra và trải nghiệm thực tế của người dân chưa trở thành tiêu chí quyết định. Các nghiên cứu về quản trị công cho thấy, khi quyền lực không bị “neo” vào kết quả cuối cùng, cán bộ có xu hướng ưu tiên an toàn thủ tục, tránh sai sót hình thức hơn là tìm kiếm giải pháp tối ưu cho người dân và xã hội (Pollitt & Bouckaert, 2017). Điều này dẫn đến tình trạng quyền lực được sử dụng đúng quy trình nhưng không tạo ra giá trị công tương xứng, làm suy giảm hiệu năng quản trị.
Ở Việt Nam, nhiều công trình khoa học và báo cáo cải cách hành chính đã chỉ ra rằng, cơ chế phân cấp, phân quyền chưa đi kèm đầy đủ với cơ chế đánh giá theo kết quả và trách nhiệm giải trình cá nhân. Quyền hạn được giao tương đối rộng, song trách nhiệm lại được chia sẻ chung chung theo tập thể, khiến mối liên hệ giữa quyền lực và hiệu quả phục vụ bị làm mờ (Bộ Nội vụ, 2024). Trong bối cảnh đó, quan liêu không phải là sự lạm quyền trực tiếp, mà là hệ quả của việc quyền lực vận hành thiếu áp lực từ kết quả và phản hồi xã hội.
Thứ hai, việc thiếu chế tài đủ mạnh đối với hành vi né tránh, trì trệ và không thực hiện đầy đủ trách nhiệm công vụ là nguyên nhân quan trọng làm quan liêu kéo dài. Trên thực tế, các chế tài hiện hành chủ yếu tập trung xử lý hành vi vi phạm rõ ràng về pháp luật hoặc tham nhũng, trong khi các hành vi “phi hành động” như chậm trễ, đùn đẩy trách nhiệm, không quyết định đúng thẩm quyền lại khó bị xử lý cụ thể. Các nghiên cứu về trách nhiệm giải trình trong khu vực công chỉ ra rằng, nếu không có cơ chế chế tài đối với việc không làm hoặc làm không đúng tinh thần phục vụ, bộ máy hành chính sẽ rơi vào trạng thái trì trệ có hệ thống (Bovens, 2007).
Tại Việt Nam, một số luận án tiến sĩ và bài nghiên cứu gần đây cũng nhấn mạnh rằng, hành vi né tránh trách nhiệm tuy gây thiệt hại lớn về kinh tế và xã hội nhưng lại ít khi bị xem xét trách nhiệm cá nhân một cách nghiêm khắc, dẫn đến tâm lý “không làm thì không sai” trong đội ngũ cán bộ, công chức (Nguyễn Thị Hồng Hải, 2020). Khi chế tài không đủ sức răn đe, quan liêu trở thành lựa chọn hợp lý về mặt cá nhân, dù gây tổn hại cho lợi ích công.
Như vậy, cơ chế phân bổ và kiểm soát quyền lực chưa gắn chặt quyền hạn với kết quả phục vụ và thiếu chế tài đối với hành vi trì trệ đã tạo ra nền tảng thể chế cho bệnh quan liêu tồn tại. Việc khắc phục nguyên nhân này đòi hỏi phải tái thiết kế cơ chế quyền lực theo hướng lấy kết quả phục vụ làm trung tâm, cá thể hóa trách nhiệm và bổ sung chế tài đủ mạnh đối với cả hành vi sai phạm lẫn hành vi không hành động trong thực thi công vụ.
4.2. Nguyên nhân từ thể chế và quy trình hành chính
Bên cạnh cơ chế phân bổ và kiểm soát quyền lực, bệnh quan liêu còn bắt nguồn trực tiếp từ những bất cập của thể chế và quy trình hành chính. Khi khuôn khổ pháp lý thiếu đồng bộ, quy trình xử lý công việc phức tạp và phân cấp không đi kèm cơ chế kiểm soát hiệu quả, quan liêu không chỉ là hành vi cá nhân mà trở thành đặc tính của hệ thống.
Trước hết, tình trạng quy định chồng chéo và nhiều tầng nấc trung gian là nguyên nhân quan trọng làm phát sinh quan liêu trong thực thi công vụ. Nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước hiện nay chịu sự điều chỉnh đồng thời của nhiều luật, nghị định, thông tư với cách tiếp cận và phạm vi điều chỉnh khác nhau, dẫn đến khó khăn trong áp dụng thống nhất. Các báo cáo rà soát pháp luật và cải cách thủ tục hành chính cho thấy, cùng một vấn đề nhưng có thể phải qua nhiều khâu thẩm định, xin ý kiến và phê duyệt của các cơ quan khác nhau, kéo dài thời gian xử lý và làm mờ trách nhiệm (Bộ Tư pháp, 2023). Trong bối cảnh đó, cán bộ, công chức có xu hướng bám chặt quy trình, xin ý kiến nhiều cấp để “an toàn pháp lý”, thay vì chủ động giải quyết công việc, qua đó làm gia tăng tính quan liêu của bộ máy.
Dưới góc độ khoa học hành chính, quy trình càng phức tạp và phân mảnh thì chi phí giao dịch hành chính càng cao và khả năng né tránh trách nhiệm càng lớn (Pollitt & Bouckaert, 2017). Khi mỗi khâu trung gian đều có quyền “dừng” hoặc “trả lại” hồ sơ, quan liêu không chỉ kéo dài thủ tục mà còn tạo ra không gian cho việc trì trệ có hệ thống.
Thứ hai, phân cấp, phân quyền chưa gắn với cơ chế kiểm soát và hậu kiểm hiệu quả cũng là nguyên nhân làm quan liêu trở nên dai dẳng. Trong những năm gần đây, chủ trương đẩy mạnh phân cấp đã được triển khai nhằm tăng tính chủ động cho địa phương và cơ quan thực thi. Tuy nhiên, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng phân cấp trong một số lĩnh vực mới dừng lại ở việc chuyển giao thẩm quyền, trong khi cơ chế giám sát, đánh giá và hậu kiểm chưa được thiết kế tương xứng (Nguyễn Đình Cung, 2021). Khi thiếu hậu kiểm dựa trên kết quả, cán bộ có xu hướng lựa chọn cách làm an toàn, trì hoãn quyết định hoặc áp dụng máy móc quy định, làm giảm hiệu quả của phân cấp và vô tình củng cố quan liêu.
Như vậy, những bất cập về thể chế và quy trình hành chính đã tạo ra môi trường thuận lợi cho bệnh quan liêu tồn tại và lan rộng. Khắc phục nguyên nhân này đòi hỏi phải đồng bộ hóa hệ thống pháp luật, tinh giản quy trình, giảm tầng nấc trung gian và thiết kế cơ chế phân cấp gắn chặt với hậu kiểm, trách nhiệm giải trình và đánh giá theo kết quả thực chất.
4.3. Nguyên nhân từ văn hóa công vụ
Bên cạnh những nguyên nhân thể chế và cơ chế quyền lực, văn hóa công vụ giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc hình thành và duy trì bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính. Văn hóa công vụ không chỉ chi phối thái độ, hành vi của cán bộ, công chức trong thực thi nhiệm vụ, mà còn định hình cách thức quyền lực được sử dụng và trách nhiệm được gánh vác trong thực tiễn quản lý nhà nước.
Trước hết, tư duy “an toàn là trên hết” đang có xu hướng thay thế tinh thần dấn thân, trách nhiệm trong một bộ phận cán bộ, công chức. Trong bối cảnh tăng cường kỷ luật, kỷ cương và đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, yêu cầu tuân thủ pháp luật và quy trình được đặt ra ngày càng nghiêm ngặt. Tuy nhiên, khi các cơ chế bảo vệ người dám nghĩ, dám làm vì lợi ích chung chưa được hoàn thiện, tâm lý sợ sai, sợ trách nhiệm dễ dàng hình thành. Nhiều nghiên cứu về hành vi công vụ cho thấy, khi rủi ro cá nhân cao hơn lợi ích từ việc chủ động, cán bộ có xu hướng lựa chọn giải pháp an toàn như trì hoãn, xin ý kiến nhiều cấp hoặc né tránh quyết định, dù vấn đề thuộc thẩm quyền của mình (OECD, 2019). Tư duy này không chỉ làm giảm hiệu quả điều hành mà còn nuôi dưỡng quan liêu dưới dạng “không hành động”, gây tổn hại nghiêm trọng đến lợi ích công.
Ở Việt Nam, một số công trình nghiên cứu và luận án tiến sĩ về quản lý hành chính đã chỉ ra rằng, tâm lý né tránh trách nhiệm đang trở thành rào cản lớn đối với đổi mới, sáng tạo trong khu vực công, đặc biệt ở cấp trung gian, nơi cán bộ vừa chịu áp lực từ cấp trên vừa đối mặt trực tiếp với rủi ro thực thi (Nguyễn Thị Hồng Hải, 2020). Khi tinh thần dấn thân không được khuyến khích và bảo vệ, văn hóa công vụ dễ trượt sang trạng thái hình thức, thụ động và quan liêu.
Thứ hai, phê bình và tự phê bình trong nhiều cơ quan hành chính còn mang tính hình thức, chưa thực sự trở thành công cụ điều chỉnh hành vi công vụ. Theo tư tưởng Hồ Chí Minh, phê bình và tự phê bình là “vũ khí sắc bén” để xây dựng đội ngũ cán bộ và phòng ngừa quan liêu. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, ở không ít nơi, hoạt động này vẫn nặng về báo cáo thành tích, né tránh khuyết điểm hoặc mang tính đối phó, thiếu chiều sâu phản biện. Các nghiên cứu về văn hóa tổ chức trong khu vực công chỉ ra rằng, khi phê bình không gắn với trách nhiệm và hệ quả cụ thể, nó không tạo ra động lực thay đổi hành vi, thậm chí còn củng cố tâm lý an toàn và né tránh sai sót (Bovens, 2007).
Hệ quả của văn hóa công vụ hình thức là việc quan liêu không bị nhận diện và xử lý kịp thời, mà dần trở thành “chuẩn mực ngầm” trong tổ chức. Do đó, khắc phục bệnh quan liêu từ góc độ văn hóa công vụ đòi hỏi phải tái thiết hệ giá trị hành chính, trong đó tinh thần trách nhiệm, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung được đề cao, còn phê bình và tự phê bình phải thực chất, gắn với đánh giá kết quả và xử lý trách nhiệm cụ thể.
5. Giải pháp chữa bệnh quan liêu: từ đạo đức công bộc đến hiệu năng quản trị
Những phân tích ở các phần trên cho thấy, bệnh quan liêu trong bộ máy hành chính hiện nay không chỉ bắt nguồn từ sự suy giảm đạo đức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức, mà chủ yếu là hệ quả của những bất cập trong cơ chế vận hành quyền lực, thể chế, quy trình và văn hóa công vụ. Vì vậy, việc chữa bệnh quan liêu không thể dừng lại ở yêu cầu rèn luyện đạo đức hay tăng cường kỷ luật hành chính, mà phải chuyển mạnh sang cách tiếp cận quản trị hiện đại, trong đó đạo đức công bộc được gắn chặt với hiệu năng thực thi, trách nhiệm giải trình và kiểm soát quyền lực.
5.1. Đổi mới nhận thức: coi quan liêu là thất bại của thực thi, không chỉ là khuyết điểm đạo đức
Giải pháp đầu tiên và có ý nghĩa nền tảng là đổi mới nhận thức về bản chất của bệnh quan liêu. Trong thời gian dài, quan liêu thường được nhìn nhận chủ yếu như một khuyết điểm đạo đức, một biểu hiện của sự thoái hóa cá nhân. Cách tiếp cận này tuy đúng nhưng chưa đủ, bởi nó có xu hướng cá nhân hóa trách nhiệm và làm mờ đi các nguyên nhân mang tính hệ thống.
Cần khẳng định rõ rằng, quan liêu trước hết là một dạng thất bại của thực thi chính sách và quản lý nhà nước. Khi chính sách đúng nhưng không đi vào cuộc sống, khi thủ tục được ban hành nhưng không phục vụ người dân, khi quyền lực được trao nhưng không tạo ra kết quả xã hội tương xứng, thì đó chính là biểu hiện của quan liêu. Việc coi quan liêu là thất bại của thực thi sẽ giúp chuyển trọng tâm từ phê phán động cơ cá nhân sang cải cách cơ chế, quy trình và cách thức vận hành quyền lực. Đây là sự kế thừa và phát triển tư tưởng Hồ Chí Minh trong điều kiện quản trị hiện đại, khi Người luôn nhấn mạnh việc “xem xét công việc cho kỹ”, “nói đi đôi với làm” và lấy kết quả phục vụ nhân dân làm thước đo cán bộ.
5.2. Thiết lập cơ chế trách nhiệm giải trình cá nhân rõ ràng trong từng khâu hành chính
Một nguyên nhân trực tiếp của quan liêu là trách nhiệm bị phân tán, không rõ cá nhân chịu trách nhiệm cuối cùng. Do đó, giải pháp then chốt là phải thiết lập cơ chế trách nhiệm giải trình cá nhân rõ ràng trong từng khâu của quy trình hành chính.
Mỗi thủ tục, mỗi quyết định hành chính cần được gắn với một chủ thể chịu trách nhiệm chính, từ tiếp nhận hồ sơ, thẩm định, quyết định đến trả kết quả. Trách nhiệm này không chỉ mang tính hình thức mà phải gắn với hệ quả cụ thể về đánh giá, khen thưởng, kỷ luật. Việc cá thể hóa trách nhiệm sẽ góp phần khắc phục tình trạng đùn đẩy, né tránh và “xin ý kiến lòng vòng”, vốn là biểu hiện điển hình của quan liêu.
Đồng thời, cần hoàn thiện cơ chế giải trình theo hướng công khai, minh bạch, cho phép người dân và doanh nghiệp theo dõi tiến độ xử lý công việc, phản ánh và khiếu nại khi có chậm trễ, sai sót. Trách nhiệm giải trình không chỉ là nghĩa vụ đối với cấp trên, mà trước hết là nghĩa vụ đối với nhân dân – đúng với tinh thần “công bộc của dân” trong tư tưởng Hồ Chí Minh.
5.3. Lấy kết quả phục vụ người dân làm thước đo đánh giá cán bộ, công chức
Một giải pháp mang tính đột phá để chữa bệnh quan liêu là đổi mới căn bản cách thức đánh giá cán bộ, công chức theo hướng lấy kết quả phục vụ người dân và doanh nghiệp làm thước đo trung tâm. Nếu việc đánh giá vẫn chủ yếu dựa trên hồ sơ, báo cáo, mức độ tuân thủ quy trình, thì quan liêu sẽ tiếp tục có “đất sống”.
Cần từng bước đưa các chỉ số đo lường trải nghiệm xã hội, mức độ hài lòng, thời gian xử lý, chi phí tuân thủ và chất lượng kết quả giải quyết công việc vào hệ thống đánh giá cán bộ, nhất là cán bộ lãnh đạo, quản lý. Việc này không chỉ giúp phản ánh đúng hiệu năng công vụ, mà còn tạo động lực để cán bộ chuyển từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ.
Trong tư tưởng Hồ Chí Minh, đạo đức của người cán bộ không được đo bằng lời nói mà bằng việc làm và kết quả cụ thể. Việc lấy kết quả phục vụ làm thước đo chính là sự cụ thể hóa tư tưởng đó trong điều kiện quản trị hiện đại, góp phần làm cho đạo đức công bộc trở thành giá trị thực hành, chứ không chỉ là chuẩn mực tuyên ngôn.
5.4. Gắn phòng, chống quan liêu với phòng, chống tham nhũng, lãng phí
Quan liêu và tham nhũng, lãng phí có mối quan hệ hữu cơ, trong đó quan liêu là môi trường thuận lợi để tham nhũng nảy sinh và phát triển. Vì vậy, phòng, chống quan liêu phải được đặt trong tổng thể chiến lược phòng, chống tham nhũng, lãng phí và tiêu cực.
Cần mở rộng phạm vi nhận diện và xử lý trách nhiệm, không chỉ tập trung vào hành vi vi phạm pháp luật rõ ràng, mà cả những hành vi trì trệ, né tránh, gây phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Việc “không làm”, “làm chậm”, “làm cho có” cũng cần được xem xét như những biểu hiện làm tổn hại lợi ích công, có thể gây hậu quả không kém tham nhũng vật chất.
Bên cạnh đó, phải tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực thi công vụ ở những lĩnh vực nhạy cảm, dễ phát sinh quan liêu gắn với lợi ích nhóm, như đất đai, đầu tư, xây dựng, tài nguyên, môi trường. Chỉ khi quan liêu bị coi là một dạng rủi ro quản trị nghiêm trọng, cần phòng ngừa và xử lý tương tự như tham nhũng, thì bộ máy hành chính mới có thể vận hành hiệu quả và liêm chính.
5.5. Đổi mới công tác cán bộ theo hướng trọng năng lực, hiệu quả thực tiễn
Công tác cán bộ là khâu then chốt quyết định hiệu lực của bộ máy hành chính. Do đó, chữa bệnh quan liêu không thể tách rời việc đổi mới mạnh mẽ công tác cán bộ theo hướng trọng năng lực, hiệu quả thực tiễn và khả năng tổ chức thực hiện.
Cần khắc phục tình trạng bổ nhiệm, đánh giá cán bộ nặng về bằng cấp, thâm niên hoặc quy trình hình thức, trong khi năng lực giải quyết vấn đề thực tiễn, khả năng chịu trách nhiệm và dám quyết định chưa được coi trọng đúng mức. Đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý, tiêu chí quan trọng nhất phải là năng lực tổ chức thực thi chính sách, điều hành hiệu quả công việc và tạo ra kết quả cụ thể cho xã hội.
Đồng thời, cần hoàn thiện cơ chế bảo vệ cán bộ dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung, gắn với kiểm soát chặt chẽ quyền lực để ngăn ngừa lợi dụng. Khi cán bộ có không gian hành động hợp lý và được đánh giá công bằng dựa trên kết quả, tâm lý sợ trách nhiệm sẽ giảm, qua đó hạn chế quan liêu mang tính “phi hành động”.
5.6. Phát huy vai trò giám sát của nhân dân, báo chí, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội
Cuối cùng, để chữa bệnh quan liêu một cách bền vững, cần phát huy mạnh mẽ vai trò giám sát của xã hội, lấy công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình công vụ, cũng bảo đảm cơ chế pháp lý quyền tiếp cận thông tin hiệu lực, đây là một cấu phần không thể thiếu để kiểm soát quyền lực công. Nhân dân, báo chí, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội có vai trò đặc biệt trong việc phát hiện sớm các biểu hiện quan liêu, trì trệ, phiền hà trong hoạt động công vụ.
Cần hoàn thiện các cơ chế tiếp nhận, xử lý phản ánh, kiến nghị của người dân và doanh nghiệp một cách thực chất, bảo đảm mọi phản ánh về hành vi quan liêu đều được xem xét, phản hồi và xử lý trách nhiệm rõ ràng. Báo chí cần được tạo điều kiện phát huy vai trò phản biện xã hội, góp phần thúc đẩy công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình công vụ, cũng như quyền tiếp cận thông tin của Nhân dân.
Phát huy giám sát xã hội không nhằm tạo áp lực tiêu cực, mà nhằm thiết lập một môi trường quản trị mở, nơi quyền lực được soi chiếu thường xuyên bởi lợi ích công. Đây chính là cách hiện thực hóa tư tưởng Hồ Chí Minh về “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra” trong điều kiện quản trị hiện đại.
6. Kết luận và kiến nghị đối với văn kiện đại hội XIV
Từ những phân tích lý luận và thực tiễn nêu trên có thể khẳng định rằng, bệnh quan liêu không chỉ là hạn chế trong đạo đức công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức mà là vấn đề mang tính hệ thống, bắt nguồn từ cách thức phân bổ và kiểm soát quyền lực, từ thể chế, quy trình hành chính và từ văn hóa công vụ. Quan liêu làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước, gia tăng chi phí tuân thủ cho người dân và doanh nghiệp, làm méo mó quá trình thực thi chính sách và bào mòn niềm tin xã hội. Vì vậy, chống quan liêu không phải là nhiệm vụ phụ trợ mà là điều kiện tiên quyết để xây dựng nền hành chính phục vụ, liêm chính, hiện đại, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn mới.
Quá trình phân tích, đánh giá cho thấy, ưu điểm lớn của hệ thống chính trị và bộ máy hành chính hiện nay là đã nhận diện rõ quan liêu như một nguy cơ nội sinh, gắn chống quan liêu với xây dựng, chỉnh đốn Đảng, phòng chống tham nhũng, tiêu cực và cải cách hành chính. Tuy nhiên, khuyết điểm nổi bật vẫn là việc xử lý quan liêu còn thiên về phê phán đạo đức, kỷ luật cá nhân, trong khi các giải pháp thể chế nhằm triệt tiêu “đất sống” của quan liêu chưa đủ mạnh và đồng bộ. Quyền lực hành chính ở nhiều khâu chưa gắn chặt với kết quả phục vụ; trách nhiệm giải trình còn mờ nhạt; chế tài đối với hành vi né tránh, trì trệ chưa tương xứng; cải cách thủ tục và chuyển đổi số có nơi còn nặng hình thức, chưa thực sự nâng cao hiệu năng thực thi.
Từ những vấn đề cấp thiết đó cho thấy quá trình xây dựng và hoàn thiện nội dung Văn kiện Đại hội XIV, cần đặt chống quan liêu ở vị trí trung tâm của chiến lược nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia. Trước hết, cần khẳng định rõ trong Văn kiện rằng, quan liêu là lực cản trực tiếp đối với phát triển và là nguyên nhân làm suy yếu năng lực thực thi của Nhà nước. Chống quan liêu vì vậy phải được gắn chặt với yêu cầu xây dựng nền hành chính phục vụ, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm, coi trải nghiệm xã hội và kết quả thực thi là thước đo chủ yếu của hoạt động công vụ.
Thứ hai, cần đưa nội dung chống quan liêu gắn với công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình công vụ thành một trụ cột quan trọng trong các định hướng lớn của Đại hội XIV. Trụ cột này cần nhấn mạnh việc tái thiết kế cơ chế quyền lực theo hướng mỗi thẩm quyền phải đi kèm trách nhiệm pháp lý cá nhân rõ ràng và kết quả phục vụ có thể đo lường. Đánh giá cán bộ, công chức, đặc biệt là người đứng đầu, cần chuyển mạnh từ tiêu chí hình thức sang tiêu chí kết quả đầu ra, mức độ hài lòng của người dân và hiệu quả chính sách trong thực tiễn.
Thứ ba, Văn kiện Đại hội XIV cần thể hiện rõ yêu cầu chuyển từ “nói chống quan liêu” sang “thiết kế thể chế không cho quan liêu tồn tại” gắn với bảo đảm quyền tiếp cận thông tin theo pháp luật. Điều này đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng đồng bộ, tinh giản, giảm tầng nấc trung gian; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với cơ chế hậu kiểm, giám sát và xử lý trách nhiệm nghiêm minh. Đồng thời, chuyển đổi số phải được đặt trong tổng thể cải cách thể chế và văn hóa công vụ, bảo đảm công nghệ phục vụ cải cách, chứ không hợp thức hóa quy trình cũ.
Cuối cùng, cần nhấn mạnh vai trò của văn hóa công vụ và tinh thần “công bộc của dân” trong tư tưởng Hồ Chí Minh như nền tảng chính trị – đạo đức cho mọi cải cách. Chỉ khi quyền lực được kiểm soát bằng trách nhiệm, đạo đức gắn với hiệu năng và thể chế được thiết kế hướng tới phục vụ, bệnh quan liêu mới có thể được đẩy lùi một cách căn bản. Đây chính là đóng góp cốt lõi mà bài viết hướng tới nhằm phục vụ quá trình hoàn thiện Văn kiện Đại hội XIV của Đảng trong bối cảnh phát triển mới của đất nước.
TS. Nguyễn Trung Thành, Nguyễn Thanh Bình
Danh mục tài liệu tham khảo
- Đảng Cộng sản Việt Nam. (2016). Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa XII về tăng cường xây dựng, chỉnh đốn Đảng; ngăn chặn, đẩy lùi sự suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống, những biểu hiện “tự diễn biến”, “tự chuyển hóa” trong nội bộ. Hà Nội.
- Đảng Cộng sản Việt Nam. (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Hà Nội: Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật.
- Đảng Cộng sản Việt Nam. (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9 tháng 11 năm 2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới. Hà Nội.
- Hồ Chí Minh. (2011). Toàn tập (Tập 5). Hà Nội: Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật.
- Bộ Nội vụ. (2023). Báo cáo Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index). Hà Nội.
- Bộ Thông tin và Truyền thông. (2023). Báo cáo chuyển đổi số quốc gia. Hà Nội.
- United Nations Development Programme. (2024). The Viet Nam Provincial Governance and Public Administration Performance Index (PAPI). Hanoi: UNDP.
- Nguyễn Đình Cung. (2021). Cải cách thể chế kinh tế và môi trường kinh doanh ở Việt Nam. Hà Nội: Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật.
- Nguyễn Thị Hồng Hải. (2020). Trách nhiệm giải trình trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Tạp chí Quản lý nhà nước, 292, 3–9.
- Nguyễn Minh Tuấn. (2021). Chuyển đổi số trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam: Thực trạng và vấn đề đặt ra. Tạp chí Quản lý nhà nước, 299, 15–21.
- Bovens, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. European Law Journal, 13(4), 447–468. https://doi.org/10.1111/j.1468-0386.2007.00378.x
- Hill, M., & Hupe, P. (2014). Implementing public policy: An introduction to the study of operational governance (3rd ed.). London: Sage.
- Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public management reform: A comparative analysis (4th ed.). Oxford: Oxford University Press.
- Organisation for Economic Co-operation and Development. (2019). Public sector performance: A conceptual turning point. Paris: OECD Publishing.
- Organisation for Economic Co-operation and Development. (2020). Digital government index. Paris: OECD Publishing.
