Để góp ý trực tiếp cho dự thảo Luật Đất đai năm 2023, có lẽ viết theo kiểu “hàn lâm ứng dụng” là thích hợp hơn cả khi mà Dự thảo Luật Đất đai năm 2023 vẫn theo đuổi quan niệm và cách tiếp cận của những đạo luật về đất đai cũ từ sau năm 1980 tới nay và chưa có cải thiện nào trong tư duy xây dựng pháp luật.Khác biệt về cơ bản với những gì đang tồn tại ở các nước trên thế giới, kể cả đã từng tồn tại ở những nước xã hội chủ nghĩa trước kia, tuy có mang lại những thành tích nhất định liên quan tới phân bổ các lợi ích chung về đất đai trong điều kiện đất đai thuộc “sở hữu toàn dân” để xây dựng và bảo vệ đất nước, nhưng Luật Đất đai năm 2013 vẫn có những vướng mắc và bất cập nhất định. Cho đến nay, việc sửa đổi cơ bản đạo luật này đang được tiến hành, nhưng Dự thảo Luật Đất đai năm 2023 vẫn chưa tính đến việc xử lý những hạn chế này.
1. Một số hạn chế của Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo Luật Đất đai năm 2023
1.1. Xác định không đúng tính chất của luật
Tiếp cận khá khác biệt so với thế giới, kể cả so với các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN) truyền thống, Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo Luật Đất đai năm 2023 (Dự thảo 2023) xuất phát từ giác độ luật hành chính nhằm tới việc bảo đảm quản lý nhà nước về đất đai có lẽ bởi quá nhấn mạnh tới tính quyền lực nhà nước trong các quan hệ đất đai. Cách tiếp cận này kế tiếp các đạo luật đất đai trước đó từ sau năm 1980 và được diễn giảng tóm lược trong “Giáo trình Luật Đất đai” của Trường Đại học Luật Hà Nội như sau: “Vì vậy, quan hệ đất đai do đó xuất phát từ quan hệ mang tính quyền lực, thể hiện quyền lực đó thông qua vai trò hệ thống các cơ quan nhà nước trong việc tổ chức, quản lý đất đai…[1]”.
Thế nhưng, luật đất đai, nói cho cùng, là một lĩnh vực pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa người với vật (là các thửa đất). Vì vậy, quyền sở hữu đất đai với tính cách là một vật quyền luôn giữ vai trò trọng đề của luật đất đai và thuộc phạm vi điều chỉnh đương nhiên của luật dân sự ở những nước thuộc Họ Pháp luật La Mã - Đức, của luật tài sản ở những nước thuộc Họ Pháp luật Anh- Mỹ và cả ở những nước thuộc Họ Pháp luật XHCN. Bộ luật Dân sự năm 2020 của Trung Quốc hiện hành thể hiện rõ các quy định về quan hệ đất đai như quyền sở hữu đất đai và các quyền lợi của công dân đối với các thửa đất.
Trong các chế độ cũ ở nước ta, “… luật lệ về điền thổ (tức chế định về ruộng đất) là một ngành quan trọng ở Dân luật, và chúng có liên quan đến hầu hết các hoạt động của xã hội[2]”. Luật đất đai được người Anh gọi là ‘Law of Real Property’ hay ‘Land Law’, được giải thích là luật nói về đất, những quyền thuộc về hay bao trùm trên đất, và những quy trình mà bởi những quyền và lợi ích này được tạo lập và chuyển nhượng[3]. Khi luận về chế độ “sở hữu toàn dân” đối với đất đai ở nước ta, nhiều người ủng hộ đã lấy ví dụ bằng câu chuyện đất đai ở Anh Quốc ra để nói. Nhưng thực sự luật về đất đai của họ được xếp vào luật tài sản (luật tư) như trên đã nêu.
Về vấn đề này, tác giả cung cấp một số thông tin và bình luận như sau:
- Có hai loại quan hệ có giá trị kinh tế (hay lợi ích kinh tế) tồn tại một cách khách quan mà đã được thừa nhận khoảng từ hơn một thiên niên kỷ nay, bao gồm:
Thứ nhất, quan hệ giữa người với vật (hay còn được mô tả là quan hệ giữa người với vật ở giữa mọi người). Lưu ý: ‘vật’ ở đây thường được hiểu là các vật thể vật chất (đất đai, nhà cửa, công trình, động vật, thực vật, xe cộ, vật dụng, trang thiết bị, gạo nước, củi quế, quần áo, kính mũ, tiền mặt, không khí…), tức là những gì có đặc tính vật lý mà con người đã chiếm hữu.
Thứ hai, quan hệ giữa người với người.
Quan hệ thứ nhất thuộc phạm vi truyền thống của luật tài sản hay luật về vật quyền (một đại chế định của luật dân sự). Và quan hệ thứ hai thuộc phạm vi của luật nghĩa vụ hay luật về trái quyền (cũng là một đại chế định của luật dân sự).
- Khi xây dựng một đạo luật hay pháp điển hóa, người ta phải trước hết xác định chắc chắn tính chất pháp lý của quan hệ mà đạo luật hay bộ luật tương lai đang xây dựng điều chỉnh. Việc xác định này không thể thiếu để sử dụng kỹ thuật pháp lý và thiết kế các giải pháp pháp lý đúng đắn và thỏa đáng cho những tranh chấp pháp lý hay vấn đề pháp lý xảy ra trong tương lai, cũng như xem xét tới mối liên hệ của chúng với các loại luật khác. Một quy tắc pháp lý phải được hiểu trong một hệ thống đã được thiết lập phù hợp với tính chất pháp lý của quan hệ mà loại luật đó điều chỉnh, thậm chí cả cách viết các quy định của pháp luật cụ thể cũng cần tới sự phù hợp như vậy.
- Các nước XHCN trước kia vẫn giống như các nước thuộc Họ Pháp luật La Mã - Đức xác định luật đất đai là một chế định của luật dân sự. Cụ thể: Bộ luật Dân sự của Tiệp Khắc năm 1964 được chia thành 08 phần để lần lượt nói về: (1) Những quy định chung; (2) Tài sản xã hội chủ nghĩa và tài sản cá nhân; (3) Sử dụng cá nhân các căn hộ, các ngôi nhà và các thửa đất; (4) Dịch vụ; (5) Quyền và nghĩa vụ phát sinh từ các giao dịch pháp lý; (6) Trách nhiệm đối với những thiệt hại và đắc lợi vô căn cứ; (7) Thừa kế; và (8) Điều khoản cuối cùng.
Lưu ý: Trong hai năm 1963 và 1964, các nước trong Phe Xã hội chủ nghĩa đồng loạt ban hành các Bộ luật dân sự và các Đạo luật về dân sự để thể hiện sự đồng nhất trong ý thức hệ và sự khác biệt vượt trội về tổ chức đời sống xã hội so với các nước tư bản chủ nghĩa, chẳng hạn: Bộ luật Dân sự của Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Xô viết Liên bang Nga năm 1964, Bộ luật Dân sự Ba Lan năm 1964, Bộ luật Dân sự Tiệp Khắc…
- Bộ luật Dân sự Trung Quốc năm 2020 (hiện hành) quy định rõ về các quan hệ đất đai trong đó (mà với các quan hệ này, ở Việt Nam chúng ta có nhiều người cho là thuộc ngành luật hành chính) như sau:
“Điều 243. (Truất hữu)
Bởi sự cần thiết của lợi ích công, đất đai thuộc sở hữu tập thể và nhà ở cũng như bất động sản khác của tổ chức hoặc cá nhân có thể bị tước đoạt (truất hữu hay trưng thu) trong phạm vi quyền hạn và phù hợp với quy định của pháp luật.
Trong trường hợp truất hữu đất đai thuộc sở hữu tập thể, thì chi phí đền bù đất, hỗ trợ tái định cư, và những khoản đền bù chỗ ở cho những người dân sống ở nông thôn và những gì gắn với đất cũng như mùa màng chưa thu hoạch phải được chi trả đầy đủ, đúng thời hạn phù hợp với pháp luật, và những khoản bảo hiểm xã hội của nông dân có đất bị truất hữu phải được dàn xếp, cuộc sống của họ cũng như các quyền và lợi ích hợp pháp của họ được bảo đảm” (đoạn 1 và đoạn 2).
“Điều 244. (Bảo vệ đất trồng trọt)
Nhà nước quy định việc bảo hộ đặc biệt đối với đất trồng trọt, hạn chế nghiêm ngặt đối với việc chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất sử dụng cho các mục đích xây dựng và kiểm soát tổng lượng diện tích đất sử dụng cho các mục đích xây dựng. Đất thuộc sở hữu tập thể không thể bị truất hữu vượt quá quyền hạn hoặc vi phạm thủ tục do pháp luật quy định”.
- Cuba là một trường hợp đặc biệt đã biến Bộ luật Dân sự thành đạo luật để đấu tranh về đất đai mà lịch sử đã để lại. Có một đoạn văn nói như sau về vấn đề này: “Bộ luật Dân sự Xã hội chủ nghĩa trở thành luật đất đai có hiệu lực vào 12/10/1988. Nó đúng là, thật chính xác, 29 năm, 08 tháng và 12 ngày sau cuộc Cách mạng Castro chiếm được quyền lực ngày 1/1/1959. Có hay không một mối quan hệ giữa một văn bản quy phạm pháp luật 30 năm giới hạn cho việc chiếm hữu không ngay tình và sự tính toán thời gian cho việc hủy bỏ một bộ luật? Nếu không, thì tại sao nó lâu như vậy để Cuba cộng sản thông qua một Bộ luật Dân sự mới mà có thể đáp ứng những đòi hỏi xã hội chủ nghĩa tại nước này?[4]”.
Ở đây, người ta nghi ngờ rằng Cuba đã trì hoãn xây dựng Bộ luật Dân sự XHCN mới để hợp pháp hóa việc chiếm hữu những thửa đất. Như vậy, Bộ luật Dân sự không chỉ đơn thuần điều chỉnh quan hệ giữa người và những thửa đất, mà còn là một vũ khí đấu tranh pháp lý quan trọng trong công cuộc cách mạng XHCN, nhất là liên quan tới công hữu hóa tư liệu sản xuất, đất đai và các tài nguyên khác.
- Sau khi có Bộ luật Dân sự năm 1994, Cộng hòa Liên bang Nga (nước XHCN cũ) cũng đã thông qua Bộ luật Đất đai năm 2001, nhưng trong đó quy định rõ tại khoản 3 Điều 3 rằng: “Các quan hệ chiếm hữu, sử dụng và định đoạt các thửa đất, cũng như tiến hành các giao dịch về chúng phải được điều chỉnh bởi luật dân sự, trừ khi có yêu cầu khác bởi luật về bảo vệ môi trường, đất, rừng, nước, lòng đất và bởi các luật đặc biệt”. Như vậy, Bộ luật Đất đai của họ là một bộ luật hành chính về đất đai nhằm mục đích bảo đảm sử dụng, bảo toàn và bảo vệ đất đai với tính cách là nền tảng cho đời sống chung của dân chúng, cho môi trường và phát triển kinh tế vĩ mô…
- Trong những năm đầu cải cách mở cửa, vào năm 1986, Trung Quốc ban hành “Nguyên tắc Dân pháp” với vỏn vẹn 156 Điều để hướng dẫn điều chỉnh các quan hệ dân sự vì họ chưa đủ khả năng và điều kiện để xây dựng một bộ luật dân sự hay một đạo luật đầy đủ về tài sản… Với hoàn cảnh đó, vào năm 1987, họ ban hành ‘Luật Hành chính đất đai’. Đạo luật này bao gồm các chương như:
- Chương I Các quy định chung
- Chương II Quyền sở hữu đất đai và quyền được sử dụng đất
- Chương III Sử dụng và bảo vệ đất
- Chương IV Sử dụng đất cho hoạt động xây dựng của Nhà nước
- Chương V Sử dụng đất cho hoạt động xây dựng thành thị và nông thôn
- Chương VI Trách nhiệm pháp lý
- Chương VII Các điều khoản bổ sung
Lưu ý:
(1) “Quyền được sử dụng đất” được ghi nhận trong đạo luật này không mang ý nghĩa của luật dân sự bởi “Nguyên tắc Dân pháp” Trung Quốc năm 1986 lúc đó cũng như Bộ luật Dân sự năm 2020 quy định nội dung quyền sở hữu bao gồm 04 quyền là: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền thu hoa lợi và quyền định đoạt. Trong khi đó “quyền sử dụng đất” ở Việt Nam bao gồm cả thu hoa lợi trong đó, vì pháp luật Việt Nam cho rằng quyền sở hữu chỉ bao gồm 03 quyền - đó là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, và quyền định đoạt.
(2) Dù là một đạo luật về hành chính đất đai nhưng họ vẫn phải đề cập tới quyền sở hữu đất đai đầu tiên vì “sở hữu xã hội chủ nghĩa” về đất đai làm phát sinh ra nhu cầu điều chỉnh về hành chính.
- Có lẽ vì tiếp cận nghiêng về luật hành chính, Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2023[5] của Việt Nam có kết cấu các chương mục như sau:
Chương I: Quy định chung
Chương II: Quyền và trách nhiệm của Nhà nước, công dân đối với đất đai
Mục 1- Quyền và trách nhiệm của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu về đất đai
Mục 2- Quản lý nhà nước về đất đai
Mục 3- Quyền và nghĩa vụ của công dân đối với đất đai
Chương III: Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất
Mục 1- Quy định chung
Mục 2- Quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước sử đụng đất
Mục 3- Quyền và nghĩa vụ của cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất
Mục 4- Quyền và nghĩa vụ của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất
Mục 5- Điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất
Chương IV: Địa giới hành chính, điều tra cơ bản về đất đai
Mục 1- Địa giới hành chính, bản đồ địa chính
Mục 2- Điều tra, đánh giá đất đai
Chương V: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Chương VI: Thu hồi đất, trưng dụng đất
Chương VII: Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Mục 1- Bồi thường về đất, chi phí đầu tư còn lại vào đất
Mục 2- Bồi thường thiệt hại về tài sản, về sản xuất, kinh doanh
Mục 3- Hỗ trợ
Mục 4- Tái định cư
Chương VIII: Phát triển quỹ đất
Chương IX: Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Mục 1- Giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Mục 2- Giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và các trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất
Chương X: Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Mục 1- Hồ sơ địa chính
Mục 2- Đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Mục 3- Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Chương XI: Tài chính về đất đai, giá đất
Mục 1- Tài chính về đất đai
Mục 2- Giá đất
Chương XII: Hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai
Chương XIII: Chế độ sử dụng các loại đất
Mục 1- Thời hạn sử dụng đất
Mục 2- Chế độ sử dụng đất
Chương XIV: Thủ tục hành chính về đất đai
Chương XV: Giám sát; thanh tra, kiểm tra; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
Mục 1- Giám sát, theo dõi và đánh giá việc quản lý, sử dụng đất đai
Mục 2- Thanh tra, kiểm tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo
Mục 3- Xử lý vi phạm pháp luật về đất đai
Chương XVI: Điều khoản thi hành.
1.2. Cách hiểu khái niệm “sở hữu toàn dân” và khái niệm “tài sản công”
“Sở hữu toàn dân” đối với đất đai ở nước ta bị Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo 2023 hiểu chưa chuẩn xác dẫn tới các quy định thiếu thỏa đáng về khoa học pháp lý.
Quy định của Hiến pháp năm 2013 (tại Điều 53) “Đất đai… là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” chưa được Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo 2023 phân tích đầy đủ để thi hành. Tuy nhiên, cũng phải kể đến sự thiếu rành mạch trong quan niệm về “tài sản công” và sự thiếu lý giải cho thuật ngữ “sở hữu toàn dân” bởi Hiến pháp năm 2013 đã gây ra những hiểu lầm cho Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo 2023.
Về vấn đề này, tác giả cung cấp một số thông tin và bình luận sau:
- Từ thời La Mã cổ đại, người ta đã phân loại tài sản căn cứ vào việc “tài sản có thể được sở hữu bởi tư nhân hay không”. Sự phân loại này vẫn còn giữ nguyên trong hầu hết các bộ luật dân sự hiện hành của các nước trên thế giới, pháp luật của các quốc gia, thậm chí trong công pháp quốc tế hiện đại. Cụ thể, dựa vào đó, người ta chia tài sản thành các loại như sau:
(1) Tài sản chung (tiếng La tinh gọi là res communes- nay tiếng Anh gọi là “common property”);
(2) Tài sản công (res publicae- “public property”);
(3) Tài sản vô chủ (res nullius- “derelict property”)[6].
“Tài sản chung” là những vật thuộc về tất cả mọi người mà không ai có thể chiếm hữu làm của riêng như không khí, nước chảy, biển… Ngày nay, không trung không thuộc chủ quyền của quốc gia nào cũng như biển cả được công pháp quốc tế xem là res communes (tài sản chung)[7] và không quốc gia nào có thể chiếm thành của riêng. Còn “tài sản công” là như những tài sản thuộc về nhà nước như cầu cống, đường xá…
- Hiến pháp năm 2013 (tại Điều 53) tuyên bố “Đất đai… là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” đã gây ra những khó khăn cho khoa học pháp lý từ việc hiểu chính xác đất đai thuộc loại “tài sản công” hay “tài sản chung” như cách phân loại ở trên.
Khi quy định về các hình thức sở hữu, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng không có quy định nào giải thích cho khái niệm “sở hữu toàn dân”, mà chép lại nguyên văn quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 vào Điều 197 của Bộ luật Dân sự này.
Nhưng khi quy định quyền của cá nhân, pháp nhân đối với việc sử dụng, khai thác tài sản thuộc sở hữu toàn dân, thì Bộ luật Dân sự năm 2015 lại không có sự phân biệt về mặt khoa học pháp lý:
“Điều 203. Quyền của cá nhân, pháp nhân đối với việc sử dụng, khai thác tài sản thuộc sở hữu toàn dân
Cá nhân, pháp nhân được sử dụng đất, khai thác nguồn lợi thuỷ sản, tài nguyên thiên nhiên và các tài sản khác thuộc sở hữu toàn dân đúng mục đích, có hiệu quả, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật”.
Tài sản thuộc sở hữu toàn dân theo Điều 53 Hiến pháp năm 2013 bao gồm: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý”. Trong số các tài sản liệt kê này, nguồn lợi ở vùng biển bao gồm cả nước biển, tắm biển, việc đi lại trên biển và dưới lòng biển gắn liền với và không thể tách rời vùng biển, mà về mặt khoa học pháp lý, biển được xem là tài sản chung không thể chiếm hữu làm của riêng. Loại tài sản này (cũng như vùng trời) khác hẳn với tài sản là các khoản đầu tư của Nhà nước trong các doanh nghiệp, bởi khi đưa một khoản tiền vào để thành lập công ty tức là phải chuyển quyền sở hữu khoản tiền đó cho công ty để đổi lấy các quyền lợi trong công ty như cổ phần, phần vốn góp (tài sản vô hình). Hoạt động đầu tư, góp vốn cho thấy khoản đầu tư, góp vốn đó bị chiếm hữu bởi Nhà nước hoặc công ty được góp vốn.
Đất đai là một loại tài sản đòi hỏi phải được khai thác cho các mục đích khác nhau trong bất kỳ xã hội nào. Vì vậy, người ta mới sinh ra thuật ngữ “land use” (sử dụng đất) và “land cover” (bao phủ đất) trong quản lý đất đai. Yêu cầu chiếm hữu những thửa đất luôn được đặt ra khác với quản lý vùng biển, vùng trời.
Từ đó có thể suy ra, khái niệm “sở hữu toàn dân” theo pháp luật Việt Nam bao hàm luôn cả khái niệm “tài sản chung” và “tài sản công”. Tuy nhiên, “sở hữu toàn dân” là một khái niệm “không rõ nghĩa”, bởi “toàn dân” là một thuật ngữ không có tính xác định, trong khi chủ thể của quyền, nhất là quyền sở hữu, bị đòi hỏi có tính xác định.
Xương sống của quyền sở hữu là quyền loại trừ (exclusive right). Như vậy, trong “sở hữu toàn dân”, quyền loại trừ không rõ ràng.
Lưu ý rằng: Khái niệm “sở hữu toàn dân” hoàn toàn khác với khái niệm “tài sản chung” (res communes), bởi “tài sản chung” được quan niệm để loại trừ bất kỳ ai từ việc chiếm hữu những gì ở đó để làm của riêng. Còn “sở hữu toàn dân” có thể được hiểu là ai cũng là chủ sở hữu nhưng lại không phải là “đồng sở hữu” (với tính cách là một kỹ thuật pháp lý để giải quyết một vài trường hợp thực tế mà Bộ luật Dân sự của chúng ta gọi là “sở hữu chung”).
- Từ đó có những câu hỏi đặt ra là: Phải hiểu như thế nào về “sở hữu toàn dân”? và “sở hữu toàn dân” có ý nghĩa gì?
Để trả lời câu hỏi này, trước hết hãy tham khảo quan niệm này ở những nước XHCNhiện nay và những nước XHCN truyền thống. Ở Trung Quốc, người ta coi chế độ kinh tế XHCN có những hạt nhân chủ yếu được mô tả tại Điều 206 (đoạn 1), Bộ luật Dân sự Trung Quốc năm 2020 : “Nhà nước duy trì và hoàn thiện chế độ kinh tế XHCN cơ bản, như chế độ sở hữu mà trong đó đa hình thức sở hữu cùng phát triển với hình thức sở hữu công làm trụ cột, chế độ phân phối mà trong đó có nhiều hình thức phân phối cùng tồn tại với chế độ phân phối theo lao động là nền tảng, cũng như chế độ kinh tế thị trường XHCN”. Để bảo đảm cho sự phát triển chế độ kinh tế XHCN cơ bản như quy định tại điều luật trên, tại Điều 246, Bộ luật Dân sự Trung Quốc năm 2020 quy định và giải thích khái niệm “sở hữu toàn dân” như sau:
“Khi một tài sản được quy định bởi pháp luật là thuộc quyền sở hữu của Nhà nước, thì tài sản đó thuộc về Nhà nước, ấy là, thuộc về toàn thể nhân dân.
Quyền sở hữu đối với tài sản nhà nước được thực hiện bởi Hội đồng Nhà nước[8] nhân danh Nhà nước, trừ khi pháp luật có quy định khác”.
Các quy định này kế thừa các quy định của “Nguyên tắc Dân pháp” 1986. Tuy nhiên, bộ nguyên tắc này tuyên bố rõ ràng tại Điều 73 rằng: “Tài sản nhà nước được sở hữu bởi toàn thể nhân dân”. Như vậy “sở hữu công” được xem hay được gọi là “sở hữu toàn dân”, tức là đối tượng của quyền sở hữu đó là “tài sản công” (res publicae- public property), chứ không phải là “tài sản chung” (res communes- common property). Tài sản này có chủ sở hữu xác định là Nhà nước và quyền sở hữu của chủ sở hữu này có đầy đủ quyền loại trừ.
Tìm lại quan niệm này từ thời tồn tại của những nước XHCN truyền thống, chúng ta thấy đây chính là sự kế tục y nguyên của quan niệm truyền thống về “sở hữu toàn dân”.
Hiến pháp Xô-Viết 1918 được thông qua ngày 10/7/1918, hơn sáu tháng sau Cách mạng Tháng Mười Nga có tuyên bố rõ ràng lập trường và quan niệm của Chính quyền Xô-Viết tại Chương 2, điểm 3 (a) và 3 (b) của Điều 1 như sau: “Ghi nhớ như một vấn đề cơ bản thủ tiêu chế độ người bóc lột người, sự thủ tiêu toàn bộ sự phân chia giai cấp, sự áp bức của giai cấp bóc lột, thiết lập xã hội xã hội chủ nghĩa, và chiến thắng của chủ nghĩa xã hội trên toàn thế giới, Hội nghị các Xô-Viết toàn Nga của các Đại biểu Công nhân, Binh sỹ, và Nông dân quyết nghị hơn nữa:
a. Nhằm mục đích thực hiện xã hội hóa đất đai, tất cả quyền tư hữu đất đai bị bãi bỏ, và tất cả đất đai được tuyên bố là tài sản quốc gia và sẽ được chia cho người cày mà không có bất kỳ sự đền bù nào cho các chủ sở hữu trước, trong phạm vi phù hợp với khả năng canh tác của mỗi người trên đó.
b. Tất cả rừng, quỹ đất, và nước dùng chung, tất cả những vật không kể sống hay vô tri, các trang trại kiểu mẫu và các doanh nghiệp nông nghiệp, được tuyên bố là tài sản quốc gia”.
Như vậy, ngay từ cuộc cách mạng XHCN đầu tiên, các tài sản bị xã hội hóa, hay công hữu hóa, quốc hữu hóa không phải để trở thành “tài sản chung” (res commmunes).
Đến giai đoạn XHCN phát triển, Hiến pháp năm 1977 (Hiến pháp cuối cùng của chế độ XHCN ở Liên Xô đã kế thừa và khẳng định chế độ kinh tế của Liên Xô được xây dựng trên nền tảng sở hữu XHCN đối với tư liệu sản xuất dưới hình thức tài sản nhà nước và tài sản tập thể (Điều 10). Hiến pháp này tuyên bố tại Điều 11 rằng: “Đất đai, khoáng sản, nước, và rừng là tài sản độc quyền của Nhà nước”.
Đến đây, chúng ta không thể không hiểu “sở hữu toàn dân” theo nghĩa của XHCN là một thuật ngữ mở rộng của “sở hữu nhà nước” mang nhiều ý nghĩa chính trị hơn là ý nghĩa kinh tế hay ý nghĩa pháp lý. Những ý nghĩa chính trị của thuật ngữ “sở hữu toàn dân” có lẽ chỉ có thể được giải thích đầy đủ theo lý thuyết đấu tranh giai cấp (hòn đá tảng của chủ nghĩa Mác) và lý thuyết nhà nước một nửa nhà nước trong thời kỳ quá độ của chủ nghĩa xã hội. Những lý thuyết này đã được thể hiện phần nào đó trong các tuyên bố và các quy định tại Hiến pháp Xô-Viết 1918. “Toàn dân” qua đó phải được hiểu theo nghĩa giai cấp, có nghĩa là đại đa số nhân dân lao động. Và “sở hữu toàn dân” có lẽ phải được giải thích theo mục tiêu phục vụ nhân dân của nhà nước XHCN.
Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam chưa làm người ta hiểu đúng về “sở hữu toàn dân”. Điều 53 của Hiến pháp tuyên bố “Đất đai,… là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Tuyên bố không rành mạch này dẫn đến vướng mắc trong việc thi hành Hiến pháp năm 2013 bởi các đạo luật có liên quan. Chẳng hạn: Luật Đất đai năm 2013 (tại Điều 4) chỉ quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”; và Dự thảo 2023 (tại Điều 13) cũng quy định như thế, bỏ qua việc xác định “đất đai là tài sản công” như Hiến pháp năm 2013. Lý do của việc Hiến pháp năm 2013 quy định như vậy có thể được suy diễn bởi: (1) cho rằng “tài sản công” là đối tượng của quyền “sở hữu toàn dân” hoặc (2) cố ý đẩy thuật ngữ “sở hữu toàn dân” cao lên để đạt mục đích chính trị trong khi vẫn muốn xác định bản chất thật của đất đai là “tài sản công”, tức tài sản thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. Tuy nhiên, đoạn văn “… thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” tại Điều 53 của Hiến pháp năm 2013 lại cho thấy lý do thứ nhất nêu trên mới đáng được quan tâm vì nếu Nhà nước đã là chủ sở hữu đối với đất đai rồi thì loại trừ bất kỳ ai khác.
Khi xây dựng Hiến pháp hay xây dựng luật, chúng ta cần xoáy vào bản chất pháp lý của vấn đề. Tán tụng về Hiến pháp 1977 trong thời kỳ cực thịnh của Liên Xô, cuốn sách giới thiệu chính thức về Hiến pháp này được xuất bản năm 1980 bằng tiếng Anh tại Nhà xuất bản Tiến bộ Mát-xcơ-va phóng bút như sau: “Tài sản nhà nước là tài sản chung của nhân dân Xô-Viết và được định nghĩa tại Điều 11 như một hình thức chủ yếu của tài sản xã hội chủ nghĩa. … Các tư liệu sản xuất và lợi ích vật chất tạo thành tài sản nhà nước gồm có một kho tàng duy nhất được định đoạt bởi toàn dân. Điều này cho phép nhà nước quản lý kinh tế có hiệu quả và theo đuổi chính sách kinh tế có kế hoạch.
Kho tàng tài sản nhà nước duy nhất trước hết bao gồm những vật thể chủ yếu và quan trọng hơn hết: đất đai, khoáng sản, nước, và rừng. Những vật thể này chuyển cho các tổ chức, các hợp tác xã và các công dân chỉ để sử dụng, nhưng không phải là tài sản của họ[9]”.
Đoạn trích này cho thấy sự nhầm lẫn giữa khái niệm “tài sản công” (res publicae) với “tài sản chung” (res communes) do sự phóng bút tán tụng. Quan niệm “sở hữu toàn dân” được xem là đồng nhất với khái niệm “tài sản chung” bị bộc lộ ra qua những lời tán tụng đó, nhưng có vẻ như xa rời với khoa học pháp lý và chính bản văn Hiến pháp đang được tán tụng. Bóng dáng của những lời tán tụng này có thể được tìm thấy phần nào đó trong Điều 13 của Dự thảo 2023 với đoạn quy định: “Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt nhưng không phải là quyền sở hữu; quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được pháp luật bảo hộ”.
- Luật Hành chính Đất đai Trung Quốc 1986 (tại Điều 2) khẳng định bản chất của vấn đề như sau: “Cộng hòa nhân dân Trung Hoa thực hiện công hữu XHCN đối với đất đai, ấy là, sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể bởi nhân dân lao động.
Sở hữu toàn dân có nghĩa rằng quyền sở hữu đối với đất đai của Nhà nước được thực hiện bởi Hội đồng Nhà nước nhân danh Nhà nước”.
1.3. Tạo ra cơ chế “xin-cho” trong quản lý đất đai do thiếu phân tích chính xác về dịch quyền trên đất của người dân
Luật Đất đai năm 2013 đã tạo ra một cơ chế “xin- cho” liên quan tới trao quyền sử dụng đất do thiếu phân tích kỹ lưỡng, tỷ mỷ và chính xác về mối quan hệ giữa chủ sở hữu đất (Nhà nước) với người có quyền sử dụng đất (người thủ đắc quyền sử dụng đất).
Tác giả cho rằng, sự thiếu phân tích pháp lý về “tài sản công” và “sở hữu toàn dân” như đã nêu ở phần trên dẫn tới việc hình thành nhận thức về cơ chế “xin-cho” như vậy. Về vấn đề này, tác giả cung cấp thêm thông tin và bình luận như sau:
- Luật Hành chính Đất đai Trung Quốc 1986 quy định rõ tại Điều 2 rằng: “Nhà nước áp dụng, phù hợp với pháp luật, một chế độ sử dụng có đền bù đối với đất đai của Nhà nước với ngoại lệ liên quan tới quyền đối với việc sử dụng đất được cho phép bởi Nhà nước trong phạm vi các quy định của pháp luật”. Rõ ràng chỉ có ông chủ đất thật sự mới có được những quyền thống trị và tuyệt đối như vậy đối với vật (những thửa đất). Một người đại diện không thể có được quyền như vậy vì anh ta bị giới hạn ít nhiều bởi chủ sở hữu dù có giải thích ở bất kể giác độ nào, nhất là giác độ nhà nước pháp quyền.
Văn bản ủy quyền đầu tiên, quan trọng nhất và trên nhất là Hiến pháp. Nhưng Hiến pháp năm 2013 ở nước ta hiện không xác định rõ phạm vi của sự ủy quyền, thời hạn ủy quyền cũng như quyền và nghĩa vụ chủ yếu của người được ủy quyền trong mối quan hệ với người ủy quyền (nhân dân, đồng thời là người sử dụng đất). Vấn đề còn lại là Luật Đất đai năm 2013 có được xem là cụ thể hóa sự ủy quyền không? Nếu cụ thể hóa thì trong phạm vi nào thì được phép? Và Luật Đất đai năm 2013 có phải là một đạo luật mang tính hiến pháp không (một nguồn của luật hiến pháp)?
Khoa học pháp lý Việt Nam hiện chưa có câu trả lời cho những vấn đề này vì những quan niệm bất thường về “tài sản công” và “sở hữu toàn dân” không theo đúng nguyên lý của XHCN.
- Vì các lẽ nêu trên, cần xuất phát nghiên cứu từ vấn đề vật quyền để luận giải, bởi luật đất đai của Việt Nam không thể thoát ra khỏi mối quan hệ khách quan mà nó điều chỉnh- đó là quan hệ giữa người với vật (vấn đề vật quyền).
Bộ luật Dân sự Trung Quốc 2020 (tại Điều 207) có quy định như sau: “Các vật quyền của Nhà nước, của tập thể, của cá nhân, và những người khác thủ đắc vật quyền đều được bảo hộ bình đẳng bởi pháp luật và thoát khỏi sự vi phạm bởi bất kỳ tổ chức và cá nhân nào”.
Nguyên lý bình đẳng giữa các thành phần kinh tế đã được Đảng ta đề cao. Vậy, chúng ta không thể không đặt vấn đề bình đẳng trong việc bảo hộ các vật quyền (nhất là quyền sở hữu) của tư nhân, tổ chức và Nhà nước. Vì thế, chúng ta không thể đặt ra cơ chế “xin-cho” trong việc tiếp cận quyền sử dụng đất. Như một hệ quả, quan niệm hành chính về đất đai phải bị xếp hàng thứ yếu so với quan hệ tài sản (quan hệ dân sự). Ở nước ta, về thực chất chỉ có một chủ sở hữu đất đai là Nhà nước. Còn tất cả người dân, người nước ngoài và các tổ chức chỉ có dịch quyền trên đất của Nhà nước.
Từ thời La Mã cổ đại, người ta đã phân biệt vật quyền thành hai loại là quyền trên vật của mình (tức là quyền sở hữu) và quyền trên vật của người khác (tức là quyền trên vật của một chủ sở hữu nào đó được gọi là dịch quyền ‘servitude’). Ở nước ta, Bộ luật Dân sự năm 2015 đã quy định nhiều dịch quyền. Dịch quyền lớn nhất mà người dân có được trên đất của Nhà nước - đó là “quyền sử dụng đất”.
Câu hỏi đặt ra là làm thế nào mà người dân có được “quyền sử dụng đất”? Trả lời cho câu hỏi này phải tìm tới căn cứ làm phát sinh ra “quyền sử dụng đất” của người dân. Hiến pháp năm 2013, đến Luật Đất đai năm 2013 cũng như Dự thảo 2023 không gọi tên đúng vấn đề đúng với khoa học pháp lý mà quy định rằng: “Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận “quyền sử dụng đất” (Hiến pháp năm 2013, Điều 54, khoản 2). Đó chính là căn cứ làm phát sinh ra “quyền sử dụng đất” của người dân.
Vậy bản chất pháp lý của các căn cứ đó là gì? Trong khoa học pháp lý, người ta khái quát có ba căn cứ làm phát sinh hệ quả pháp lý (cụ thể trong trường hợp này là thủ đắc “quyền sử dụng đất”)- đó là hành vi pháp lý (hợp đồng và hành vi pháp lý đơn phương); sự kiện pháp lý (phát sinh ra hệ quả pháp lý ngoài ý chí của đương sự); và hiệu lực của pháp luật (phát sinh ra hệ quả pháp lý bởi ý chí của nhà làm luật).
Xét từ đây, tác giả cho rằng:
(1) ‘Giao đất’ và ‘cho thuê đất’ có bản chất là hành vi pháp lý bởi người dân có được ‘quyền sử dụng đất’ bởi ý chí của Nhà nước trong mối quan hệ bình đẳng với công dân về vật quyền như trên đã nêu. Việc vận hành của Nhà nước để có được ‘ý chí’ đó là công việc nội bộ của bộ máy nhà nước thuộc sự chi phối của luật hành chính.
(2) ‘Công nhận quyền sử dụng đất’ có bản chất là sự kiện pháp lý. Sự kiện đó có thể đã xảy ra trước khi xác lập chế độ “sở hữu toàn dân” về đất đai do chiếm hữu hoặc sở hữu theo chế độ đất đai trước kia.
Về nguyên lý, việc trao ‘quyền sử dụng đất’ có đền bù (dưới bất kỳ hình thức nào) hoặc không có đền bù thì mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân liên quan đều là quan hệ bình đẳng. Vì vậy, dẫn tới một vấn đề bồi thường khi chấm dứt quan hệ hệ bình đẳng đó. Hiến pháp năm 2013 nhắc tới bồi thường khi thu hồi đất tại khoản 3 Điều 54. Tuy nhiên, bản chất pháp lý của khoản bồi thường đó là gì thì Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo 2023 chưa nhắc tới. Xét từ mối quan hệ giữa hai chủ thể bình đẳng là Nhà nước và người sử dụng đất, thì bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là một chế tài áp dụng cho Nhà nước nếu xét từ hành vi pháp lý làm phát sinh ra ‘quyền sử dụng đất’. Vậy việc bồi thường cũng phải theo các điều kiện áp dụng chế tài bồi thường và cũng phải xác định thiệt hại để có mức bồi thường đủ để bù đắp thiệt hại. Và giải quyết tranh chấp phải theo con đường tư pháp. Vấn đề phức tạp đặt ra ở đây là thời hạn của “quyền sử dụng đất” không giống như thời hạn của quyền hưởng dụng theo luật dân sự truyền thống. Thời hạn của “quyền sử dụng đất” kéo dài không xác định do thừa kế... Tuy nhiên, phải thấy yếu tố ‘quyền sử dụng đất’ chỉ có thể chấm dứt bởi thu hồi đất trong những trường hợp thật đặc biệt liên quan đến an nguy quốc gia hoặc phát triển đất nước.
2. Kiến nghị
Việc thiếu xác định mô hình của hệ thống pháp luật nói chung và mô hình của từng đạo luật nói riêng khi xây dựng đang làm cho hệ thống pháp luật kém hiệu quả điều chỉnh các quan hệ xã hội theo các mục tiêu của Đảng đã đề ra, cũng như thiếu chuẩn xác trong việc thể chế hóa đường lối của Đảng bằng pháp luật.
Việc xây dựng mô hình trước hết cần phải xác định tính chất pháp lý của quan hệ xã hội mà luật đó có nhiệm vụ điều chỉnh và các nguyên lý khách quan chi phối. Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất để khai thác thương mại là một lĩnh vực pháp luật liên quan tới cả luật công lẫn luật tư. Trong luật tư bao gồm cả vấn đề của luật dân sự và luật thương mại. Tóm lại, đây không phải là một lĩnh vực thuần nhất để có thể gói gọn trong một đạo luật mà phải cần tới nhiều đạo luật có tính chất khác nhau. Có điều, cần phải nhấn mạnh rằng, nếu như các đạo luật cùng có nhiệm vụ điều chỉnh vấn đề này mà có những mâu thuẫn, chồng chéo sẽ gây cản trở cho việc thực hiện một cách có hiệu quả các mục tiêu kinh tế, xã hội đề ra.
Bởi vậy, tác giả kiến nghị:
(1) Tách quan hệ hành chính và quan hệ tài sản để chỉ xây dựng luật hành chính đất đai, còn trả lại quan hệ tài sản liên quan tới đất đai về cho luật dân sự, luật thương mại;
(2) Đi trước một bước sửa đổi Điều 53 và Điều 54 của Hiến pháp năm 2013 cho đúng với ý nghĩa thật của “sở hữu toàn dân” theo truyền thống cách mạng XHCN nhưng áp dụng phù hợp với xây dựng nền kinh tế thị trường nhân dịp sửa đổi Luật Đất đai năm 2013;
(3) Trên căn bản của kỹ thuật luật tư, sửa lại các đạo luật liên quan tới đấu giá tài sản, luật kinh doanh bất động sản, luật nhà ở, luật xây dựng…;
(4) Tăng cường vai trò của tư pháp trong xét xử các tranh chấp liên quan tới đất đai, kể cả các tranh chấp giữa Nhà nước và công dân trong việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất và thu hồi đất cũng như sử dụng đất không đúng mục đích…, và đồng thời phát triển án lệ liên quan./.
PGS.TS. NGÔ HUY CƯƠNG
Trường Đại học Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội.
[1] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2009, tr.10.
[2] Huỳnh Công Bá, Định chế pháp luật dân sự thời Pháp thuộc và Việt Nam Cộng hòa (Chủ thể & Tài sản), Nxb. Thuận Hóa, Huế, 2021, tr. 843.
[3] Martin Dixon, Modern Land Law, Twelfth Edition, Routledge- Taylor & Francis Group, London and New York, 2021, p. 3.
[4] Juan C. Consuegra-Barquín, “The Present Status Quo of Property Rights in Cuba” (pp. 195 – 206), Cuba in Transition· ASCE 1995, p. 203.
[5] Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-du-thao-luat-dat-dai-sua-doi-lay-y-kien-lan-hai-11923010312182186.htm.
[6] Andrew Borkowski & Paul du Plessis, Textbook on Roman Law, Third Edition, Oxford University Press, 2005, p. 154.
[7] Julian G. Verplaftse, International Law in Vertical Space- Air. Outer Space. Ether, Fred B. Rothman and Cy, USA, 1960, p.3.
[8] Có người gọi là Quốc vụ viện.
[9] Boris Topornin, The New Constitution of the USSR, Progress Publishers Moscow, 1980 & 1987, Printed in the Union of Soviet Socialist Republics, p. 87.
