Ngày 22/6/2015, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả công tác cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập theo chủ trương của Đảng, yêu cầu của Chính phủ. Tác giả phân tích thực trạng chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần giai đoạn 2016-2020 và đưa ra các kiến nghị nhằm góp phần thực hiện có hiệu quả việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần giai đoạn 2021-2025.
1. Quy định của pháp luật về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần
Trên cơ sở Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần (Quyết định số 22) - văn bản pháp lý đầu tiên quy định về trình tự, thủ tục, trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập và các Bộ, ngành, địa phương trong việc thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, một số văn bản pháp luật hướng dẫn thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần trong giai đoạn 2016-2020 đã được ban hành gồm:
- Thông tư số 35/2016/TT-BLĐTBXH ngày 25/10/2016 của Bộ trưởng Bộ Lao động Thương binh và Xã hội hướng dẫn thực hiện chính sách đối với người lao động khi chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;
- Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/7/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí, danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, trong đó quy định phạm vi áp dụng, điều kiện và ngành, lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần (Quyết định số 31). Quyết định số 31 yêu cầu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh có trách nhiệm rà soát các đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục đơn vị sự nghiệp công lập chuyển thành công ty cổ phần giai đoạn 2017-2020;
- Nghị định số 150/2020/NĐ-CP ngày 25/12/2020 của Thủ Tướng Chính phủ quy định chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, trong đó quy định về điều kiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, hình thức chuyển đổi, xử lý tài chính khi chuyển đổi, xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập khi chuyển đổi, trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp công lập, Bộ, UBND cấp tỉnh và thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;
- Thông tư số 111/2020/TT-BTC ngày 29/12/2020 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số nội dung về xử lý tài chính, xác định giá trị đơn vị sự nghiệp công lập, bán cổ phần lần đầu và quản lý, sử dụng tiền thu từ chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;
- Thông tư số 03/2021/TT-BTNMT ngày 12/5/2021 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn chi tiết phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; lập và phê duyệt phương án sử dụng đất đối với đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chuyển đổi thành công ty cổ phần (Thông tư số 03);
- Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg ngày 12/8/2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần (Quyết định số 26).
2. Thực trạng thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần
Căn cứ quy định tại Quyết định số 31, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Danh mục đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) chuyển thành công ty cổ phần (CTCP) giai đoạn 2016-2020 của 49 địa phương, 04 Bộ và 01 Tập đoàn kinh tế, với tổng số lượng ĐVSNCL được phê duyệt chuyển thành CTCP là 232, trong đó gồm 223 ĐVSNCL thuộc UBND cấp tỉnh, 09 ĐVSNCL thuộc Bộ, Tập đoàn, tổng công ty nhà nước.
Tuy nhiên, giai đoạn 2016 đến hết năm 2020, cả nước chỉ có 53 ĐVSNCL được chuyển thành CTCP, tập trung chủ yếu ở các địa phương. Trong đó: Năm 2016 chuyển đổi 7 đơn vị, năm 2017 chuyển đổi 10 đơn vị, năm 2018 chuyển đổi 20 đơn vị, năm 2019 chuyển đổi 11 đơn vị và năm 2020 chuyển đổi 5 đơn vị.
Bảng 1: Đối chiếu số đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong từng ngành chuyển đổi thành công ty cổ phần so với Danh mục được phê duyệt theo Quyết định số 31
(đơn vị: ĐVSNCL)
Như vậy, kết quả sau 5 năm chuyển ĐVSNCL thành CTCP chỉ đạt 53/232 đơn vị, chiếm tỷ lệ 22,8% so với kế hoạch đề ra. Phần lớn ĐVSNCL được cổ phần hóa có quy mô tài chính, lao động nhỏ, nên giá trị tài sản được chuyển đổi chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong toàn bộ tổng giá trị tài sản hiện đang được quản lý, sử dụng bởi hệ thống các ĐVSNCL trên toàn quốc. Thời gian thực hiện chuyển đổi của nhiều đơn vị chậm hơn lộ trình được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, quá trình chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP bộc lộ nhiều lúng túng.
Việc thực hiện chuyển ĐVSNCL thành CTCP về cơ bản đã được các Bộ, địa phương chủ động thực hiện triển khai. Toàn quốc đã có 21 địa phương thực hiện thành công việc chuyển các ĐVSNCL thành CTCP: Bắc Kạn, Bắc Giang, Bến Tre, Nghệ An, Ninh Bình, Hưng Yên, Thừa Thiên Huế, Quảng Ninh, Quảng Nam, Hậu Giang, Thanh Hóa, Hải Dương, Hà Nam, Vĩnh Phúc, Bạc Liêu, Sơn La, Thái Bình, Đà Nẵng, Hòa Bình, Lào Cai, Hà Tĩnh.
Bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau đây:
- Tỷ lệ số ĐVSNCL đã được phê duyệt đưa vào Danh mục chuyển đổi chỉ chiếm 10,35% trong số các ĐVSNCL đã tự chủ chi thường xuyên hoặc tự chủ một phần. Các ĐVSNCL đã chuyển đổi chỉ tập trung ở một số ngành được quy định tại Quyết định số 31; trong đó, các ĐVSNCL hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật và dịch vụ tư vấn, kiểm định kỹ thuật phương tiện giao thông cơ giới và phương tiện thủy có tỷ lệ cổ phần hóa thành công trong giai đoạn 2015-2020 cao nhất. Nhiều ngành nghề chưa có ĐVSNCL được đề xuất chuyển đổi thành CTCP.
- Quá trình chuyển đổi ĐVSNCL tại một số địa phương chưa chặt chẽ, phương án sản xuất kinh doanh và thực hiện chuyển đổi chưa phù hợp với kế hoạch hoạt động cung cấp dịch vụ của một doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa.
- Chất lượng dịch vụ của nhiều ĐVSNCL sau khi chuyển đổi chưa đảm bảo. Đồng thời, do nhu cầu thu hồi vốn nhanh nên nhiều ĐVSNCL sau chuyển đổi chỉ tập trung đầu tư tại khu vực đô thị, khu vực thuận lợi về địa lý, không đầu tư tại vùng sâu, vùng xa, sử dụng một số biện pháp cạnh tranh không lành mạnh như giảm chất lượng để giảm giá, thu hút khách hàng. Một số ĐVSNCL cung cấp các dịch vụ đặc thù như các CTCP quản lý bảo trì đường bộ, đường thủy nội địa chưa có chuyển biến về chất lượng dịch vụ, do việc chuyển đổi chưa tạo sự cạnh tranh trên thị trường, doanh nghiệp sau chuyển đổi vẫn là đơn vị duy nhất cung cấp dịch vụ.
Nguyên nhân của các tồn tại, hạn chế nêu trên là:
- Về cơ chế chính sách: Chính sách về chuyển đổi ĐVSNCL còn nhiều vướng mắc, chưa cụ thể, gây lúng túng trong triển khai thực hiện. Theo quy định tại Quyết định số 22, phương án cổ phần hóa được từng ĐVSNCL chuyển thành CTCP trên toàn quốc thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ, điều này làm phát sinh nhiều thủ tục hành chính, đồng thời chưa thực hiện các nguyên tắc phân cấp, gắn trách nhiệm của các cơ quan trực tiếp triển khai thực hiện. Bên cạnh đó, chính sách về chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP mới được triển khai thực hiện, các quy định về quá trình chuyển ĐVSNCL thành CTCP chưa tương đồng với việc thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
- Về phía các ĐVSNCL: Lãnh đạo của nhiều ĐVSNCL còn nặng tư duy bao cấp, không muốn thực hiện chuyển đổi. Trình độ của cán bộ các ĐVSNCL nhìn chung chưa đáp ứng được với yêu cầu chuyển đổi thành CTCP: chưa quen với quản trị doanh nghiệp, chưa có khả năng xây dựng phương án sản xuất kinh doanh và phương án cổ phần hóa phù hợp, khả thi; bộ phận tài chính - kế toán chưa nắm được nguyên tắc hạch toán doanh nghiệp nên công tác chuyển đổi báo cáo tài chính kéo dài.
- Về phía cơ quan quản lý nhà nước: Chưa quyết liệt trong việc chỉ đạo chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP, còn lúng túng trong việc hướng dẫn các ĐVSNCL thực hiện quy trình, nghiệp vụ tài chính - kế toán (ví dụ: quy định về tiêu chuẩn TSCĐ, trích khấu hao/hao mòn tài sản cố định, các nguồn kinh phí hình thành,… ở ĐVSNCL và CTCP khác nhau nhưng chưa có hướng dẫn, thống nhất phương pháp tính,…); công tác kiểm soát, quy định về thưởng phạt chưa được chú trọng; chưa quy định trách nhiệm của các bên liên quan trong việc thực hiện chuyển đổi ĐVSNCL thành CTCP.
- Nguyên nhân khác: Phần lớn lĩnh vực hoạt động của các ĐVSNCL không hấp dẫn các nhà đầu tư do mức sinh lời thấp, thị trường hạn chế trong phạm vi địa phương. Trước khi chuyển thành CTCP, các ĐVSNCL chủ yếu có quy mô nhỏ. Số lượng ĐVSNCL tự chủ cả chi thường xuyên và chi đầu tư rất ít. Một số đơn vị có quy mô vốn, tài sản thấp hơn so với chi phí chuyển đổi theo quy định của pháp luật. Một số đơn vị có công nợ tồn đọng nhiều năm không đối chiếu, thu hồi được. Rất nhiều ĐVSNCL cơ sở vật chất yếu kém, không có trụ sở riêng mà nằm trong trụ sở của cơ quan chủ quản.
3. Một số kiến nghị
- Đề nghị Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Bộ tài chính rà soát các ĐVSNCL trong Danh mục theo Quyết định số 26/2021/QĐ-TTg ngày 12/8/2021 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP còn chưa chuyển đổi sang CTCP để có phương án thực hiện, đặc biệt là các đơn vị có tỷ lệ chuyển đổi thấp (theo Bảng 1).
- Đề nghị Bộ Tài chính sớm hoàn thiện các quy định về chính sách pháp luật liên quan đến thủ tục, chế độ tài chính chuyển đổi các ĐVSNCL thành CTCP, phổ biến và có hướng dẫn cụ thể bảo đảm phù hợp với thực tiễn, tuyên truyền sâu, rộng về hiệu quả của việc chuyển đổi ĐVSNCL để các cơ quan chủ quản cũng như ĐVSNCL chủ động, tích cực tham gia vào quá trình chuyển đổi.
- Đẩy mạnh việc cổ phần hóa, thoái vốn theo kế hoạch cổ phần hóa, thoái vốn và chuyển ĐVSNCL thành CTCP trong giai đoạn 2021 - 2025. Các doanh nghiệp đã chuyển thành công ty cổ phần, nếu đáp ứng đủ điều kiện thì khẩn trương thực hiện niêm yết trên thị trường chứng khoán. Đối với những doanh nghiệp đã hoàn thành cổ phần hóa nhưng chưa đạt được tỷ lệ vốn nhà nước theo tiêu chí phân loại DNNN và tiêu chí ngành, lĩnh vực chuyển ĐVSNCL thành CTCP thì phải tổ chức lập kế hoạch và triển khai công tác thoái vốn để đảm bảo tỷ lệ nhà nước nắm giữ tại doanh nghiệp theo đúng quy định của pháp luật.
- Gắn trách nhiệm của người đứng đầu các Bộ, ngành, địa phương với việc triển khai thực hiện có hiệu quả kế hoạch thoái vốn tại doanh nghiệp đã được phê duyệt./.
TS. Bùi Thị Quỳnh Thơ
Ủy ban Kinh tế của Quốc hội
