Có được một hệ thống chính sách tốt là tiền đề căn bản, là công cụ chính thức của chính quyền để: (1) Định hướng phát triển, ưu tiên trong phát triển, lựa chọn các chính sách chính thức được bảo đảm thực thi mà chính quyền sử dụng để điều hành, điều tiết các quá trình xã hội và dẫn dắt quá trình phát triển theo định hướng, mục tiêu đã chọn. (2) Vận hành bộ máy nhà nước trôi chảy, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, thực hiện tốt vai trò, chức năng của hệ thống các cơ quan nhà nước trong quá trình phát triển. (3) Thiết lập và duy trì hệ thống giá trị xã hội, bao gồm cả sự cân bằng, hài hòa xã hội, trong đó các giá trị công vụ nằm ở trung tâm, có vai trò làm gương và được thực chứng trước nhất bởi các triết lý, giải pháp chính sách.
Thành lập cơ quan chuyên ngành về xây dựng và hoàn thiện các chiến lược phát triển tổng thể của quốc gia và ngành, lĩnh vực
Nhận diện vấn đề
Hiện nay còn có tình trạng các chính sách hoặc giải pháp chính sách thiếu tính hệ thống, còn bị manh mún, cát cứ, thậm chí theo đuổi lợi ích cục bộ của ngành, lĩnh vực dẫn tới xung đột chính sách, trùng lắp chính sách…
Một trong những yêu cầu hàng đầu đối với chính sách công là tính hệ thống, nhất quán. Chính sách tốt trước hết cần có tính nhất quán với tầm nhìn lãnh đạo để thực hiện chiến lược lãnh đạo, nhất quán trong bản thân nó và với các chính sách khác. Sự nhất quán còn phải được thể hiện trong mục tiêu chính sách với các giải pháp chính sách; giữa mục tiêu chính sách với hình thức pháp luật chứa đựng nội dung chính sách, mục tiêu, công cụ và nguồn lực…
Các giải pháp chính sách là công cụ để chính quyền giải quyết những vấn đề mới nảy sinh, và dù có thể có tính hợp lý và hệ thống trong nội bộ từng chính sách, bảo đảm sự nhất quán, tương thích giữa vấn đề và giải pháp, giữa giải pháp và công cụ bảo đảm thực thi, giữa quy trình, thủ tục thực thi với quá trình giám sát và đánh giá kết quả thực thi… nhưng nếu chính sách mâu thuẫn, xung đột với các giải pháp chính sách đang còn hiệu lực khác sẽ dẫn tới tình huống phải điều chỉnh chính sách bị động.
Chính vì vậy, để bảo đảm tính hệ thống, mọi chính sách cần có tính chiến lược (các vấn đề có tính bản chất, trọng tâm, tạo ra các tác động toàn cục và dài hạn)1– gắn với năng lực: chọn đúng được các vấn đề có tính trọng tâm, trọng điểm, có tính bản chất để giải quyết; bảo đảm các giải pháp có tác động tích cực đến toàn cục và bảo đảm các tác động đó có tính lâu dài. Các quyết định chính sách riêng lẻ có thể cụ thể nhằm đáp ứng tức thì các nhu cầu mới nảy sinh, nhưng một hệ thống chính sách cần đi trước, dự kiến và đưa ra khuôn khổ giải quyết các vấn đề kể cả khi nó chưa xuất hiện. Nhờ đó, hệ thống phản ứng chính sách của Nhà nước mới có tính “kiến tạo” – định hướng, đón đầu, chứ không phải theo đuôi hay đối phó2.
Lấy ví dụ, tinh giản biên chế là một chính sách đúng đắn nhằm: (1) Nâng cao tinh thần, chất lượng và động lực phục vụ của đội ngũ (hiệu suất lao động, thái độ công vụ, cung cấp cơ sở để trả lương theo thực thi để giữ chân người có tài và có tâm…). (2) Cung cấp cơ hội làm mới đội ngũ (thông qua việc mở cửa cho người tài, người mới bước vào công vụ). (3) Giảm bớt áp lực ngân sách… (4) Tạo ra thói quen và một lực lượng lao động xã hội có tính năng động, có thể làm nhiều loại công việc, trong cả khu vực công và khu vực tư. (5) Nâng cao chất lượng của quá trình công vụ, không ngừng cải thiện hiệu lực, hiệu quả công vụ. Chính sách này đã tính toán, cân nhắc đến việc làm thế nào để ra được chỉ tiêu tinh giản, các biện pháp tinh giản, các đối tượng bị tinh giản, nguồn kinh phí, các biện pháp thuyết phục, vận động…
Tuy nhiên, các hỗ trợ kinh phí cho đối tượng được tinh giản, dù là rất cố gắng trong khuôn khổ ngân sách nhà nước, cũng có thể chỉ đủ để hỗ trợ ban đầu cho họ có đủ thời gian tìm kiếm việc làm mới hoặc đầu tư nhỏ ban đầu nếu định khởi nghiệp kinh doanh. Với giả thiết là tồn tại một sự kết nối rời rạc giữa các hệ thống đào tạo nghề, tạo việc làm, hướng nghiệp và giới thiệu việc làm… thì nghề nghiệp mới và sinh kế của nhóm đối tượng thuộc chính sách tinh giản, về cơ bản, phụ thuộc vào chính cá nhân họ.
Nếu dự báo được các tác động của chính sách thì một trong những giải pháp đi trước, đón đầu sẽ phải là đào tạo lại, tái định hướng nghề nghiệp cho nhóm đối tượng của chính sách tinh giản và mở rộng ra hơn cho cả những ai quan tâm. Nhờ các kỹ năng nghề nghiệp mới học được, nhờ tư vấn nghề nghiệp, nhờ thông tin về các gói ngân sách hỗ trợ khởi nghiệp, các nguồn vay, các kinh nghiệm khởi nghiệp, các lĩnh vực, ngành nghề, khu vực có tiềm năng về nhu cầu sản phẩm, dịch vụ… nhóm đối tượng tinh giản (và có thể cả một số nhóm khác) sẽ chủ động hơn trong tái định hướng nghề nghiệp.
Tư duy chính sách cho vấn đề này cần có tính tổng thể, liên ngành, cởi mở về “chảy máu chất xám”, không coi việc công chức, viên chức rời bỏ khu vực công sang làm cho khu vực tư là một “tổn thất” cho khu vực công.
Giải pháp
Nghiên cứu thành lập cơ quan quốc gia về chiến lược phát triển, đề xuất tên cơ quan có thể là Ủy ban Chiến lược Quốc gia.
Cơ quan này sẽ trực thuộc Thủ tướng Chính phủ và chịu trách nhiệm về quy hoạch và chiến lược tổng thể, đề xuất chiến lược quốc gia, chiến lược của từng ngành, lĩnh vực, chiến lược của từng vùng theo tiêu chí kinh tế hoặc địa lý… Dựa vào đó, các ngành, lĩnh vực, địa phương xây dựng chiến lược và quy hoạch. Các chiến lược này sẽ là chính sách gốc của các chính sách nhằm hiện thực hóa tầm nhìn, chủ trương, đường lối lãnh đạo.
Có thể tham khảo trường hợp Ủy ban Chiến lược quốc gia (National Strategy Committee) của Thái Lan, bao gồm: Thủ tướng, những người phát ngôn của các Viện (Thượng viện, Hạ viện) và các nghị sỹ, Phó Thủ tướng hoặc Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, người đứng đầu lực lượng hải quân, không quân và cảnh sát, Tổng Thư ký Hội đồng An ninh quốc gia.
Hoàn thiện cơ chế khuyến khích sự hình thành và tham gia của hệ thống các tổ chức khoa học thuộc sở hữu tư nhân
Nhận diện vấn đề
Sự tham gia của cá nhân, công dân và các tổ chức hoạt động trong lĩnh vực nghiên cứu khoa học thuộc sở hữu tư nhân vào quá trình hoạch định chính sách còn hạn chế, kém hiệu quả, dẫn đến việc nhận diện vấn đề chính sách có thể không khách quan, giải pháp chính sách có xu hướng phiến diện, phản ánh chủ yếu quan điểm của nội bộ hệ thống công vụ.
Trong hoạch định chính sách, nhận diện vấn đề chính sách là khâu quan trọng hàng đầu. Xác định sai vấn đề là “sai một ly đi ngàn dặm”. Vấn đề chính sách cần được nhận diện một cách khách quan, xuất phát từ thực tiễn cuộc sống và phục vụ nhu cầu của đời sống xã hội.
Sau khi nhận diện được vấn đề chính sách, khâu nghiên cứu sơ bộ cũng có ý nghĩa sống còn. Đây là quá trình thực hiện một nghiên cứu nghiêm túc (dù là sơ bộ) để kiểm chứng: (1) Vấn đề chính sách. (2) Các tác động tiềm năng của vấn đề chính sách đến phát triển xã hội, phát triển con người. Trong khâu này, nghiên cứu khoa học có vai trò cực kỳ quan trọng. Các ý kiến tranh luận đa chiều, phản biện trên cơ sở các luận chứng, luận cứ và bằng chứng thực tiễn được tổ chức một cách hệ thống nhằm giảm thiểu sự cảm tính, tùy tiện, nguy cơ xuất phát từ lợi ích cục bộ của cơ quan nhà nước. Tranh luận đa chiều trong khâu này càng nghiêm túc thì các rủi ro chính sách, kể cả trong ban hành lẫn thực thi càng dễ được dự liệu và kiểm soát.
Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng thiên kiến và nghe một chiều, cảm tính và nghe thiếu sàng lọc, vun vén lợi ích cục bộ, mưu cầu lợi ích nhóm, do thái độ quan liêu hoặc nguồn tin không chính xác. Đây chính là kẽ hở cho tham nhũng chính sách xuất hiện khi các thao túng về chính sách được cài vào trong các điều khoản quy phạm pháp luật.
Chính vì vậy, một mặt, cần có một hệ thống công cụ rà soát chính sách, pháp luật, đánh giá để tìm ra khoảng trống, sự trùng lặp, xung đột chính sách, pháp luật; lắng nghe và sàng lọc các ý kiến đề xuất, phản hồi, khiếu nại, tố cáo… từ đó quyết định có can thiệp chính sách hay không và can thiệp ở mức độ nào, thông qua hình thức nào. Mặt khác, chính sách không đơn thuần chỉ là “một văn bản của Nhà nước”3. Nó là sản phẩm của một quá trình có sự tham gia của nhiều chủ thể đồng tham gia với các thẩm quyền và trách nhiệm khác nhau cũng như đối tượng (tác động của) chính sách. Điều này chỉ ra rằng, chất lượng thông tin trong tham vấn chính sách và tăng cường sự tham gia của các bên liên quan có ý nghĩa quan trọng.
Điều này đòi hỏi cần có nhiều kênh hiệu quả để ghi nhận những phản ảnh trung thực, khách quan, đầy đủ và trực tiếp nhu cầu của công chúng hay sáng kiến chính sách nói chung; cần có hệ thống giám sát để theo dõi cách thức và quá trình xử lý các khuyến nghị chính sách. Ở một mức độ nào đó, đây cũng là khởi đầu của quá trình truyền thông chính sách.
Hiện nay các giải pháp phổ biến được nhiều Chính phủ, trong đó có Việt Nam ứng dụng gồm: (1) Phát huy chức năng tham mưu chính sách của các cơ quan nhà nước. (2) Phát huy vai trò của tư vấn chiến lược (think-tank) trong nhận diện các vấn đề, đề xuất các ý tưởng, giải pháp và phản biện các ý tưởng, giải pháp chính sách. (3) Hình thành và hỗ trợ phát triển doanh nghiệp khoa học và công nghệ. (4) Khuyến khích đổi mới, sáng tạo thông qua thúc đẩy phát triển hệ thống nghiên cứu và phát triển (R&D) trong doanh nghiệp…
Trong nội bộ hệ thống, có thể nói tới sự thành lập Tổ tư vấn kinh tế cho Thủ tướng, các trang công bố dự thảo và lấy ý kiến về các dự thảo chính sách pháp luật; đa dạng các cơ chế đối thoại chính sách cấp trung ương (như đối thoại chính sách của Thủ tướng với doanh nghiệp; đối thoại chính sách bàn tròn trên các kênh của VTV, VTC…) và cấp địa phương (như các sáng kiến cafe doanh nhân ở Đồng Tháp…).
Về sự tham gia của công dân với tư cách cá nhân có một số hạn chế về tính khách quan, tính khái quát của phân tích, nhận diện vấn đề và tính khả thi của các giải pháp đề xuất do hạn chế của dữ liệu, dữ kiện, hoặc có thể do thiếu nguồn lực để đầu tư bài bản; hoặc do tâm lý e ngại, nghi ngờ không biết ý tưởng của mình có đến tai các nhà hoạch định chính sách không?
Kể từ khi Luật Khoa học và công nghệ năm 2013 được ban hành, các doanh nghiệp có trách nhiệm dành kinh phí đầu tư để đổi mới, nâng cao trình độ công nghệ, năng suất, chất lượng, sức cạnh tranh cho hàng hóa, sản phẩm4. Tuy nhiên, sự tham gia của các tổ chức thuộc sở hữu tư nhân5 thực hiện các hoạt động nghiên cứu phục vụ trực tiếp cho hoạch định, đánh giá chính sách, dù thực tế là có, nhưng sự thừa nhận về địa vị pháp lý chính thức, các cơ hội để tham gia và cơ chế tiếp cận nguồn lực và đãi ngộ cần được hỗ trợ và làm rõ hơn.
Giải pháp
Nghiên cứu phát triển khuôn khổ chính sách cần thiết để nhận diện các ưu điểm, thuận lợi và hình thành cơ chế hỗ trợ (như tiếp cận thông tin…) và phát huy vai trò của hệ thống các doanh nghiệp tư nhân cung cấp các dịch vụ thông tin, dữ liệu, luận chứng, đề xuất ý tưởng chính sách, phản biện, đánh giá chính sách nói chung và hoạch định chính sách nói riêng.
Cải thiện chất lượng kịch bản chính sách
Nhận diện vấn đề
Việc xây dựng đa dạng các kịch bản chính sách (KBCS) chưa được chú trọng thích hợp, chưa có hệ thống tiêu chí, hướng dẫn kỹ thuật xây dựng và đánh giá các KBCS.
Sau khi đã nhận diện được vấn đề chính sách, câu hỏi trước tiên không phải là nên làm gì mà là: có cần có động thái nào không? Khi nào thì cần đến sự can thiệp của Nhà nước? Nhà nước có thể lựa chọn hành động thông qua các phản ứng chính sách hoặc không hành động.
Tri thức về ra quyết định trong quyết định phương án chính sách (và kịch bản kèm theo) cũng gợi ý về việc chuẩn bị đối mặt với tính rủi ro của quá trình ra quyết định. Chính vì vậy, KBCS có vai trò quan trọng để tạo ra các chính sách tốt6. Do đó, các KBCS tốt sẽ cung cấp công cụ để chính quyền đánh giá, dự báo được đường đi, vòng đời, tác động của chính sách một cách hiệu quả.
KBCS sẽ tập trung vào: (1) nhận diện các khả năng tiềm năng khác nhau của thực tiễn (ví dụ kịch bản 1 khi mực nước biển tăng mức a, kịch bản 2 là khi nước biển tăng mức b…). (2) Nhận diện, dự báo hệ quả, tác động tích cực và tiêu cực, cơ hội và các thách thức tương ứng với từng mức trên. (3) Quan trọng nhất, đề xuất các động thái, phản ứng chính sách tương ứng với từng mức độ trên để giảm thiểu các tổn thất, tối đa hóa các lợi ích, các cơ hội.
Tuy nhiên, vì những lý do khác nhau (kể cả sự thiếu vắng tiếng nói của các đối tượng bị tác động bởi chính sách hay thiếu tiếng nói khách quan của một bên thứ ba như vai trò của các doanh nghiệp khoa học và công nghệ thuộc sở hữu tư nhân như trình bày ở trên), các KBCS chưa được chú trọng đầy đủ. Các chuẩn mực trong xây dựng KBCS chưa được phổ biến.
Giải pháp
Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn và tập huấn rộng rãi cho mọi cấp độ, tổ chức hướng dẫn xây dựng và đánh giá KBCS. Đưa nội dung này thành một nội dung tập huấn cho mọi cấp độ lãnh đạo.
Xây dựng hệ thống tiêu chí tổng hợp cho đánh giá chính sách
Nhận diện vấn đề
Còn thiếu vắng hệ thống tiêu chí đánh giá các tác động chính sách kết hợp được cả định tính và định lượng, mang tính đa ngành, liên thông được với các bộ tiêu chuẩn, tiêu chí khác, dẫn tới nguy cơ lãng phí nguồn lực (trước nhất là thông tin), nguy cơ phiến diện, thậm chí mâu thuẫn trong đánh giá.
Đối với tác động chính sách có tính tiềm năng, dựa trên nghiên cứu và dự báo, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng nội dung chính sách và đánh giá tác động chính sách, trong đó có đánh giá tác động của chính sách trước khi quyết định giải pháp chính sách (tương tự RIA: Regulatory Impact Assessment).
Đối với các tác động chính sách thực tiễn, khi chính sách đang hoặc đã được triển khai thực thi, có thể kể tới một số bộ chỉ số, như: (MEI – Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các bộ; PAR Index – Chỉ số về thực thi các chương trình, chính sách cải cách hành chính; PCI – Chỉ số đánh giá của doanh nghiệp đối với quản trị địa phương hay cụ thể hơn là trong tổ chức thực hiện chính sách để xây dựng môi trường thuận lợi cho kinh doanh; SIPAS hay M-score đang được thử nghiệm ở một số địa phương là Chỉ số đánh giá về mức độ hài lòng của người dân đối với việc cung ứng các dịch vụ hành chính công…).
Về chủ thể thiết kế bộ chỉ số có cơ quan Nhà nước (như Bộ Nội vụ), hoặc được khuyến nghị bởi các tổ chức quốc tế (như UNDP). Tuy nhiên, nếu hệ thống các tổ chức khoa học và công nghệ tư nhân mạnh, có đủ năng lực, có thể là một kênh độc lập đánh giá tác động chính sách nói riêng và kết quả thực thi của cơ quan công quyền nói chung.
Một số đề xuất
Nghiên cứu, đánh giá hiện trạng và đề xuất cơ chế tích hợp và liên thông kết quả đánh giá của các chỉ số đánh giá thực thi chính phủ (các cấp) để khỏi lãng phí nguồn lực thông tin, tránh xung đột thông tin do diễn dịch phiến diện thông tin khi chỉ tập trung vào một nhóm mục tiêu. Từ đó, đưa ra hệ thống thông tin khuyến nghị chính thức, đầy đủ hơn cho việc ra quyết định chính sách.
Cải thiện chất lượng giải pháp chính sách gắn với nhu cầu của khu vực tư nhân
Nhận diện vấn đề
Có giải pháp chính sách liên quan đến quy trình, thủ tục hành chính về sản xuất-kinh doanh, hay các giải pháp chính sách thúc đẩy kinh doanh chưa sát nhu cầu của khu vực này.
Lãnh đạo công có chức năng kiến tạo tương lai xã hội, tạo ra tình trạng phát triển đáng mong muốn cho nhân dân thông qua nỗ lực thiết lập khuôn khổ chính sách, pháp luật thuận lợi cho người dân sống và làm việc; tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi, không ngừng cải thiện năng lực cạnh tranh của nền kinh tế; cung ứng hệ thống dịch vụ công mang tính công bằng, khích lệ phát triển và tham gia vào quá trình tạo ra hòa bình, hợp tác trong khu vực và trên toàn cầu.
Chính sách công vừa là công cụ, vừa là sản phẩm của quá trình lãnh đạo công để kiến tạo tương lai. Muốn lãnh đạo quá trình chính sách hiệu quả theo hướng phục vụ và kiến tạo phát triển, Nhà nước, ngoài tư duy toàn cục, cần có tri thức về đối tượng bị tác động bởi chính sách, trong đó có khu vực tư nhân, doanh nghiệp tư nhân. Các hiểu biết thông qua đối thoại chính sách, nghe các đề xuất của doanh nghiệp, hay thông điệp rút ra từ các bộ chỉ số đánh giá thực thi của Chính phủ (tất cả các cấp chính quyền) như PCI là cần nhưng chưa đủ.
Một số đề xuất
Nghiên cứu xây dựng cơ chế cho công chức luân chuyển sang doanh nghiệp tư nhân. Đề xuất này xuất phát từ việc nghiên cứu kinh nghiệm Nhật Bản trong luân chuyển cán bộ 2 chiều: công chức sang doanh nghiệp và ngược lại. Trước hết, nên nghiên cứu cơ chế và thí điểm thực hiện luân chuyển một chiều từ khu vực công sang khu vực tư trước: các lợi ích, các điều kiện khả thi, các nguy cơ… sau đó, có thể tính đến nghiên cứu cải thiện các quy định pháp luật để ngăn chặn các nguy cơ tham nhũng chính sách, thao túng chính sách… rồi từ đó cân nhắc thử nghiệm chiều luân chuyển thứ hai từ doanh nghiệp vào cơ quan nhà nước.
PGS,TS. Trần Thị Thanh Thủy
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
---------------------------------------
Chú thích:
1. Ủy ban Hành chính đặc biệt, Hạ viện Anh quốc.“Strategic Thinking in Government: Without National Strategy, Can Viable Government Strategy Emerge?”Twenty fourth Report of session 2010 – 2012.
2. Trần Thị Thanh Thủy. Lãnh đạo thông qua chiến lược: Vai trò của chiến lược trong lãnh đạo công. Tạp chí Quản lý nhà nước, 2017, số 11, tr. 14.
3. Việt Nam có quy trình làm chính sách có một không hai. www.vietnamnet, ngày 13/5/2008.
4. Diễn đàn Kinh tế thế giới (2019). Báo cáo xếp hạng Năng lực cạnh tranh toàn cầu 2015 – 2019; Chiến lược phát triển khoa học và công nghệ giai đoạn 2011 – 2020 đặt mục tiêu hết năm 2020 có 5.000 doanh nghiệp khoa học và công nghệ; Bộ Khoa học và Công nghệ có Cục Phát triển thị trường và doanh nghiệp khoa học và công nghệ.
5. Kế hoạch hành động quốc gia để thực hiện Chương trình 2030 vì phát triển bền vững có đề cập vai trò của các tổ chức xã hội như là một đối tác đóng góp quan trọng vào thực hiện các Mục tiêu phát triển bền vững.
6. Học viện Hành chính Quốc gia và Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA). Xây dựng kịch bản chính sách – Sách dùng cho Chương trình đào tạo Thạc sỹ Chính sách công. H. NXB Lao động Xã hội, 2016.
