1. Cơ sở hình thành lý thuyết đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ
Trên cơ sở các lý thuyết/mô hình về hành chính và mô hình quản lý công vụ trên thế giới, có thể tóm lược các hướng tiếp cận trong đánh giá công chức như sau:
Thứ nhất, đánh giá công chức theo đầu vào. Đây là cách thức đánh giá con người trong tổ chức căn cứ vào những gì hiện có để xác định khả năng hoàn thành nhiệm vụ của họ trong tương lai cũng như những tiềm năng của họ. Đầu vào của công chức bao gồm: văn bằng, chứng chỉ, các kiến thức thu nhận được từ quá trình đào tạo, tuổi tác, giới tính, những kinh nghiệm đã có...
Thứ hai, đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ gắn với mục đích “kiểm tra mức độ hoạt động của một chương trình như đã dự kiến bằng cách đánh giá hoạt động đang được thực hiện”(1). Đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ có thể được biểu hiện thông qua một số tiêu chí cơ bản như thời gian thực hiện công việc, cách thức thực hiện, quy trình thực hiện, những chuẩn mực về thái độ hành vi khi thực hiện... Theo đó, đánh giá công chức theo quá trình thực thi công vụ tập trung vào sự tuân thủ chặt chẽ các quy định của cơ quan và luật của nhà nước gắn với cơ chế kiểm soát quy trình (trình tự, bước đi, hình thức thực hiện).
Thứ ba, đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ - kết quả đầu ra (Performance Appraisal). Đầu ra là các hàng hóa hoặc dịch vụ được cung cấp và những tác động của đầu ra đó. Kết quả là sản phẩm cuối cùng của quá trình công chức thực thi công vụ (tạo ra dịch vụ), gắn với tính hiệu quả trong việc giảm thiểu chi phí đầu vào đối với một đơn vị đầu ra hoặc tối đa hóa số lượng đầu ra tương ứng với tổng chi phí đầu vào xác định.
Cách tiếp cận đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ (KQTTCV) gắn liền với hệ thống quản lý thực thi công vụ theo kết quả (Performance Management System - PMS) hay quản lý thực thi dựa trên kết quả (Results Based Management – RBM) trong bối cảnh các nước thuộc tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development - OECD) thực hiện các chiến lược nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ và chất lượng dịch vụ công trước áp lực của khủng hoảng kinh tế dẫn tới thâm hụt ngân sách, toàn cầu hóa với yêu cầu ngày càng cao từ phía xã hội. Trọng tâm của quá trình này là việc đạt các kết quả đặt ra và cải thiện kết quả liên tục.
Quản lý dựa trên kết quả “là một chiến lược quản lý qua đó tất cả các chủ thể đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp vào việc đạt được một tập hợp các kết quả, bảo đảm rằng các quy trình, sản phẩm và dịch vụ của họ đều góp phần đạt được các kết quả mong muốn (các đầu ra, kết quả và mục đích ở cấp độ cao hơn hay tác động). Chiến lược này cũng sử dụng thông tin và bằng chứng về kết quả thực tế làm cơ sở để ra quyết định về việc thiết kế, huy động nguồn lực và thực hiện các chương trình và hoạt động cũng như phục vụ mục đích giải trình và báo cáo”(2). Quản lý theo kết quả chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang đầu ra/ kết quả/tác động mà kế hoạch hay chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, quản lý theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, mà là giảm bớt sự chú trọng đầu vào/hoạt động để họ tự tìm ra những phương pháp thực hiện kế hoạch tốt nhất.
Cùng với trào lưu này, đánh giá thực thi (Performance Appraisal), chính sách trả lương theo thực thi (Performance Related Pay Policies) hay hệ thống đánh giá và trả lương dựa trên kết quả thực thi đối với người làm việc cho chính phủ được hình thành từ những năm cuối thập niên 1980 ở nhiều quốc gia. Trong đó, có điểm chung là đều nhấn mạnh đến kết quả hoạt động trên cơ sở cam kết và trách nhiệm của cá nhân công chức với kết quả đó.
2. Đặc trưng của đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ
Kết quả là mức độ hoàn thành công việc theo những tiêu chuẩn/mục tiêu/kế hoạch đã định. Điều đó được thể hiện bằng một sản phẩm hoặc một sự thay đổi nhất định có tác dụng đem lại lợi ích hoặc góp phần tạo ra lợi ích trong quá trình thực hiện mục tiêu chung của tổ chức. “Kết quả là một sự thay đổi có thể mô tả được hoặc đo lường được, là hệ quả từ một mối quan hệ nhân quả”(3). Kết quả thể hiện những thay đổi trong khoảng thời gian từ khi hoàn thành đầu ra cho đến khi đạt được mục đích(4). So với cách đánh giá truyền thống nó có các đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào kết quả công việc được hoàn thành. “Kết quả thể hiện những thay đổi về thể chế và hành vi trong các điều kiện phát triển, xảy ra trong khoảng thời gian từ khi hoàn thành đầu ra cho đến khi đạt được mục đích”(5). Đánh giá công chức theo KQTTCV là quá trình chuyển đổi căn bản cách tiếp cận về hiệu quả công việc từ đầu vào chuyển sang đầu ra là chính, trên cơ sở kết quả cuối cùng của quá trình quản lý, hiệu quả được tính toán trên cơ sở kết quả - chi phí. Cách thức đánh giá công chức tập trung vào “kết quả công việc” khiến cho các nhà quản lý thay đổi từ việc quan tâm tới vấn đề quy trình (công chức thực hiện công việc như thế nào), tập trung vào kiểm soát các hoạt động sang kết quả công vụ (công chức hoàn thành được những công việc gì). Đối tượng được hướng tới của công tác đánh giá công chức là sản phẩm đầu ra của người công chức chứ không phải là đặc điểm cá nhân công chức như tính cách, tư tưởng, thói quen, giá trị, phẩm chất cá nhân của chính người ấy.
Để áp dụng được cách đánh giá này cần xây dựng các tiêu chí đánh giá phản ánh chính xác các kết quả và sự cống hiến của công chức. Đây là vấn đề khó khăn do sự phức tạp trong thiết kế bản mô tả công vụ và xây dựng chỉ số thực thi đối với từng vị trí.
Thứ hai, tiêu chí đánh giá được cụ thể hóa bằng các chỉ số đo lường kết quả. Tiêu chí đánh giá là các chuẩn mực được sử dụng để xác định mức độ đáp ứng được các mong đợi(6). Việc xác định bất kỳ kết quả thực hiện công việc nào đều phải dựa trên các tiêu chí và chỉ số phản ánh tình trạng của khách thể quản lý thu được từ kết quả hoạt động của cá nhân công chức. Tiêu chí đánh giá công chức là những giá trị, chuẩn mực, yêu cầu làm căn cứ để nhận biết, đo lường, xếp loại việc thực hiện/hoàn thành công việc của công chức. Các tiêu chí đánh giá phải phản ánh được những đặc tính mang tính định lượng của đối tượng được đánh giá; những số liệu cụ thể phản ánh sự biến động của một quá trình hay hiện tượng nhất định; dấu hiệu của sự thay đổi/tiến bộ so với thực trạng. Trong đó, các thông tin giám sát quá trình thực thi được sử dụng làm bằng chứng chứng tỏ việc hoàn thành của các hoạt động/đầu ra/mục tiêu của kế hoạch. Các tiêu chí này là cơ sở theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện kế hoạch và đánh giá trách nhiệm cá nhân trong tổ chức.
Việc xây dựng các chỉ số giúp tổ chức xác định số lượng, chất lượng, thời điểm, tính kịp thời, chi phí, sự tuân thủ các quyết định hành chính, mức độ hoàn thành công việc. Các chỉ số đo lường là công cụ cho phép đánh giá mức độ đạt được của các mục tiêu. “Bằng cách chia nhỏ các kết quả, chúng ta có thể xác định các chỉ số để đo lường kết quả”(7). Các chỉ số cần phải được xác định trước khi hành động thực thi được tiến hành; nó liên quan đến kết quả chứ không phải là các nỗ lực; kết quả phải trong phạm vi mong đợi; mang tính chủ quan và quan sát được; số liệu phải sẵn có cho đo lường; các chỉ số hiện hành cần phải được vận dụng và điều chỉnh khi có thể(8).
Thứ ba, có mối quan hệ nhân - quả giữa đầu vào, quá trình thực hiện và kết quả thực thi công vụ của công chức. Đánh giá công chức theo cách thức truyền thống thường gắn với những gì đã thực hiện trước đó trong một khoảng thời gian nhất định. Đánh giá công chức theo kết quả không đặt mục tiêu là bình xét quá khứ mà định hướng tương lai gắn với những cam kết thực thi và là một quá trình liên tục gắn với nhu cầu phát triển để các cá nhân có thể học hỏi ngay từ những thất bại/thách thức trong quá khứ. Nó khiến các cá nhân không chán nản khi kết quả không đạt được như mong đợi hay quá đề cao bản thân bằng cách hướng các đánh giá tới một mong đợi/viễn cảnh ở mức độ cao hơn trong tương lai, tạo ra sự khuyến khích tinh thần học tập liên tục.
Hoạt động đánh giá bao gồm một chuỗi các hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với nhau từ đầu vào đến đầu ra chứ không chỉ là khâu cuối cùng của quá trình quản lý tổ chức. Nếu các bước đi của nó không được thực hiện một cách đầy đủ, khoa học sẽ khiến kết quả đánh giá thiếu chính xác và mục tiêu của đánh giá không đạt được.
Chuỗi kết quả được hợp thành từ các kết quả đạt được trong một khung thời gian cụ thể và gắn kết với nhau theo một mối quan hệ logic nhân - quả. Mối quan hệ nhân - quả mang tính logic giữa kết quả cuối cùng và tác động của chúng đến các đối tượng hưởng lợi(9). Trong đó, đầu ra là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể do công chức thực hiện; kết quả là những lợi ích có được từ các đầu ra có tác dụng đối với việc đạt mục tiêu hoạt động của tổ chức; tác động là những ảnh hưởng tích cực từ các kết quả có tác dụng đem lại lợi ích mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các kết quả. Khi các tác động này không đạt được mục đích đặt ra của chủ thể thì chu trình được bắt đầu lại bằng những đầu vào thay thế hoặc đổi mới, bổ sung.
Thứ tư, mục đích đánh giá nhằm đo lường và phân loại chính xác mức độ cống hiến của công chức, qua đó gia tăng động lực thực thi công vụ. Đánh giá công chức dựa trên kết quả hướng tới đo lường kết quả thực hiện công việc và xác định công chức có xứng đáng được thưởng hoặc tăng lương hay không; rà soát lại công việc mà công chức đã thực hiện nhằm xác định những tồn tại, điểm yếu cần khắc phục, xác định những khả năng tiềm ẩn chưa sử dụng đến ở công chức và xây dựng những chương trình đào tạo, tập huấn phù hợp, cần thiết; xác định những khả năng tiềm tàng của từng công chức, làm nền tảng để mỗi công chức có thể phát triển sự nghiệp của mình.
Để xác định được những nội dung này, đánh giá công chức dựa trên kết quả cần phải xác định và xây dựng những nội dung công việc cụ thể mà từng công chức phải thực hiện nhằm đạt được mục tiêu chung của bộ phận, đơn vị; dự kiến những kết quả mà công chức đó sẽ đạt được trong công việc sau một khoảng thời gian nhất định; so sánh mức độ kết quả công việc của từng công chức với mức chuẩn, làm cơ sở cho việc khen thưởng thích đáng; xác định nhu cầu đào tạo và phát triển của từng công chức thông qua kết quả công vụ thực tế; xác định các công chức có khả năng để đề bạt vào các vị trí thích hợp; xác định những khâu yếu kém, những tồn tại cần phải cải thiện hoặc thay đổi.
Như vậy, đánh giá công chức theo KQTTCV không chỉ là sự kiểm soát và xếp loại đơn thuần mà tập trung vào phát triển công chức. Qua đó, khuyến khích tinh thần hợp tác cùng phát triển, đa dạng hóa các nguồn thông tin phản hồi về hiệu quả làm việc không chỉ từ các nhà quản lý trực tiếp. Tập trung vào phát triển tiềm năng hơn là những khuyết điểm của cấp dưới. Hoạt động đánh giá không chỉ là sự ghi nhận đơn thuần những kết quả thực thi công việc mà phải làm cơ sở để phát triển công chức trên cơ sở xác định những điểm mạnh, điểm yếu của công chức để có những biện pháp đào tạo, bồi dưỡng phù hợp.
Vì vậy, các hoạt động được thực hiện sau đánh giá đóng vai trò quan trọng để định hướng và lập kế hoạch phát triển năng lực của công chức trong tương lai cũng như ghi nhận những tiến bộ của họ và khuyến khích tự phát triển năng lực bản thân.
Hệ thống này tạo ra cơ chế giám sát và đánh giá được kết quả hoạt động cũng như tác động của các quyết định/giải pháp/biện pháp đối với các mục tiêu phát triển chiến lược của tổ chức. Nó cung cấp một cơ chế phản hồi để lãnh đạo đưa ra các chính sách/chỉ đạo phù hợp với thực tế, lập kế hoạch các kết quả đầu ra quan trọng và thẩm định các phương án nhằm đạt được các mục tiêu phát triển chiến lược của mình.
3. Ý nghĩa của đánh giá công chức theo kết quả thực thi công vụ
Với các cách tiếp cận khác nhau trong đánh giá công chức như đề cập ở phần trên cho thấy, đánh giá công chức theo KQTTCV là cách tiếp cận chủ yếu của hầu hết các quốc gia có nền kinh tế phát triển nhằm đáp ứng yêu cầu nâng cao chất lượng hoạt động công vụ hiện nay. So với các cách tiếp cận khác, có thể thấy, đánh giá công chức theo đầu vào ghi nhận quá trình đào tạo và kiến thức sẵn có của công chức, nhưng mới là “điều kiện cần”, chứ chưa phải là “điều kiện đủ” để đánh giá một cách toàn diện năng lực của cá nhân công chức.
Đối với đánh giá công chức theo quy trình, việc thực thi công vụ tập trung vào sự tuân thủ dẫn tới hiện tượng công chức vẫn thực hiện đúng quy định nhưng kết quả không cao hoặc có thể thực hiện với hiệu quả tốt hơn, thời gian nhanh hơn nhưng do nguyên tắc, quy trình, thủ tục hành chính bắt buộc phải thực hiện như vậy nên không thể xử lý khác. Đó là biểu hiện của cách thức tiếp cận chú trọng tới điều nhà nước yêu cầu mà chưa chú trọng tới mong muốn của tổ chức và công dân.
Theo Jody Zall Kusek và Ray C.Rist, “nếu không đo lường kết quả sẽ không phân biệt được thành công và thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể khen thưởng cho điều đó; nếu không thể khen thưởng cho thành công dẫn tới việc có thể sẽ thực hiện khen thưởng đối với thất bại; nếu không nhận ra thành công thì sẽ không thể học hỏi gì từ những thành công đó; nếu không nhận ra thất bại thì sẽ không thể sửa chữa được nó; và nếu chứng minh được kết quả thì có thể giành được sự ủng hộ của quần chúng”(10).
Do đó, tiếp cận theo kết quả, tức là công dân phải là chủ thể cơ bản được hưởng lợi từ các tác động tạo ra do việc thực thi công vụ. Đây mới chính là mục đích cao nhất của hoạt động thực thi công vụ. “Cần thực hiện đánh giá trên cơ sở kết quả cuối cùng đạt được chứ không phải các phương pháp được sử dụng hay công việc hoàn thành. Kết quả cần phải được đo lường”(11).
Thứ nhất, đối với nền công vụ, đánh giá công chức theo KQTTCV giúp cải thiện kết quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước qua việc tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh về chuyên môn, phát triển nhu cầu tự đào tạo trong đội ngũ công chức, khiến tinh thần nỗ lực phấn đấu không ngừng được phát huy. Thông qua đó, hình thành văn hóa tổ chức có lợi cho kích thích hiệu quả làm việc, tạo điều kiện cho công chức học hỏi lẫn nhau về quá trình thực hiện công việc, là cơ sở để công chức tự hoàn thiện bản thân, đáp ứng yêu cầu trong thực thi công vụ. Đồng thời, giúp cho việc phân công thực thi nhiệm vụ rõ ràng hơn giữa các bộ phận, xác định được rõ ràng các năng lực cần có để công chức hoàn thành nhiệm vụ, đánh giá chính xác nhu cầu đào tạo và phát triển năng lực, tăng cường tính công khai, chất lượng công tác báo cáo và năng lực kiểm soát công việc.
Qua đó, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực thi công vụ, hình thành văn hóa trách nhiệm và sự tôn trọng các chuẩn mực thực thi. Các kết quả đạt được trong thực thi công vụ sẽ tạo ra các tác động tích cực đối với xã hội, gia tăng niềm tin và uy tín của Nhà nước trước nhân dân.
Thứ hai, đối với cơ quan quản lý công chức. Căn cứ vào hệ thống tiêu chí cụ thể: tăng cường kiểm soát đối với kết quả thực hiện công việc; tăng khả năng dự báo về các nguy cơ trong thực thi; khuyến khích người quản lý đưa ra các ý kiến phản hồi một cách đầy đủ cần thiết hoặc thích đáng đối với công chức, giúp cho họ có thể điều chỉnh kịp thời theo hướng tích cực; bảo đảm tính công bằng khách quan trong khen thưởng, trả lương, bổ nhiệm, luân chuyển hoặc chấm dứt hợp đồng...
Trên cơ sở các tiêu chí đo lường cụ thể, xác định được nhu cầu đào tạo, tiềm năng phát triển của công chức để xây dựng quy hoạch đội ngũ công chức kế cận; gắn kết và huy động được các thế mạnh của tổ chức với nguồn nhân lực để đạt được mục tiêu; theo dõi, đánh giá được tiến độ thực hiện so với các mục tiêu đề ra; phát hiện được các khiếm khuyết và có các biện pháp cải tiến điều chỉnh kịp thời trong thực thi chính sách; cho phép thực hiện được các hoạt động để nâng cao chất lượng thực thi công việc của công chức; là công cụ phản hồi về quá trình thực thi công vụ của công chức giúp tổ chức điều chỉnh quá trình thực thi công vụ nhằm đạt mục tiêu đề ra; là cơ sở để phân loại công chức và áp dụng chế độ tiền lương và chính sách khuyến khích; kết nối chặt chẽ giữa kết quả thực thi của cá nhân và mục tiêu chung của tổ chức.
Thứ ba, đối với cá nhân công chức, đánh giá theo KQTTCV giúp công chức cải thiện hiệu quả hoạt động của chính mình thông qua sự tự ý thức về yêu cầu của công việc và giúp họ gắn bó với công việc. Đánh giá được kết quả công việc của bản thân công chức sẽ xác định được những yếu kém của bản thân về kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm. Kết quả đánh giá giúp công chức xác định được năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của mình đang ở mức độ nào và khả năng đáp ứng đối với công việc. Từ đó, xác định được mức độ thiếu hụt về kiến thức, kỹ năng của cá nhân công chức so với tiêu chuẩn đặt ra, tạo ra ý thức tự phấn đấu, tự đào tạo, bồi dưỡng nhằm đáp ứng được các tiêu chuẩn, cải thiện được kết quả hoạt động, phát triển nhu cầu tự đào tạo trong đội ngũ công chức khiến tinh thần nỗ lực phấn đấu không ngừng được phát huy. Thông qua đó, hình thành văn hóa tổ chức có lợi cho kích thích hiệu quả làm việc, tạo điều kiện cho công chức học hỏi lẫn nhau trong quá trình thực hiện công việc, là cơ sở để công chức tự hoàn thiện bản thân, đáp ứng yêu cầu trong thực thi công vụ.
_________________
(1), (2), (3), (4), (5), (6), (8), (9) United Nations: Glossary of terms in monitoring, evalution and results - based management, 2005, tr.24, 28, 4, 21, 21, 11, 47, 45.
(7), (10) Jody Zall Kusek, Ray C. Rist: Mười bước tiến tới hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 2005, tr.11, 16.
(11) Ridley C, Simon H: Measuring Mulnicipal Activities, ISMA, Chicago 1938, tr.73.
TS ĐÀO THỊ THANH THỦY
Học viện Thanh thiếu niên Việt Nam
