Ngay từ năm 2006, Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã ban hành Nghị quyết số 04-NQ/TW, ngày 21/08/2006 về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí, trong đó khẳng định quan điểm “Vừa tích cực, chủ động phòng ngừa vừa kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, trong đó phòng ngừa là chính”. Kết luận số 10-KL/TW, ngày 26/12/2016 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí tiếp tục khẳng định chủ trương phòng ngừa là chính, cơ bản, lâu dài, kết hợp chặt chẽ giữa tích cực phòng ngừa, chủ động phát hiện và kiên quyết xử lý nghiêm minh, kịp thời những người có hành vi tham nhũng. Báo cáo chu kỳ đánh giá lần thứ 2 năm 2021 của Công ước Liên Hợp Quốc phòng chống tham nhũng (UNCAC) cũng khuyến nghị Việt Nam cải thiện hơn nữa các chính sách và thực tiễn PCTN mang tính phòng ngừa. Do đó, nhận diện và phòng ngừa tham nhũng (PNTN) là một vấn đề cần được ưu tiên nghiên cứu, đặc biệt trong một số lĩnh vực quan trọng liên quan tới các dịch vụ công cơ bản như y tế hay giáo dục, từ đó, giúp các cơ quan liên quan tham khảo trong quá trình tham mưu, xây dựng, hoàn thiện chính sách, pháp luật về nhận diện và phòng ngừa tham nhũng trong khu vực công có liên quan đến khu vực tư, đặc biệt là trong lĩnh vực y tế và giáo dục tại Việt Nam trong thời gian tới.
1. UNCAC là văn kiện có tính ràng buộc pháp lý liên quan đến chống tham nhũng, hiện đang được phần lớn các quốc gia thành viên của Liên hợp quốc tham gia, trong đó có Việt Nam. Mặc dù không đưa ra định nghĩa chung về tham nhũng, UNCAC vẫn quy định các hành vi được yêu cầu hình sự hoá/xem xét hình sự hoá - một dạng nhận diện gián tiếp các hành vi tham nhũng. Đặc biệt, UNCAC là văn bản quan trọng trong việc xác định các biện pháp PNTN theo tiêu chuẩn quốc tế. Để nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về nhận diện và PNTN ở khu vực công có liên quan đến khu vực tư thì cần nghiên cứu các nội dung của UNCAC có liên quan đến nội dung này.
Tại Việt Nam, nhiều chủ trương, chính sách của Đảng đã được ban hành từ rất sớm nhằm nhận diện và PNTN trong khu vực công ở nhiều lĩnh vực, trong đó có các lĩnh vực y tế và giáo dục, xác định các biện pháp PNTN khá tương thích với các biện pháp PNTN theo UNCAC như hoàn thiện công tác cán bộ, chấn chỉnh hoạt động mua sắm công, xây dựng cơ quan chuyên trách về PCTN, hay đẩy mạnh việc kê khai và kiểm soát kê khai tài sản, kiểm soát quyền lực từ bên ngoài hệ thống. Đặc biệt, các chính sách cho thấy quyết tâm chính trị cao, sự chỉ đạo quyết liệt, “không có vùng cấm, không có ngoại lệ” trong công tác PCTN. Khung pháp luật hiện hành của Việt Nam về nhận diện và PNTN nói chung và trong 02 lĩnh vực y tế, giáo dục khá đầy đủ, dù có một số sự khác biệt nhất định giữa các hành vi tham nhũng bị hình sự hoá theo pháp luật Việt Nam so với UNCAC. Pháp luật Việt Nam cũng xác định rõ “khu vực công”/“khu vực nhà nước” với phạm vi cụ thể các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc khu vực này; và “khu vực tư”/“khu vực ngoài nhà nước” bao gồm các doanh nghiệp, tổ chức thuộc khu vực này. Việc xác định rõ nội hàm đã giúp cho các quy định pháp luật về trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị và biện pháp thực thi pháp luật trong từng khu vực được rõ ràng hơn. Nhìn chung các biện pháp PNTN theo quy định pháp luật Việt Nam về cơ bản đều tương thích với các biện pháp PNTN theo UNCAC. Các kết quả từ Chỉ số Cảm nhận Tham nhũng (CPI), Phong vũ biểu tham nhũng toàn cầu (GCB), và Báo cáo PAPI 2022 cho thấy Việt Nam đã có những thành công và còn dư địa để nâng cao hiệu quả hoạt động PCTN.
2. Nghiên cứu nội dung của UNCAC và các kinh nghiệm quốc tế về nhận diện và PNTN thông qua 02 lĩnh vực y tế và giáo dục cho thấy tham nhũng trong khu vực công có ảnh hưởng qua lại với khu vực tư. Tham nhũng đã cản trở các quyền cơ bản của công dân, như quyền tiếp cận chăm sóc sức khoẻ và quyền tiếp cận giáo dục. Các kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy một số cách tiếp cận PNTN hiệu quả và thực tiễn tốt trong hoạt động PNTN ở khu vực công có liên quan đến khu vực tư trong lĩnh vực y tế và giáo dục. Những kinh nghiệm này có thể hữu ích cho Việt Nam.
Đối với lĩnh vực y tế, tham nhũng ảnh hưởng trực tiếp đến việc cung cấp dịch vụ y tế, tỷ lệ tử vong, tuổi thọ bình quân, tăng nguy cơ dịch bệnh, kéo theo những tác động tiêu cực rất lớn về mặt kinh tế. Có nhiều yếu tố làm cho lĩnh vực y tế dễ bị tham nhũng và gây khó khăn trong PNTN, điển hình như cấu trúc quản lý rất phức tạp của hệ thống y tế, số lượng lớn các nhà cung cấp dịch vụ cả công và tư, dòng tiền lưu thông rất lớn, tính dễ thay đổi của thị trường y tế (giá dược phẩm, thuốc, trang thiết bị), tính bất cân xứng về thông tin bệnh tật giữa người sử dụng dịch vụ và bên cung cấp dịch vụ, hay trong tình trạng khẩn cấp (TTKC). Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và Việt Nam cho thấy, tất cả các loại tham nhũng đều có thể xảy ra trong lĩnh vực y tế, như việc lợi dụng các nguồn lực công, chủ nghĩa thân hữu, tham nhũng chính sách. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy một số cách tiếp cận PNTN trong lĩnh vực y tế như: Áp dụng các công cụ nhận diện nguy cơ/rủi ro tham nhũng; tăng cường công khai, minh bạch và giám sát ngân sách y tế; áp dụng bộ quy tắc ứng xử (QTƯX) và ngăn ngừa xung đột lợi ích; hoàn thiện các hệ thống quản lý thông tin y tế; tăng cường kiểm soát chất lượng; thúc đẩy sự tham gia của công chúng; cơ chế khiếu nại; bảo vệ người tố giác; PNTN trong TTKC về y tế; và tạo động lực, khuyến khích, hài hòa lợi ích của các bên. Đồng thời, trên thế giới cũng có nhiều kinh nghiệm tốt về PNTN trong quản lý, sử dụng ngân sách y tế; mua sắm công về thuốc chữa bệnh, trang thiết bị y tế; quản lý giá thuốc; cung cấp dịch vụ y tế; các biện pháp cần thiết trong TTKC về y tế. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy khu vực tư (doanh nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp…) có vai trò đáng kể và hữu ích trong việc ban hành và áp dụng QTƯX, ngăn ngừa xung đột lợi ích và minh bạch trong hoạt động y tế. Sự tham gia của khu vực tư nhân và cộng đồng vào quản lý, giám sát tài chính về chi trả BHYT, tiền công khám chữa bệnh,… cũng đã góp phần cải thiện chất lượng dịch vụ y tế, hài hoà lợi ích của bệnh viện, bệnh nhân và xã hội, góp phần giảm rủi ro tham nhũng.
Đối với lĩnh vực giáo dục, các hành vi tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục ảnh hưởng trực tiếp đến việc thụ hưởng đầy đủ quyền được học tập, giáo dục, làm mất niềm tin của xã hội vào giáo dục. Các báo cáo, nghiên cứu về PNTN trong lĩnh vực giáo dục cho thấy các hành vi tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục rất đa dạng, có thể xuất hiện ngay từ giai đoạn lập chính sách về giáo dục, trong việc tuyển chọn, bổ nhiệm nhân sự hoạt động trong lĩnh vực giáo dục ở khu vực công để có lợi ích riêng, trong các vấn đề liên quan tới tài chính, mua sắm,... cho đến những hành vi tham nhũng trực tiếp tại các cơ sở giáo dục. Điều này đặt ra thách thức cho việc phòng ngừa các hành vi tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục. Các kinh nghiệm quốc tế cũng chỉ ra một số cách tiếp cận hiệu quả nhằm PNTN trong lĩnh vực giáo dục, bao gồm giám sát ngân sách và chi tiêu, xây dựng và áp dụng hệ thống thông tin quản lý giáo dục, quản lý nguồn nhân lực, ban hành và thực thi các QTƯX, có cơ chế kiểm soát chất lượng và áp dụng các sáng kiến của xã hội đối với PNTN, như các tổ chức xã hội hay hội phụ huynh trong lĩnh vực giáo dục.
3. Thực tiễn nhận diện và PNTN trong lĩnh vực y tế và giáo dục tại Việt Nam cho thấy hành vi tham nhũng biểu hiện ở nhiều cấp độ và đa dạng. Các biện pháp PNTN tại Việt Nam về cơ bản đều tương thích với các biện pháp PNTN nêu tại UNCAC, điển hình thông qua hai lĩnh vực y tế và giáo dục. Kết quả nghiên cứu hai lĩnh vực điển hình này cho thấy Việt Nam còn nhiều dư địa cải cách nhằm tăng cường việc nhận diện và PNTN ở các hai khu vực công và tư, đặc biệt là vai trò tham gia vào hoạt động PNTN của xã hội, như các tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội (bao gồm cả hội phụ huynh trong lĩnh vực giáo dục), như đã kết luận ở trên.
Trong lĩnh vực y tế, các biện pháp PNTN trong lĩnh vực y tế tại Việt Nam nhìn chung đều tương thích với các biện pháp PNTN nêu tại UNCAC và chủ yếu tập trung ở khu vực công từ cơ chế phòng ngừa xung đột lợi ích trong quản lý công chức, viên chức ngành y tế, QTƯX của công chức, viên chức, người lao động làm việc tại cơ sở y tế, thúc đẩy công khai, minh bạch về văn bản pháp luật, thủ tục hành chính, ngân sách nhà nước, kết quả đấu thầu, mua sắm công đến các hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra; tiếp nhận khiếu nại, tố cáo. Các cơ chế PNTN cũng được phản ánh trong một số vấn đề đặc thù của lĩnh vực y tế như cung cấp dịch vụ y tế, giá thuốc, hệ thống thanh toán chi phí khám, chữa bệnh, BHYT, hay trong TTKC về y tế. Những biện pháp này cũng sẽ ảnh hưởng tới công tác PNTN trong khu vực tư.
Trong lĩnh vực giáo dục, các biện pháp PNTN trong lĩnh vực giáo dục tại Việt Nam cũng tập trung vào khu vực công và nhìn chung đều tương thích với các biện pháp PNTN nêu tại UNCAC, từ việc thiết lập cơ quan về PCTN trong lĩnh vực giáo dục; ban hành quy định về bổ nhiệm, tiêu chuẩn, xếp lương, trợ cấp, ưu đãi dành riêng cho các nhân sự ngành giáo dục; quy định về thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác trong lĩnh vực giáo dục; ban hành các bộ QTƯX trong lĩnh vực giáo dục; yêu cầu tuân thủ các quy định pháp luật về đấu thầu, đảm bảo chế độ công khai dự toán thu, chi, quyết toán ngân sách nhà nước trong lĩnh vực giáo dục; đơn giản hoá và công khai thủ tục hành chính trong lĩnh vực giáo dục; quy định thời hạn mà người có chức vụ, quyền hạn sau khi thôi chức vụ tại Bộ Giáo dục và Đào tạo không được thành lập, giữ chức danh, chức vụ quản lý, điều hành doanh nghiệp,... Tương tự như trong lĩnh vực y tế, những biện pháp này cũng sẽ ảnh hưởng tới công tác PNTN trong khu vực tư.
4. Một số khuyến nghị chung nhằm tăng cường việc nhận diện các hành vi tham nhũng và nâng cao hiệu quả các biện pháp PNTN nói chung cũng như trong từng lĩnh vực cụ thể:
Thứ nhất, tiếp tục tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, duy trì quyết tâm chính trị cao trong công tác PCTN nói chung theo nguyên tắc phòng ngừa là chính. Vai trò chủ thể nhà nước (khu vực công) có tính dẫn dắt công tác PNTN ở các khu vực. Cấp có thẩm quyền của Đảng có thể ban hành văn bản chỉ đạo về công tác PCTN trong khu vực công có liên quan đến khu vực tư, trong đó có các biện pháp về PNTN. Tiếp tục nâng cao vai trò của Ban Nội chính Trung ương với tư cách cơ quan tham mưu những quan điểm, chủ trương, định hướng của Đảng về công tác xây dựng pháp luật trong lĩnh vực PCTN, đồng thời là Cơ quan thường trực của Ban Chỉ đạo Trung ương về PCTN, tiêu cực trong hoạt động nhận diện và PCTN tại Việt Nam.
Thứ hai, cần tiếp tục thực hiện những nghiên cứu chuyên sâu về nhận diện các hành vi tham nhũng tại Việt Nam trong các lĩnh vực để có các biện pháp phòng ngừa tương ứng và nâng cao nhận thức. Chính phủ cần có chương trình hành động liên quan đến công tác PNTN trong khu vực công liên quan đến khu vực tư. Mỗi một lĩnh vực sẽ có những đặc thù riêng khi nhận diện các hành vi tham nhũng nên các bộ, ngành cần ban hành hướng dẫn, công cụ về nhận diện các hành vi tham nhũng trong từng lĩnh vực để có cơ chế phòng ngừa và xử lý tương ứng. Thúc đẩy cách tiếp cận theo ngành, lĩnh vực trong nhận diện và PNTN, đặc biệt các đơn vị trong khu vực tư được Nhà nước giao nhiệm vụ của khu vực công thì cần được kiểm soát chặt chẽ trong tổ chức hoạt động.
Thứ ba, nghiên cứu và xây dựng các công cụ nhận diện hành vi tham nhũng và PNTN ở khu vực công có liên quan đến khu vực tư, như bộ tiêu chuẩn/danh sách kiểm tra (checklist) nói chung căn cứ trên các quy định Luật PCTN 2018 và tham khảo thêm các quy định của UNCAC và các tài liệu hướng dẫn liên quan. Dựa trên các công cụ này, các bộ, ngành, cơ quan có thẩm quyền ở khu vực công và các doanh nghiệp ở khu vực tư có thể xây dựng các bộ tiêu chuẩn/danh sách kiểm tra và các công cụ PNTN (như các bộ quy tắc đạo đức, QTƯX,…) chi tiết hơn áp dụng với từng ngành, lĩnh vực và có tính tương tác giữa khu vực công và khu vực tư.
Thứ tư, cần tăng cường công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý nhà nước, như đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin về hoạt động của cơ quan, tổ chức trong khu vực công, thông tin về điều kiện kinh doanh, điều kiện thực hiện và quy trình xử lý thủ tục hành chính, công khai, minh bạch các khoản thu và chi của các chủ thể trong khu vực công. Nội dung thông tin công khai cần được sắp xếp tập trung, dễ tìm kiếm, đăng tải thông tin được cập nhật thường xuyên.
Thứ năm, xây dựng cơ chế khiếu nại, tố cáo, cơ chế phản hồi trong từng lĩnh vực. Hai lĩnh vực y tế và giáo dục cho thấy những đặc điểm riêng biệt của từng lĩnh vực cần có những biện pháp đặc thù phù hợp, như doanh nghiệp có thể khiếu nại về một hành vi tham nhũng gây ảnh hưởng tới hoạt động kinh doanh, hoặc cá nhân sử dụng dịch vụ cụ thể (bệnh nhân, học sinh). Trong những lĩnh vực dịch vụ công, như y tế và giáo dục, cơ chế này phải bảo đảm tính thân thiện, khả năng tổng hợp thông tin về chất lượng dịch vụ, thái độ người cung cấp (ví dụ bác sĩ, y tá hay giáo viên,…) để góp phần nhận diện các vấn đề bất cập. Cơ chế phải bảo đảm bảo vệ danh tính tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin để không ảnh hưởng tới quyền tiếp cận công bằng về chất lượng dịch vụ công.
Thứ sáu, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về PCTN nói chung và nhận diện, PNTN nói riêng dựa trên những chỉ đạo, hướng dẫn của Đảng như đã đề xuất ở trên. Nghiên cứu về khả năng hình sự hoá các hành vi tham nhũng theo quy định của UNCAC như hành vi làm giàu bất hợp pháp, hình sự hoá trách nhiệm của pháp nhân,... cũng như hoàn thiện chế định các tội phạm tham nhũng và các tội phạm khác về chức vụ (đưa hối lộ và môi giới hối lộ) theo hướng đảm bảo sự tương thích cao hơn nữa với UNCAC trong các quy định pháp luật liên quan, như Bộ luật Hình sự, Luật PCTN,…. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành (trực thuộc các Bộ) cần được đảm bảo tính độc lập cao hơn nữa về tổ chức hoạt động, đảm bảo tốt hơn nhân sự và nguồn lực cần thiết để thực hiện công tác PNTN hiệu quả. Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thủ tục hành chính cần phải được tham vấn và đánh giá tác động đầy đủ với đối tượng chịu sự tác động. Cần đảm bảo đăng tải đầy đủ và kịp thời các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để công khai và lấy ý kiến góp ý.
Thứ bảy, cách tiếp cận chung trong PCTN là phòng ngừa chủ động, kết hợp nhiều giải pháp, xác định ưu tiên. Nghiên cứu 02 lĩnh vực y tế và giáo dục cho thấy, phòng ngừa vẫn là chiến lược tối ưu của khu vực công và khu vực tư để giải quyết tình trạng tham nhũng trong lĩnh vực y tế và giáo dục. Khu vực tư luôn chủ động PNTN để tránh những rủi ro pháp lý có thể xảy ra, thay vì khi hành vi tham nhũng xảy ra mới tìm cách ứng phó, khắc phục, vì như thế vừa khó khăn hơn, vừa tốn kém hơn hậu quả để lại khó khắc phục. Khu vực công cần thường xuyên rà soát để phát hiện những khoảng trống, bất cập về chính sách và pháp luật, cũng như biện pháp tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật để sửa đổi, hoàn thiện. Khu vực công và khu vực tư cần thường xuyên rà soát, đánh giá tính hiệu quả của các chiến lược, biện pháp PNTN hiện hành tại một thời điểm, ở những lĩnh vực cụ thể của hệ thống y tế và giáo dục.
