Hệ thống thông tin quốc gia về đất đai và thể chế hỗ trợ thị trường bất động sản

Một hệ thống thông tin quốc gia về đất đai tiêu chuẩn là một hệ thống đáng tin cậy, chi tiết, tích hợp, tập trung, thống nhất, đồng bộ, đa mục tiêu và kết nối liên thông giữa các cơ quan tổ chức có thẩm quyền quản lý, thực thi, sẵn sàng chia sẻ cho người dùng. Thông tin từ đăng ký đất đai, quy hoạch sử dụng đất, đăng ký tài sản gắn liền với đất của từng thửa đất riêng lẻ đến định giá đất, đăng ký giao dịch về quyền sử dụng đất (QSDĐ và tài sản gắn liền với đất), bảo vệ môi trường đến cấp độ thực thi chính sách quốc gia về đất đai sẽ tạo thành nền tảng vững chắc cho xã hội và rất cần thiết cho việc quản trị tốt của Nhà nước[1]. Ở mức độ phát triển của một quốc gia, mỗi quy trình thay vì tiếp cận một cách riêng lẻ, các hoạt động như đo đạc địa chính, đăng ký đất đai, đăng ký tài sản, đăng ký giao dịch, chia tách thửa đất hoặc định giá đất cần phải kết hợp và tích hợp vào một hệ thống quản lý đất đai^[2].

Việc tích hợp thông tin đem lại những ý nghĩa sau^[3]: Bảo đảm quyền sử dụng, quyền sở hữu và quyền hưởng dụng của người sử dụng đất; hỗ trợ thu thuế đất và thuế tài sản; cung cấp sự an toàn thông tin về bất động sản (BĐS) cho các tổ chức tín dụng; bảo vệ QSDĐ khi mà Nhà nước chưa trao QSDĐ cho người sử dụng đất; giảm tranh chấp đất đai; tạo điều kiện thuận lợi cho cải cách ruộng đất; cải thiện quy hoạch đô thị và phát triển cơ sở hạ tầng; hỗ trợ quản lý môi trường, quản lý các nguồn tài nguyên từ đất đai; cung cấp các số liệu thống kê và giám sát thị trường BĐS.   

Liên quan đến hoạt động quản lý, phát triển và giám sát thị trường BĐS, tác giả Somerville cho rằng[4]:Phát triển BĐS, từ việc nhận QSDĐ đến khi hoàn thành dự án đầu tư là một chuỗi các quá trình đầu tư không thể đảo ngược, gồm hai giai đoạn chính. Giai đoạn từ khi có giấy phép xây dựng đến khi bắt đầu xây dựng (nhà đầu tư được quyền huy động vốn) và từ khi xây dựng đến khi hoàn thành. Việc cấp giấy phép không bảo đảm rằng việc xây dựng sẽ xảy ra.Việc khởi công xây dựng không bảo đảm rằng việc xây dựng sẽ được hoàn thành.Nếu các quyết định thực hiện và hoàn thành dự án nhạy cảm với các điều kiện thị trường thì tiến độ hoàn thành dự án sẽ thay đổi. Có thể những người mua nhà ở hình thành trong tương lai dưới hình thức huy động vốn của chủ đầu tư sẽ bị ảnh hưởng bởi tiến độ bàn giao tài sản cũng như hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận. Những biến động này cần được Nhà nước kiểm soát nhằm có những biện pháp hỗ trợ thị trườngkịp thời.

   Ở một nghiên cứu khác,khi phân tích và dự báo thị trường nhà ở thì hành vi “găm giữ tài sản” (property hoarding) khó bị cấm.Về cơ bản, tích trữ tài sản là một bài toán lựa chọn đầu tư.Tuy nhiên, hành vi tính thời điểm như vậy của các nhà phát triển sẽ ảnh hưởng đến cả nguồn cung và kỳ vọng của thị trường.Điều này đến lượt nó sẽ có ảnh hưởng lớn đến thị trường BĐS[5] và gây ra “tình trạng đất nông nghiệp, đất dự án bị bỏ hoang còn nhiều”[6].

Với những chức năng nêu trên, việc hoàn thiện hệ thống thông tin quốc gia về đất đai sẽ góp phần tạo được sự thành công khi thực hiện chính sách đất đai trong một nền kinh tế thị trường hiện đại.

Theo phân tích, bộ công cụ quản lý đất đai gồm 3 nhóm chính[7]: Thứ nhất, các công cụ chung gồm: chính sách đất đai, quản trị và khung pháp lý cho quản trị; các công cụ thị trường đất đai; sử dụng, phát triển và định giá đất; công cụ công nghệ thông tin và thông tin đất đai; các công cụ giám sát và quản lý dự án; các mô hình kinh doanh, quản lý rủi ro và các công cụ tài trợ khác.Thứ hai, các công cụ chuyên nghiệp như: quyền sử dụng và quyền hưởng dụng; hệ thống đăng ký; cấp giấy chứng nhận; các giao dịch trong phạm vi quyền tư pháp không tranh tụng, quyền tài phán; đơn vị đất; ranh giới đất; đo đạc và bản đồ địa chính. Thứ ba, các công cụ mới nổi như: quản lý đất vì người nghèo; phương pháp tiếp cận phi địa chính và bình đẳng giới. Việc xây dựng và thực hiện bộ công cụ này được giao cho nhiều thể chế khác nhau như định giá, bảo hiểm, công chứng…

 Xếptrong nhóm công cụ chuyên nghiệp có hoạt động đăng ký đất đai (land registries), trong đó có đăng ký chứng thư (deeds registries). Một trong những vấn đề chính đối với chứng thư là vai trò của công chứng viên. Hoạt động công chứng mang bản chất là ghi nhận, chứng nhận và lưu giữ những thỏa thuận do hai hay nhiều bên tự nguyện thỏa thuận (voluntary jurisdiction), thuộc quyền tư pháp không tranh tụng (non-contentious jurisdiction)[8] mà đa phần trong lĩnh vực tư nhân[9]. Tại Việt Nam, công chứng là dịch vụ công do Nhà nước ủy nhiệm cho công chứng viên thực hiện nhằm cung cấp tính xác thực và tính hợp pháp cho hợp đồng, giao dịch[10]. Thông qua hoạt động công chứng, công chứng viên sẽ kiểm tra, đánh giá các điều kiện giao dịch là xác thực, hợp pháp nên tính phòng ngừa rủi ro được đề cao, bảo đảm an toàn cho thị trường phát triển lành mạnh, bảo vệ quyền lợi cho các bên tham gia giao dịch.

Tác giả Nguyễn Đình Bồng đồng ý rằng: văn bản công chứng cho phép lưu giữ thông tin của một đất nước cũng như của các công dân. Nhờ quá trình kiểm tra đúp của cơ quan hành chính (cơ quan đăng ký) và của công chứng viên mà một doanh nghiệp hay cá nhân dễ dàng chứng minh quyền sở hữu BĐS. Đây thực sự là điều căn bản trong giao dịch BĐS nơi mà an toàn pháp lý là điều kiện cho sự phát triển kinh tế và thịnh vượng của một quốc gia[11].

Ưu điểm của thể chế công chứng đã được thừa nhận ngay từ Luật Đất đai năm 2003, Luật Nhà ở năm 2005 và Luật Kinh doanh BĐS năm 2006, theo đó các hợp đồng giao dịch về BĐS phải được công chứng, chứng thực. Quy định này đã đem lại trật tự đáng kể cho thị trường BĐS Việt Nam đối với những giao dịch phải công chứng cho mục đích bảo đảm trật tự công. Sở Tài nguyên và Môi trường Tp. Hồ Chí Minh cũng thừa nhận “việc phát triển hoạt động công chứng cũng góp phần tạo điều kiện để việc thực hiện các giao dịch liên quan đến đất đai ngày một thuận lợi và phát triển hơn”[12].

Một trong những yếu tố quan trọng đối với Nhà nước, doanh nghiệp và người tiêu dùng khi quyết định tham gia thị trường BĐS, đó là nguồn thông tin về BĐS phải chính xác, trung thực, khách quan, kịp thời nhằm tránh tình trạng thị trường phát triển không lành mạnh[13].

Liên quan đến xây dựng và quản lý hệ thống thông tin quốc gia về đất đai, pháp luật đất đai hiện hành chỉ quy định đến giai đoạn trao QSDĐ cho người sử dụng đất (NSDĐ) để phát triển, Luật Kinh doanh BĐS tiếp tục quy định về quản lý nhà nước về kinh doanh BĐS. Pháp luật dân sự quy định về đăng ký thế chấp tài sản hình trong tương lai. Việc đăng ký biến động QSDĐ do Bộ Tài nguyên và môi trường quản lý, còn đăng ký thế chấp tài sản hình thành trong tương lai và thực hiện công chứng, chứng thực hợp đồng giao dịch về BĐS do Bộ Tư pháp quản lý. Các thông tin này do nhiều cơ quan đang nắm giữ, Nhà nước chưa tích hợp vào một hệ thống nhằm có cái nhìn toàn cảnh cho hoạt động can thiệp và điều tiết thị trường và là công cụ tham chiếu cho các chủ thể tham gia thị trường, nên có nhiều bất cập đã xảy ra.

Hiện nay, việc cung cấp thông tin liên quan đến BĐS hoàn toàn phụ thuộc vào quyết định của chủ đầu tư, thiếu cơ chế kiểm soát đối với các loại BĐS đủ điều kiện tham gia giao dịch và huy động vốn. Có quan điểm cho rằng, pháp luật không có quy định về kiểm soát hoạt động của các công ty kinh doanh dịch vụ bất động sản. Điều này đã dẫn đến nhiều công ty báo cáo thông tin sai sự thật và lừa dối khách hàng, bán một sản phẩm cho nhiều khách hàng hoặc kinh doanh các dự án chưa đáp ứng các yêu cầu pháp lý^[14]. Điều 18 Nghị định số 44/2022/NĐ-CP ngày 29/6/2022 về xây dựng, quản lý và sử dụng hệ thống thông tin về nhà ở và thị trường BĐS quy định: “Việc kê khai, cung cấp thông tin, dữ liệu về BĐSđủ điều kiện giao dịch và đăng tải văn bản thông báo của Sở Xây dựng về việc nhà ở đủ điều kiện được bán, cho thuê nhà ở hình thành trong tương lai được thực hiện trước khi chủ đầu tư đưa BĐScủa dự án ra giao dịch”. Nghị định có hiệu lực thi hành từ ngày 15/8/2022, liệu trong thời gian ngắn tất cả thông tin về đất đai, nhà ở và thị trường BĐS có đầy đủ, sẵn có để đáp ứng nhu cầu tiếp cận của các chủ thể hay không? Đề cập đến các thể chế hỗ trợ thị trường, bên cạnh thể chế định giá, bảo hiểm, thì Luật Đất đai năm 2013, Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh BĐS năm 2014 đều không quy định công chứng đối với một số loại giao dịch về BĐS mà có một bên trong hợp đồng, giao dịch là các chủ thể kinh doanh BĐS, nên những giao dịch này “chưa được quản lý, kiểm soát đầy đủ trong việc phải tuân thủ các quy định pháp luật liên quan về kinh doanh BĐS”[15]. Không có cơ quan nào thay thế các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện chức năng công quyền đại diện cho Nhà nước kiểm soát giao dịch BĐS, nên đã gây ra các bất ổn cho thị trường BĐS, cụ thể:

- Nhà nước khó quản lý được thị trường BĐS, “trong đó có thị trường QSDĐ phát triển chưa ổn định, minh bạch, bền vững, tiềm ẩn nhiều rủi ro”[16].

- Chủ đầu tư bán nhà không có trong nội dung dự án, hoặc do chủ đầu tư tự thay đổi thiết kế[17]. Dự án bị thay đổi thiết kế nhiều lần và có vi phạm pháp luật[18]. Xuất hiện nhiều dự án không có trên thực tế “dự án ma” mà số nạn nhân lên đến hàng ngàn. Nguyên nhân khiến cho nhiều người lao vào những dự án “ma” phần lớn là do thiếu hiểu biết, đồng thời cũng còn có nguyên nhân là do chính quyền địa phương và các cơ quan chức năng thiếu can thiệp kịp thời[19].

- Liên quan đến xử lý tài sản bảo đảm trong các hợp đồng thế chấp, các ngân hàng gặp nhiều khó khăn[20]. Cơ chế để đưa nợ xấu lên sàn giao dịch vẫn còn đóng băng do thiếu hành lang pháp lý[21]. Đồng thời, chưa có một hệ thống thông tin quốc gia về đất đai tích hợp thông tin về tài sản thế chấp để các bên tham gia giao dịch có thể tham khảo.  

Trong số 227 quốc gia trên thế giới và khu vực pháp lý, có trên 40 quốc gia đã điều hành thị trường đất đai quốc gia chính thức, toàn diện và hiệu quả. Trong các quốc gia này có 30 quốc gia đã tham gia Công ước về Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) như: Úc, Áo, Bỉ, Canada, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Vương quốc Anh và Hoa Kỳ^[22]... Các tiêu chí chung bao gồm:

Thứ nhất, quy định về các thủ tục, thể chế, việc thực thi các quy định cũng như việc quản lý và xét xử liên quan đến bốn chức năng của chính sách phát triển đất đai bền vững gồm: quyền sở hữu và sử dụng đất (Land tenure), định giá đất (Land value), sử dụng đất (Land use) và phát triển đất (Land development).

Thứ hai, xuất phát từ việc thực hiện bốn chức năng trên do nhiều chuyên gia nắm giữ như nhà quản lý, định giá viên, kỹ sư, công chứng viên, luật sư, các chủ đầu tư… đòi hỏi bốn chức năng trên phải được tích hợp vào một cơ sở hạ tầng thiết yếu theo bốn cách chung^[23]: Một là, về lý thuyết, các chức năng được tiếp cận như bốn phần của một tổng thể thống nhất, không phải là các hoạt động độc lập. Bản thân mỗi chức năng không phải là điểm kết thúc mà cả bốn chức năng này cùng nhau là phương tiện hỗ trợ phát triển bền vững. Hai là, các quá trình được sử dụng để thực hiện các chức năng phải theo đuổi sự phát triển bền vững, nên các công cụ cung cấp một bức tranh tổng thể cho quá trình giám sát và đánh giá. Ba là, thông tin và kết quả đầu ra do các quá trình tạo ra cần được chia sẻ lẫn nhau và có thể truy cập rộng rãi cho nhiều chủ thể thông qua các công cụ công nghệ và thông tin truyền thông. Bốn là, tất cả các chức năng phải được xây dựng trên sự hiểu biết hay kiến thức địa chính cốt lõi.

Thứ ba, chất lượng của hệ thống quản lý đất đất đai là rất quan trọng đối với việc tổ chức và hiệu quả của các thị trường đất đai chính thức. Việc quản lý thị trường đất đai thành công nhất được thực hiện bằng cách quản lý tổng hợp và liền mạch tất cả đất đai, tài sản gắn liền với đất và các nguồn lực liên quan, kể cả tài sản thuộc sở hữu nhà nước và “đất công”. Một trong các nghệ thuật là chính thức hóa thông tin từ các hệ thống càng nhiều càng tốt khi các chính phủ và cộng đồng quyết định xây dựng các thị trường hiệu quả.  

 Thứ tư, bảo đảm mỗi thửa đất cần một mã định danh duy nhất để dữ liệu liên quan đến thửa đất có thể được cung cấp một tham chiếu duy nhất. “Mã định danh hoạt động như một liên kết giữa chính thửa đất và tất cả các hồ sơ liên quan đến thửa đất như các tài liệu pháp lý, định giá hoặc đánh giá thửa đất, nhập dữ liệu và trao đổi dữ liệu”^[24]. Hình thức của tài liệu tham khảo này khác nhau giữa các quốc gia. Có ba mô hình địa chính được áp dụng nhiều giữa các quốc gia gồm^[25]: Mô hình Châu Âu hoặc Đức, Mô hình Torrens và Mô hình Pháp và Latinh.     

Thị trường đất đai chính thức thành công cần có các thể chế do chính phủ tổ chức. Các thể chế bao gồm các cơ quan và tổ chức (cơ quan đăng ký đất đai và cơ quan địa chính) và quan trọng nhất, thiết kế thể chế thực hiện hệ thống quản lý tài sản đất đai là trung tâm của tất cả những hoạt động này. Ngoài hệ thống thông tin quốc gia về đất đai, chúng đòi hỏi hệ thống pháp luật cân bằng tốt, hệ thống quản lý tranh chấp và hệ thống tài chính có vị thế quốc tế^[26].

Bên cạnh các thể chế đã được thiết lập và thừa nhận như thể chế về định giá, thể chế bảo hiểm, tại Anh còn có hệ thống các đại lý BĐS (estate agency services). Dịch vụ đại lý BĐS thực hiện việc bán và cho thuê tài sản của cả các doanh nghiệp và tư nhân[27], phải tuân thủ tất cả các luật như: Luật Đại lý bất động sản năm 1979 (the Estate Agents Act 1979), Luật Người tiêu dùng, đại lý bất động sản năm 2007 (the Consumers, Estate Agents and Redress Act 2007), Quy định về điều khoản không công bằng trong hợp đồng tiêu dùng 1999 (Unfair Terms in Consumer Contracts Regulations 1999), Quy định về Bảo vệ người tiêu dùng từ giao dịch thương mại không công bằng năm 2008 (the Consumer Protection from Unfair Trading Regulations 2008 (CPRs), Luật về mô tả sai tài sản năm 1991 (the Property Misdescriptions Act 1991) và các quy định pháp luật khác.

Ví dụ: Luật về mô tả sai tài sản năm 1991 (the Property Misdescriptions Act 1991) quy định, nếu nhân viên đại lý BĐSkhai báo sai lệch gây hiểu lầm về tài sản là một hành vi phạm tội, cho dù tuyên bố được đưa ra bằng miệng hay bằng văn bản, bằng hình ảnh hoặc bằng bất kỳ phương pháp biểu thị ý nghĩa nào khác. Hay Luật Bảo vệ người tiêu dùng từ giao dịch thương mại không lành mạnh năm 2008 quy định, nhân viên phải tiết lộ bất kỳ thông tin nào mà họ biết hoặc nên biết trong lời giới thiệu về tài sản một cách rõ ràng, dễ hiểu và phù hợp, đồng thời thực hiện tất cả các bước hợp lý để tất cả các tuyên bố họ đưa ra về tài sản, dù bằng miệng, bằng hình ảnh hay bằng văn bản, đều chính xác và không gây hiểu lầm. Tất cả thông tin quan trọng phải được tiết lộ và không được thiếu sót có thể ảnh hưởng đến quyết định giao dịch của người tiêu dùng bình thường.

Liên quan đến thể chế công chứng là hoạt động đăng ký chứng thư (văn bản công chứng), bắt nguồn từ văn hóa La Mã, phổ biến ở các quốc gia châu Âu, Nam Mỹ, khu vực châu Á và châu Phi. Hoạt động công chứng cũng được sử dụng ở hầu hết các bang của Hoa Kỳ. Công chứng viên, công ty đăng ký, bảo hiểm… giữ các vị trí trung tâm trong hoạt động đăng ký chứng thư [28].

Ví dụ: Việc mua bán, chuyển BĐS kể cả tài sản hình thành trong tương lai tại Đức phải được công chứng viên chứng nhận[29]. Yêu cầu cơ bản của việc đăng ký và công chứng là kiểm tra tình trạng sở hữu BĐS vào sổ đăng ký ruộng đất, đây là sổ đăng ký chính thức do cơ quan đăng ký đất đai lưu giữ tại các tòa án địa phương.Sổ đăng ký đất đai bao gồm danh sách tài liệu tham khảo, danh sách tham chiếu mô tả chi tiết về BĐS và phải tương ứng với dữ liệu trong quy hoạch địa chính, vị trí, quy mô, diện tích của khu đất được lưu giữ bởi các văn phòng BĐS.

Phạm vi hoạt động của công chứng ở các quốc gia là khác nhau, đặc biệt trong hoạt động kinh doanh thương mại, công chứng viên cung cấp tính xác thực đối với các tài liệu về tổ chức, hoạt động thành lập pháp nhân (điều lệ doanh nghiệp, các thỏa thuận hợp tác)[30], đăng ký doanh nghiệp[31], các giao dịch liên quan đến hoạt động của pháp nhân (các hợp đồng, giao dịch, các công cụ chuyển nhượng...) các hoạt động thuê, chia tách, mua bán, hợp nhất, sáp nhập, giải thể doanh nghiệp[32] và một số các hoạt động khác.

Sự tham gia của thể chế công chứng đã đem đến sự ổn định trật tự công cho những quốc gia có phạm vi công chứng cả trong lĩnh vực dân sự và thương mại. Theo Liên minh Công chứng quốc tế, ở các quốc gia thuộc hệ thống công chứng Latinh, loại tranh chấp này gần như không có, như tại Italia hay tại Hàn Quốc, chỉ có từ 1 đến 3 vụ việc hàng năm[33]. 

Thứ nhất, liên thông các hệ thống thông tin về đất đai. Hàng hóa BĐS hiện nay càng trở nên phức tạp, tính quốc tế được mở rộng và được điều hành bởi các tập đoàn thay vì cá nhân. Thị trường BĐS hiện đại liên quan đến một loạt các hoạt động, quy trình và cơ hội phức tạp và năng động. Việc tạo ra thể chế một cửa trong thủ tục hành chính là tốt, nhưng điểm chung giữa các cơ quan quản lý BĐS là liên kết các hệ thống thông tin để tạo thành một mô hình quản lý đất đai thúc đẩy các hệ thống xử lý các quyền, các hạn chế và trách nhiệm giải trìnhđối với đất đai nhằm hỗ trợ phát triển bền vững[34].

Thứ hai, tích hợp các quyền tài sản vào một kết cấu duy nhất. Một hệ thống quản lý đất đai thành công thể hiện có khả năng tích hợp các quyền tài sản, chứ không chỉ là tất cả đất đai trong một quốc gia vào một kết cấu duy nhất của hệ thống quản lý đất đai quốc gia^[35]. Quá trình hình thành hệ thống quản lý đất đai là lâu dài, mang tính lịch sử của từng quốc gia, vấn đề phi tập trung thông tin không nên đặt nặng. Các thông tin trong các sổ đăng ký cần được tổ chức để hình thành một mạng lưới các hệ thống con bằng cách tích hợp các cơ sở thông tin đất đai mà bản đồ thửa đất có mã số định danh duy nhất và hệ thống đăng ký vẫn là nền tảng. Mô hình này bảo đảm cho việc thống nhất theo dõi và đánh giá, tổ chức thực hiện việc thực thi pháp luật cũng như tác động của chính sách, pháp luật đất đai đến kinh tế - xã hội và môi trường.   

Thứ ba,Hệ thống thông tin quốc gia về đất đaicần được điều chỉnh bằng văn bản luật. Xu hướng toàn cầu là quản lý đất đai thông qua hệ thống chính thức. Các chuẩn mực tài chính quốc tế và thông lệ của các tổ chức tín dụng yêu cầu QSDĐ và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất an toàn, tồn tại trong hệ thống thông tin quốc gia về đất đai chính thức. Mỗi cơ quan cần đánh giá cao tầm quan trọng mà thông tin được tạo ra thông qua các quy trình của mình đối với công chúng, doanh nghiệp và chính phủ nói chung. Người quản lý đất đai đóng vai trò là người bảo vệ các quyền đối với đất đai và những người nắm giữ các quyền đó.Khi làm như vậy, họ hành động để ổn định trật tự công cộng và tạo tiền đề cho một nền kinh tế phát triển mạnh[36].

Thứ tư, mở rộng phạm vi công chứng hợp đồng giao dịch của thể chế công chứng trên lĩnh vực kinh doanh thương mại, đặc biệt là lĩnh vực kinh doanh BĐS mà cụ thể trong Luật Đất đai (sửa đổi) trên cơ sở cân nhắc một số quy định liên quan đến chi phí giao dịch. Thể chế công chứng nên được nhìn nhận đúng vai trò là bảo đảm an toàn pháp lý cho các bên tham gia hợp đồng, giao dịch; phòng ngừa tranh chấp; góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; ổn định và phát triển kinh tế - xã hội.Thể chế công chứng cùng với các thể chế khác như định giá; bảo hiểm là những thể chế chuyên nghiệp,tương đồng với các quốc gia trên thế giới[37]./.

  

---