Quản trị quốc gia và quản trị quốc gia tốt được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc theo hướng hiện đại, hiệu quả, bao gồm: nguyên tắc pháp quyền (nhà nước pháp quyền); huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội; đồng thuận xã hội khi ban hành các quyết sách liên quan tới người dân, xã hội và quốc gia; công khai, minh bạch trong hoạt động của khu vực công; trách nhiệm giải trình của các chủ thể trong quản trị quốc gia hiện đại; hiệu lực, hiệu quả trong thực thi chính sách, pháp luật; hài hòa lợi ích giữa các bên liên quan; năng lực của nhà nước trong giải quyết các vấn đề toàn cầu; tầm nhìn và sự thích ứng với sự biến đổi của môi trường và bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
Thực trạng tổ chức và hoạt động của Chính phủ với yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả
Tổ chức và hoạt động của Chính phủ được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 có những sửa đổi, bổ sung theo hướng khẳng định tính chất, chức năng hành pháp, cũng như các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; đề cao vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức, hoạt động của Chính phủ.
Trên cơ sở đó, tổ chức và hoạt động của Chính phủ đã có nhiều đổi mới. Vị trí, vai trò, chức năng của Chính phủ được làm rõ hơn; Chính phủ đã tập trung vào nhóm nhiệm vụ trọng tâm là hoạch định chính sách chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước bằng pháp luật. Cơ cấu tổ chức bộ máy của các bộ, ngành được đổi mới, hoàn thiện, theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ đa ngành, đa lĩnh vực; khắc phục cơ bản những chồng chéo, trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ; đảm bảo nguyên tắc một việc chỉ giao một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đã tạo điều kiện cho các địa phương chủ động và sáng tạo trực tiếp quản lý các công việc, khai thác và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của địa phương…
Tuy nhiên, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ vẫn còn những hạn chế như: cơ cấu nhân sự, tổ chức bộ máy chưa thực sự tinh gọn; trách nhiệm của các thành viên Chính phủ chưa rõ ràng, nhất là vị trí, vai trò của các bộ trưởng với tư cách là người đứng đầu và chịu trách nhiệm về ngành, lĩnh vực quản lý. Cơ chế huy động người dân tham gia vào quản lý nhà nước, cơ chế thông tin, phản hồi, bảo đảm sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách, quyết định hành chính đến tổ chức thực hiện còn gặp những khó khăn nhất định… Về trách nhiệm giải trình, chưa xác định rõ mối quan hệ giữa giải trình trong nội bộ, giải trình với công chúng trong hoạt động của các cơ quan hành chính, nhất là trong thời đại công nghệ thông tin phát triển mạnh mẽ. Đây chính là thách thức và trở ngại cơ bản trong việc thực hiện tốt trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong giai đoạn mới.
Về chỉ số đánh giá trách nhiệm theo các tiêu chí quốc tế, Việt Nam đã đạt kết quả tương đối tốt về hiệu lực của Chính phủ và ổn định chính trị, kiểm soát tham nhũng và pháp trị cơ bản, nhưng lại kém các quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp hơn về tiếng nói của người dân, trách nhiệm giải trình của Chính phủ(1). Trách nhiệm giải trình là một trong 06 tiêu chí đánh giá chất lượng quản trị nhà nước(2), tuy nhiên, theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam chỉ đạt khoảng 10/100 điểm liên quan đến tiêu chí này(3). Ngoài ra, các chỉ số đo lường khác như PAPI, Chỉ số công lý... cũng phản ánh thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của bộ máy hành chính nhà nước với kết quả tương tự(4). Vì vậy, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả cần hướng đến việc đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ, các bộ, ngành theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ đa ngành, đa lĩnh vực.
Phát triển chính phủ điện tử là sự chuyển đổi chức năng của Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý và tăng cường khả năng điều tiết của Chính phủ và dịch vụ công, nhằm thúc đẩy Chính phủ cởi mở và minh bạch hơn. Sự tham gia của người dân và doanh nghiệp, tổ chức xã hội (bao gồm trực tiếp tham gia các loại hình dịch vụ công trực tuyến và tham gia vào phản biện xã hội) là những tác nhân quan trọng, nâng cao hơn nữa hiệu quả của chính phủ điện tử, góp phần không nhỏ đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả.
Chính phủ cũng rất quyết liệt hành động để nâng cao hiệu lực, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm; cải cách thủ tục hành chính; kiện toàn tổ chức, tinh gọn hợp lý đầu mối, bỏ cấp trung gian, tinh giản biên chế. Gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật. Thu hút, mở rộng sự tham gia của người dân, doanh nghiệp, tổ chức xã hội vào quá trình hoạch định và giám sát việc thực thi thể chế, chính sách; tăng cường và đảm bảo về thực chất tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trước xã hội, có phương thức để người dân kiểm tra, giám sát. Đồng thời, cần hoàn thiện quy định về trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong ban hành và thực thi chính sách, lấy lợi ích chính đáng, sự hài lòng của người dân và lợi ích xã hội làm tiêu chí đánh giá.
Giải pháp tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn hiện nay
Một là, thống nhất và nâng cao nhận thức về tính tất yếu, quan điểm, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả.
Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục chính trị tư tưởng, nâng cao sự thống nhất về nhận thức và hành động trong toàn hệ thống chính trị và người dân, doanh nghiệp. Bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung thống nhất của Trung ương, phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của từng cấp, từng ngành, từng địa phương; xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, nhất là người đứng đầu. Cần nhận diện rõ những thách thức đặt ra đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ để nâng cao hơn nữa trách nhiệm, nghĩa vụ phục vụ người dân và xã hội, nhằm tạo môi trường thuận lợi nhất cho đầu tư, kinh doanh phát triển.
Hai là, hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của Chính phủ.
Cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ hơn quy định của Luật Tổ chức Chính phủ về mối quan hệ của Chính phủ với cơ quan thực hiện quyền lập pháp, cơ quan thực hiện quyền tư pháp theo quy định của Hiến pháp năm 2013 để thực hiện tốt hơn các nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng nhấn mạnh Chính phủ cần: “Tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng thể chế, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, tăng cường năng lực dự báo, phân tích và đề xuất chính sách dựa trên luận cứ khoa học và thực tiễn trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”(5). Vì vậy, cần rà soát hệ thống các luật chuyên ngành để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của Chính phủ trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, quy định rõ hơn quyền đại diện sở hữu nhà nước trong các quan hệ kinh tế, quyền chủ quản của các cơ quan Chính phủ, cơ quan hành chính nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, vốn nhà nước nhằm đảm bảo khả năng kiểm soát và hỗ trợ thị trường của Chính phủ, đồng thời không can thiệp hành chính vào thị trường, tôn trọng các quy luật của kinh tế thị trường.
Ba là, xây dựng cơ cấu tổ chức Chính phủ tinh gọn.
Cơ cấu tổ chức Chính phủ đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả phải khác với cơ cấu tổ chức Chính phủ trong nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung với nhiều bộ, ngành; hoạt động quản lý nhà nước được chia ra nhiều ngành, nhiều nấc, mọi thứ đòi hỏi phải được quyết định từ các cơ quan trung ương. Yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả yêu cầu việc quản lý phải bao quát, tạo không gian liên thông và tăng cường tính chủ động của các chủ thể tham gia, giảm đi sự quản lý tập trung của Nhà nước.
- Về vị trí, vai trò của bộ trưởng: trước hết phải quan niệm bộ trưởng là chính khách; chịu trách nhiệm hoạch định chính sách và đứng đầu bộ máy công vụ của bộ, ngành. Với vị trí như vậy, trách nhiệm của bộ trưởng trước hết là giải trình với Quốc hội về chính sách và về các phản ứng chính sách của bộ. Bộ trưởng có hai tư cách, vừa là thành viên của Chính phủ - cơ quan hành pháp, vừa là người đứng đầu bộ máy hành chính của bộ. Thẩm quyền quản lý hành chính của bộ trưởng là bổ nhiệm các chức vụ, vị trí và tuyển dụng các nhân viên thuộc bộ... tham gia và tổ chức hoạch định chính sách ở bộ (đề xuất, trình cấp có thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý ngành, lĩnh vực và thảo luận trong tập thể Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, xây dựng và đề xuất hay ban hành các chương trình, kế hoạch, mục tiêu quốc gia, các đề án, chiến lược phát triển ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và thảo luận về các dự án, đề án, chiến lược… do các bộ trưởng khác trình).
- Về số lượng và chức năng, nhiệm vụ của các bộ, ngành: cần tuân thủ theo quy tắc chung, số lượng các bộ không nên quá lớn gây ảnh hưởng không tốt đến việc điều phối chung và cũng không quá ít để làm tăng quá mức khối lượng công việc của mỗi bộ và làm giảm đi trách nhiệm của bộ. Số lượng các bộ, ngành là điều có ý nghĩa rất lớn không chỉ nhằm mục đích điều phối, mà còn giảm đi chi phí để duy trì bộ máy hành chính nhà nước.
Để có cơ sở thu gọn số lượng các bộ, ngành cần phải dựa vào nguyên tắc cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ, chứ không phải mỗi ngành phải có một bộ để quản lý. Quản lý nhà nước của các bộ cần tập trung vào các nội dung: 1) Xây dựng cơ chế, chính sách, bao gồm kế hoạch, quy hoạch phát triển; 2) Tổ chức triển khai chính sách; 3) Kiểm tra việc thực hiện các chính sách. Theo đó, không thể có chính sách phát triển nào lại chỉ áp dụng cho một ngành, một lĩnh vực rất hẹp. Vì vậy, cần căn cứ vào khối lượng công việc để cơ cấu lại số lượng bộ, tên gọi các bộ theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực, có phạm vi hoạt động rộng hơn, bao quát hơn, tránh tình trạng manh mún không cần thiết.
Bốn là, tổ chức hoạt động của Chính phủ phải đảm bảo tính công khai, minh bạch. Với tư cách là một thiết chế trung tâm của Nhà nước, Chính phủ cần tổ chức và hoạt động trên tinh thần công khai, minh bạch. Càng công khai, minh bạch thì Chính phủ càng hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Rà soát lại danh mục những tài liệu thông tin thuộc loại mật hoặc tuyệt mật cần được quy định cụ thể và rõ ràng, chặt chẽ, có giám sát, phòng ngừa những trường hợp lạm dụng để hạn chế quyền được thông tin và quyền giám sát của người dân. Trong xây dựng pháp luật, cần công khai tối đa, bí mật tối thiểu, trừ những vấn đề liên quan đến bí mật quốc gia, an ninh, quốc phòng, còn lại tất cả những vấn đề khác Chính phủ đều phải có trách nhiệm công khai. Tăng cường sự tham gia của người dân và doanh nghiệp vào hoạt động của Chính phủ thông qua việc xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm cho người dân và doanh nghiệp kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, đảng viên và các cơ quan của Chính phủ, cũng như thực hiện quy trình phản biện xã hội đối với dự thảo chính sách, pháp luật do Chính phủ chủ trì xây dựng để người dân và doanh nghiệp tham gia thảo luận và quyết định những vấn đề quan trọng, tăng cường hoạt động giám sát của Nhân dân. Xây dựng các thể chế giám sát có hiệu quả, tránh sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ, bảo đảm tính thống nhất trong một cơ chế pháp lý hữu hiệu để người dân và doanh nghiệp thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội.
Năm là, tăng cường trách nhiệm giải trình của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và từng thành viên Chính phủ.
Chính phủ là một tập thể thống nhất dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng, do đó phải cùng chịu trách nhiệm tập thể, đồng thời mỗi thành viên Chính phủ phải chịu trách nhiệm về những lĩnh vực quản lý của mình, Thủ tướng là người chịu trách nhiệm cao nhất về mọi hoạt động của Chính phủ. Để nâng cao trách nhiệm giải trình của Chính phủ cần phải có sự phân công rõ ràng giữa các thành viên Chính phủ; tăng cường chất lượng và số lượng các phiên họp của Chính phủ; tăng cường trách nhiệm gắn với nghiên cứu, quy định trao quyền cho Thủ tướng được chủ động lựa chọn thành viên Chính phủ; Bộ trưởng chịu trách nhiệm về định hướng phát triển của ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách trong phạm vi cả nước.
Xây dựng và ban hành quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Quy định nguyên tắc, chính sách thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ; các hình thức thực hiện nội dung và yêu cầu công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình; quy định về trách nhiệm của từng thành viên Chính phủ. Đề cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm toàn bộ về hoạt động của Chính phủ và chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội.
Sáu là, đẩy mạnh phân quyền giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công.
Để bảo đảm tính độc lập, đề cao trách nhiệm của chính quyền địa phương trong chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quản lý, giải quyết các vấn đề của địa phương, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện co chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương phù hợp với tiềm năng, năng lực và thực tế của từng địa phương. Trong điều kiện hiện nay, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương là điều kiện thuận lợi để tổ chức hiệu quả bộ đa ngành, đa lĩnh vực. Bởi vì, khi giảm bớt nhiệm vụ của Chính phủ và bộ thì mới khắc phục được tình trạng quá tải về công việc, giảm số lượng công việc ở các đầu mối của các bộ đa ngành hiện nay. Phân cấp, phân quyền phải gắn với tăng cường kiểm tra, giám sát, thanh tra để vừa đảm bảo quyền chủ động sáng tạo của địa phương năng động nhưng không phá vỡ nguyên tắc quản lý thống nhất của Trung ương, không ảnh hưởng đến lợi ích chung của quốc gia.
Bảy là, đổi mới mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước ở Trung ương và chính quyền địa phương.
Để đổi mới tổ chức, hoạt động của Chính phủ đạt được hiệu quả cao nhất, một trong những yếu tố cần tập trung cải cách là mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan nhà nước ở Trung ương trong hoạt động lập pháp(6). Cụ thể là: xây dựng cơ chế phối hợp thường xuyên giữa Chính phủ và Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh; giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng với các cơ quan của Quốc hội trong việc xây dựng, ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Đổi mới, tăng cường và đưa mối quan hệ phối hợp giữa Chính phủ với các cơ quan Trung ương đi vào trật tự, nền nếp, thông qua việc ban hành và tổ chức thực hiện quy chế phối hợp công tác. Xây dựng luận cứ khoa học làm căn cứ cho việc phân quyền cho chính quyền địa phương theo hướng xác định rõ những lĩnh vực không thể phân quyền (như đối ngoại, quốc phòng, an ninh); lĩnh vực nào phân quyền hoàn toàn, lĩnh vực nào kết hợp giữa phân cấp, phân quyền để đảm bảo được sự thống nhất nhưng không mất đi sự chủ động của chính quyền địa phương.
Bên cạnh đó, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ trong hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ. Xây dựng, phát triển và hoàn thiện chính phủ điện tử, chính phủ số. Chính phủ số chuyển đổi cách thức phục vụ người dân, doanh nghiệp giảm chi phí, tăng năng suất của doanh nghiệp, tạo thuận lợi, mang lại sự hài lòng của người dân. Chính phủ số sẽ góp phần chuyển đổi cách thức tổ chức, vận hành, môi trường làm việc và công cụ làm việc để cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt nhiệm vụ của mình.
TS. Lê Anh Tuấn - Phó Viện trưởng Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ
Ths. Đỗ Thị Thu Hằng - Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ
------------------------------------
Ghi chú:
(1) WJP: World Justice Project Rule of Law Index 2017-2018, https://worldjusticeproject.org.
(2) Chỉ số để đánh giá chất lượng quản trị quốc gia gồm: tiếng nói và trách nhiệm giải trình, ổn định chính trị và phi bạo lực, hiệu lực của chính phủ, chất lượng của quy định, thượng tôn pháp luật và kiểm soát tham nhũng.
(3) The Worldwide Governance Indicators (WGI), http://info.worldbank.org.
(4) CECODES, VFF-CRT, RTA & UNDP, Chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) 2018: Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân; VLA & UNDP, Chỉ số Công lý 2015: Hướng tới một nền tư pháp vì dân.
(5) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, tập I, Nxb CTQG-ST, H.2021, tr.176.
(6) Nguyễn Phước Thọ, Mối quan hệ phối hợp giữa Chính phủ với Quốc hội trong hoạt động lập pháp. http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210283.
