Quản lý vốn nhà nước cần cuộc cách mạng về tư duy

Thứ 3, 09/04/2019 00:04 (GMT+7)

VNHN-Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XII đặt ra yêu cầu thành lập một cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN), song không phải đến giờ việc tìm kiếm một mô hình phù hợp cho cơ quan này mới trở thành chủ đề nóng. Gần 2 thập kỷ qua, đã có những mô hình được thử nghiệm và hàng ngàn cuộc tranh luận xoay quanh nó.

Khối tài sản nằm trong các DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước đang được ước tính lên tới gần 400 tỷ USD. Hiện việc quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp rất phân tán và do nhiều đầu mối đảm nhận, bao gồm Chính phủ, các bộ, ngành, ủy ban nhân dân các tỉnh và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC).

Tình trạng các bộ và ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thực hiện đồng thời cả ba chức năng: quản lý nhà nước về kinh tế, chủ quản cấp trên đối với doanh nghiệp và đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp vẫn còn phổ biến.

Quản lý vốn nhà nước cần cuộc cách mạng về tư duy

Việc quản lý vốn kém hiệu quả đã góp phần dẫn tới thất bại của Vinashin.

Gần 20 năm trước, Đảng và Nhà nước đã nhìn thấy những bất cập của mô hình “kiêm nhiệm” trên. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã có chủ trương thành lập một tổ chức tài chính đặc biệt của Nhà nước, với mục tiêu tách chức năng quản lý nhà nước về kinh tế và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp.

Trước khi SCIC được thành lập vào tháng 6/2005, ông Nguyễn Đức Kiên, nguyên Phó chủ tịch Ủy ban Kinh tế của Quốc hội kể lại, khi Đảng và Chính phủ quyết định thành lập một tổ chức nhằm tách bạch chức năng quản lý và sở hữu vốn nhà nước, đã có rất nhiều mô hình được đem ra mổ xẻ như Ủy ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) của Trung Quốc, Tập đoàn Temasek của Singapore, Khazanah của Malaysia…

Cũng đã có nhiều đoàn tham quan nghiên cứu về các mô hình để đúc rút kinh nghiệm triển khai tại Việt Nam.

Quản lý vốn nhà nước cần cuộc cách mạng về tư duy

Nhà nước đang làm rõ trách nhiệm về việc Tổng công ty Xây lắp Dầu khí - CTCP thua lỗ trên 3.000 tỷ đồng.

Sau rất nhiều nghiên cứu, cuối cùng, Trung ương Đảng và Chính phủ đã quyết định thành lập SCIC với mục tiêu tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp; thực hiện các hoạt động sắp xếp, cổ phần

hoá, bán vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được chuyển giao; đầu tư vốn vào các tập đoàn, tổng công ty, hoặc công ty mẹ hoạt động trong lĩnh vực, ngành nghề Nhà nước nắm giữ quyền chi phối và các dự án theo chỉ định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ; đầu tư và kinh doanh vốn vào ngành, lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế…

Mô hình SCIC được thành lập trên cơ sở tham khảo mô hình Temasek của Singapore, mô hình được coi là khá thành công và theo xu hướng quản lý vốn hiện đại trên thế giới.

Nhiều kỳ vọng về tổ chức này được đặt ra, song sau hơn 10 năm hoạt động, dù đã đạt được một số kết quả, khoảng cách giữa “Temasek Việt Nam” và Temasek Singapore vẫn còn xa vời.

Nhìn lại năm 1974 khi Temasek được thành lập, Chính phủ Singapore đã quyết định dứt khoát việc chuyển toàn bộ phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp còn vốn nhà nước, kể cả các tập đoàn lớn như Hãng hàng không Singapore (Singapore Airlines), Tập đoàn năng lượng Singapore (Sing Power), Tập đoàn viễn thông Singapore (Sing Tel)… Điều tương tự cũng xảy ra ở Malaysia khi Chính phủ Malaysia chuyển giao toàn bộ vốn nhà nước tại doanh nghiệp (trừ Petronas) cho Khazanah (mô hình tương tự Temasek).

Quản lý vốn nhà nước cần cuộc cách mạng về tư duy

Đã có nhiều thay đổi về quản trị tại Tổng công ty Vinaconex.

Cùng với đó, Chính phủ Singapore và Malaysia thực thi những chính sách đầu tư và tạo cơ chế để Temasek và Khazanah có thể hoạt động đúng với mô hình một công ty/quỹ đầu tư theo các chuẩn mực quản trị tiên tiến và theo định hướng thị trường.

Nhìn vào SCIC, giới chuyên gia nhận xét, tổng công ty này bị giới hạn bởi nhiều ràng buộc thể chế không dễ vượt qua và để mô hình này phát huy hiệu quả như mục tiêu ban đầu đặt ra, nhất thiết cần có cơ chế phù hợp và đảm bảo nguồn lực cho SCIC hoạt động.

Quản lý vốn nhà nước cần cuộc cách mạng về tư duy

Nhiều thông lệ quản trị hiện đại được khuyến nghị áp dụng với doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối.

Chẳng hạn, chức năng đầu tư của SCIC, mặc dù đã đầu tư gần 24.000 tỷ đồng trong 10 năm, nhưng dấu ấn trong đầu tư của SCIC vẫn được nhiều người đánh giá là chưa tương xứng. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tình trạng này, nhưng đáng chú

ý nhất là quan điểm “các khoản đầu tư đều có lãi” và hàng năm, các cuộc thanh kiểm tra tại SCIC đều đánh giá trên từng dự án đầu tư.

Bình luận về yêu cầu này, bà Trần Thị Kim Cương, Tổng giám đốc Công ty Quản lý quỹ Manulife nói rằng, với một quỹ đầu tư, đó là điều vô cùng khó thực hiện. Trong cả danh mục lên tới hàng trăm khoản đầu tư, các quỹ chỉ đánh giá trên sự biến động tài sản ròng, chứ không thể bóc tách từng khoản đầu tư.

Cũng cần nói thêm, nếu chỉ nhìn vào giá trị tài sản ròng của một quỹ đầu tư âm hay dương theo kỳ báo cáo để đánh giá hiệu quả hoạt động của tổ chức tài chính là phiến diện.

Bởi kết quả đó phụ thuộc lớn vào diễn biến thị trường thời điểm báo cáo và thường có biến động rất lớn. Do đó, xem xét hiệu quả hoạt động của tổ chức đầu tư vốn, cần đánh giá theo tổng tài sản hàng năm, thậm chí dài hơn, thay vì đánh giá và quy trách nhiệm theo từng khoản mục.

Còn về câu chuyện lương thưởng và đãi ngộ thế nào là hợp lý cũng là vấn đề đáng quan tâm. Theo một số chuyên gia, nhìn trong mặt bằng lương cạnh tranh với các định chế tài chính lớn trên thị trường thì mức thu nhập mà một số tập đoàn, tổng công ty mới công bố gần đây không cao, thậm chí chỉ bằng một nửa so với khối tư nhân.

Lương thưởng là động lực quan trọng để thu hút nhân tài cống hiến và làm việc, liệu cơ chế như vậy có khuyến khích được người tài đầu quân và tận lực cho SCIC? Nhìn rộng hơn, đây chính là một thách thức không dễ vượt qua đối với các cơ quan quản lý vốn nhà nước sẽ được thành lập tới đây.

Cũng không thể không nhắc đến sự kém linh hoạt của cổ đông nhà nước trong các quyết định đầu tư, một trong những nguyên nhân được ông Đặng Quyết Tiến, Phó cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính nhìn nhận là do Luật Quản lý vốn nhà nước 2014 đặt ra nhiều yêu cầu chặt chẽ, với DNNN và trên thực tế đòi hỏi sự can thiệp sâu của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn vào doanh nghiệp.

Chẳng hạn, tất cả các vấn đề được thảo luận và quyết định tại Đại hội đồng cổ đông của doanh nghiệp, người đại diện vốn đều phải báo cáo và xin ý kiến chủ sở hữu và việc này thường không thể làm nhanh. Do vậy, việc chờ đợi ý kiến của cổ đông nhà nước có thể làm chậm việc ra quyết định và chớp cơ hội đầu tư của doanh nghiệp.

Hiện nay, chủ trương của Nhà nước về việc tiếp tục đẩy mạnh quá trình cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, ngành nghề không cần nắm giữ rất quyết liệt. Điều này đồng nghĩa với việc các DNNN quy mô lớn như tập đoàn, tổng công ty tới đây sẽ được cổ phần hóa.

Theo ông Tiến, Nhà nước khi đó sẽ đóng vai trò là một cổ đông trong doanh nghiệp, chứ không phải cơ quan quản lý cấp trên như lâu nay. Mối quan hệ tương tác với các cổ đông khác sẽ phải tham khảo, dẫn chiếu dựa trên sự tuân thủ pháp luật và các thông lệ quản trị doanh nghiệp hiện đại.

Một điểm cần lưu ý trong vai trò cổ đông với cơ quan đại diện vốn nhà nước đó là sự hỗ trợ, can thiệp về nhiều mặt nhằm mục tiêu thúc đẩy doanh nghiệp hoạt động hiệu quả hơn. Tuy nhiên, nhìn vào không ít doanh nghiệp có các tồn tại, mâu thuẫn nội bộ, yếu kém mà SCIC phải xử lý trong những năm qua cho thấy, vai trò này không dễ thực hiện. Đơn cử, CTCP Da giày Đông Anh có vốn điều lệ 9,2 tỷ đồng, vốn nhà nước 45% do SCIC đại diện.

Suốt trong vòng 7 năm, do một nhóm cổ đông thao túng, Công ty không tổ chức Đại hội đồng cổ đông, vai trò cổ đông nhà nước không được công nhận. Nhờ những nỗ lực đấu tranh và phải “nhờ” đến tòa án, các cơ quan nhà nước, ủy ban nhân dân, SCIC mới khôi phục được quyền cổ đông, thực hiện tái cơ cấu Công ty và đến năm 2015 mới hoàn tất việc bán vốn, với giá trị gấp gần 4 lần giá khởi điểm.

Với doanh nghiệp có tới hơn 3.500 lao động, trong đó đa số là lao động nữ, mọi quyết định đều phải được SCIC cân nhắc kỹ, bởi phía sau đó là sự sống còn của doanh nghiệp và cuộc sống của hàng ngàn gia đình.

Từ kinh nghiệm và những nút thắt thực tế tại SCIC cho thấy, có rất nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu, xem xét kỹ khi thành lập các cơ quan, tổ chức quản vốn nhà nước. Các tổ chức này phải được tổ chức như thế nào để bảo đảm được việc tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản lý nhà nước; sớm xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các bộ, ủy ban nhân dân đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp, khắc phục được những bất cập như phân tán, chồng chéo trong quản vốn nhà nước tồn tại bấy lâu nay.

Mặt khác, mô hình này cần phù hợp với tiến trình các DNNN đang cổ phần hoá mạnh mẽ, theo đó Nhà nước sẽ không còn là ông chủ của doanh nghiệp theo kiểu mệnh lệnh hành chính, mà thay vào đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu với cơ chế

cổ đông năng động trong quá trình quản trị doanh nghiệp, tuân thủ các nguyên tắc của cơ chế thị trường.

Rõ ràng, những kinh nghiệm qua hơn 10 năm hoạt động của SCIC, một mô hình với rất nhiều đặc thù và gần như vừa hoạt động, vừa hoàn thiện cơ chế, đã và đang là những “tư liệu” quý cho các cơ quan chức năng trong tiến trình tiếp tục đổi mới quản trị vốn nhà nước ở doanh nghiệp.

Từ kinh nghiệm và những nút thắt thực tế tại SCIC cho thấy, có rất nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu, xem xét kỹ khi thành lập các cơ quan, tổ chức quản vốn nhà nước. Các tổ chức này phải được tổ chức như thế nào để bảo đảm được việc tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản lý nhà nước; sớm xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các bộ, ủy ban nhân dân đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp, khắc phục được những bất cập như phân tán, chồng chéo trong quản vốn nhà nước tồn tại bấy lâu nay.

Mặt khác, mô hình này cần phù hợp với tiến trình các DNNN đang cổ phần hoá mạnh mẽ, theo đó Nhà nước sẽ không còn là ông chủ của doanh nghiệp theo kiểu mệnh lệnh hành chính, mà thay vào đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu với cơ chế cổ đông năng động trong quá trình quản trị doanh nghiệp, tuân thủ các nguyên tắc của cơ chế thị trường.

Rõ ràng, những kinh nghiệm qua hơn 10 năm hoạt động của SCIC, một mô hình với rất nhiều đặc thù và gần như vừa hoạt động, vừa hoàn thiện cơ chế, đã và đang là những “tư liệu” quý cho các cơ quan chức năng trong tiến trình tiếp tục đổi mới quản trị vốn nhà nước ở doanh nghiệp.

TS. Nguyễn Đình Cung

Viện trưởng Viện Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)

“Cơ quan quản lý vốn nhà nước phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị vào doanh nghiệp”

Cơ quan quản lý vốn nhà nước phải là một nhà đầu tư chủ động, trả lời được các câu hỏi mà hiện tại Chính phủ cũng không dễ đưa ra như: hiện đang có bao nhiêu tài sản công có tính thương mại, nằm ở đâu, dưới dạng nào, cái nào đang sinh lợi, cái nào kém hiệu quả, cái nào cần tiếp tục để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế hay vốn “mồi”, cái nào cần thoái để trả lại không gian cho đầu tư tư nhân?...

Tuy nhiên, quan trọng nhất là sẽ không có một cơ quan vừa làm chức năng hoạch định chính sách, điều tiết, quản lý thị trường, lại vừa quyết định đầu tư, kinh doanh.

Dù gọi với cái tên gì đi chăng nữa, thì cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp sẽ phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị mang tính vụ việc vào quản lý và sử dụng tài sản nhà nước, làm sai lệch mục tiêu chiến lược và dài hạn của đầu tư nhà nước.

TS. Lê Đăng Doanh

Chuyên gia kinh tế

Việc lập một “siêu Ủy ban” quản lý vốn nhà nước chỉ là giải pháp quá độĐể giải quyết yêu cầu bức thiết của nền kinh tế, các bộ, ngành đã đưa ra giải pháp thành lập một Ủy ban quản lý vốn và đầu tư tại DNNN, bao gồm cả SCIC. Tuy nhiên, dù là mô hình nào cũng có ưu-khuyết riêng.

Cụ thể, ưu điểm của mô hình này là khắc phục được hiện tượng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” như hiện nay, giải phóng các bộ, ngành khỏi nhiệm vụ quản lý doanh nghiệp nhà nước và đại diện chủ sở hữu, khắc phục các biểu hiện của “lợi ích nhóm”. Các Bộ khi đó chỉ tập trung vào nhiệm vụ quản lý nhà nước, xây dựng và thực thi pháp luật.

Nhược điểm của mô hình này là chuyển nhiệm vụ hành chính từ nhiều bộ vào một “siêu Ủy ban” hành chính khác.

Nếu Ủy ban này được giám sát chặt chẽ, hoạt động công khai, minh bạch, cán bộ có trách nhiệm giải trình, chấm dứt mọi hành động can thiệp ngoài pháp luật vào hoạt động của DNNN thì sẽ mang lại tiến bộ nhất định.

Điều này không dễ thực hiện trong khuôn khổ hệ thống quyền lực và các mối quan hệ đan xen rất phức tạp hiện nay. Sẽ là một thách thức rất lớn đối với đội ngũ lãnh đạo và cán bộ của Ủy ban đầy quyền lực này trước những cám dỗ quá lớn, trong khi chế độ đãi ngộ cho họ còn chưa hợp lý.

Một lo ngại khác là khối tập đoàn, tổng công ty quá lớn, đa dạng, quản lý số vốn rất lớn, lại kinh doanh trong môi trường đầy biến động hiện nay mà chế độ tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm chưa rõ ràng, rất có thể dẫn đến tình trạng “quá tải” của Ủy ban.

Vì vậy, Ủy ban chỉ là giải pháp “quá độ”, trong khi giải pháp căn cơ là thực hiện cải cách thể chế một cách toàn diện và có hệ thống tiêu chí quản trị công hiện đại, công khai, minh bạch, chế độ giải trình nghiêm ngặt.

TS. Quách Mạnh Hào

Giảng viên ngành tài chính tại Đại học Lincoln, Anh

“Cần thành lập một tổ chức kinh doanh đúng nghĩa”

Cơ quan quản lý vốn nhà nước phải là một nhà đầu tư chủ động, trả lời được các câu hỏi mà hiện tại Chính phủ cũng không dễ đưa ra như: hiện đang có bao nhiêu tài sản công có tính thương mại, nằm ở đâu, dưới dạng nào, cái nào đang sinh lợi, cái nào kém hiệu quả, cái nào cần tiếp tục để thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế hay vốn “mồi”, cái nào cần thoái để trả lại không gian cho đầu tư tư nhân?...

Điều quan trọng là sự tách biệt giữa yếu tố nhà nước - làm chính sách và giám sát, với yếu tố kinh doanh - tạo ra giá trị cho cổ đông. Có thể thành lập công ty đầu tư theo mô hình Temasek của Singapore, trong đó HĐQT và lãnh đạo, nhân viên đều được tuyển chọn công khai với đãi ngộ tốt theo kết quả kinh doanh. Những cá nhân xuất sắc sẽ đại diện vốn tại các công ty có vốn nhà nước.

Nhà nước là cổ đông thì người đại diện cổ đông nhà nước cũng là cổ đông, nhưng khác cổ đông thông thường ở chỗ, họ là một người làm thuê. Thông lệ đơn giản nhất cho việc này là thuê người giỏi về lĩnh vực kinh doanh của doanh nghiệp làm đại diện, đãi ngộ cho họ xứng đáng.

Khi đó, Chính phủ chỉ cần giám sát kết quả kinh doanh của công ty đầu tư đó thông qua các chỉ tiêu định trước, trong đó có lợi nhuận nộp ngân sách.

Nhà nước được hiểu là người làm chính sách và giám sát chính sách, nên khi đóng vai trò cổ đông, cần phải tách biệt chức năng này.

Tuy nhiên, để quản lý vốn nhà nước hiệu quả, cần thành lập một tổ chức kinh doanh đúng nghĩa. Tổ chức này phải tách biệt khỏi vấn đề tạo lập chính sách và giám sát đặc trưng của các cơ quan nhà nước. Temasek của Singapore có thể là một ví dụ điển hình cho điều này. Quan trọng nhất vẫn là con người. Họ phải là những người kinh doanh thực sự.

PV

Ý kiến của bạn