VNHN - Mỗi quốc gia đều có quy định riêng về trình tự thủ tục soạn thảo dự luật.Ở một số nước, việc soạn thảo luật được thực hiện rất chuyên nghiệp do những người có chuyên môn đảm nhiệm. Đó chính là những tài liệu, kinh nghiệm tốt cho nước ta trong việc chuyên nghiệp hóa việc soạn thảo văn bản.
Ảnh minh họa
Kinh nghiệm tại một số quốc gia
Ở Anh, việc soạn thảo dự luật do những người soạn thảo luật chuyên nghiệp thực hiện. Họ là các công chức (luật sư công) làm việc cho Văn phòng soạn thảo luật trực thuộc Văn phòng Chính phủ của Anh. Văn phòng này được thành lập từ năm 1869 bao gồm các luật sư công giàu kinh nghiệm chỉ chuyên làm công tác “soạn thảo” (quy phạm hóa) các dự luật mà Chính phủ trình Nghị viện. Hiện tại, Văn phòng này có 50 chuyên gia soạn thảo cùng với 15 chuyên viên hỗ trợ. Đối với các văn bản dưới luật, công việc soạn thảo lại do các luật sư công làm việc cho các Bộ, ngành thực hiện.
Tại Canada, Bộ Tư pháp Canada có trách nhiệm soạn thảo tất cả các văn bản luật do Chính phủ trình. Người soạn thảo luật phải là luật sư, được đào tạo chuyên nghiệp về kỹ năng soạn thảo văn bản. Ngoài kỹ năng soạn thảo, các luật sư còn là những chuyên gia nghiên cứu theo từng lĩnh vực cụ thể như hiến pháp, hình sự, dân sự. Một người làm công tác soạn thảo được đào tạo cả về hệ thống thông luật và hệ thống dân luật. Văn phòng lập pháp thuộc Bộ Tư pháp có 250 người trong đó có 100 người chuyên soạn thảo văn bản.
Việc soạn thảo dự án luật được tiến hành song song bằng cả tiếng Anh và tiếng Pháp do Canada sử dụng 2 ngôn ngữ chính thức. Các cán bộ soạn thảo là chuyên gia hàng đầu về kỹ thuật soạn thảo văn bản của Bộ Tư pháp có trách nhiệm chuyển hóa nội dung chính sách thành ngôn ngữ luật (quy phạm hóa chính sách). Trách nhiệm của cán bộ soạn thảo văn bản là phải bảo đảm chính sách được ban hành và quy phạm hóa phải phù hợp với pháp luật hiện hành, không mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản khác và phải bảo đảm việc thi hành. Cán bộ soạn thảo có trách nhiệm quy phạm hóa chính sách nhưng không được quá xa với chính sách đã được phê duyệt. Ở Canada, để trở thành cán bộ soạn thảo chuyên nghiệp, trước tiên, cán bộ soạn thảo được đào tạo về kỹ năng soạn thảo với các yêu cầu khắt khe.
Thậm chí, để đào tạo cán bộ soạn thảo chuyên nghiệp, Ở Canada, những người đã tốt nghiệp đại học còn phải học chương trình đào tạo cán bộ soạn thảo trong vòng một năm do trường đại học rất nổi tiếng tổ chức. Ngoài ra, để đào tạo một cán bộ soạn thảo văn bản chuyên nghiệp phải mất ít nhất 10 năm và phải tổ chức theo mô hình tập trung. Việc tuyển chọn cán bộ làm công tác soạn thảo cũng rất chặt chẽ. Nguyên tắc tuyển chọn cán bộ soạn thảo là lựa chọn người có tâm huyết, có thái độ tốt và sẵn sàng gắn bó lâu dài với công tác soạn thảo văn bản, đam mê với công việc, kỹ năng tư duy tốt và sau đó sẽ phải làm một số bài kiểm tra về kỹ thuật viết. Quá trình tuyển chọn, Văn phòng lập pháp sẽ đưa ra các yêu cầu và rất nhiều vấn đề yêu cầu người soạn thảo phải xác định được tuần tự công việc sẽ phải thực hiện, loại những thông tin, nội dung không cần thiết nào sau đó mới tiến hành soạn thảo. Nếu không bảo đảm việc sắp xếp logic, hợp lý thì sẽ không được lựa chọn.
Ở Trung Quốc, việc soạn thảo được thực hiện bởi Ủy ban Pháp chế của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc tại Văn phòng Pháp chế của Hội đồng Nhà nước. Trong bất kỳ trường hợp nào thì việc soạn thảo cũng do một ban đặc biệt soạn thảo, ban này được thành lập với thành phần là chuyên gia kỹ thuật, công chức chính phủ hàng đầu và chuyên gia pháp lý cho từng dự luật cụ thể.
Ở Nhật Bản, các bộ, cơ quan ngang bộ trên cơ sở yêu cầu về hoạt động quản lý nhà nước thuộc phạm vi mình phụ trách để đề xuất chính sách, yêu cầu xây dựng các luật. Mỗi bộ đều có các ban pháp chế chịu trách nhiệm xây dựng văn bản do bộ mình chủ trì. Điều này tạo nên tính chuyên nghiệp tương đối trong hoạt động xây dựng pháp luật ở các Bộ. Người làm việc ở các Ban này đều là công chức có kinh nghiệm, được luân chuyển thông qua các Bộ và Cục Pháp chế Nội các (trong nhiều trường hợp, các Bộ đặt hàng để Cục Pháp chế Nội các soạn thảo). Các chính sách thể hiện trong dự luật và dự thảo được đưa ra thảo luận và lấy ý kiến các bộ, cơ quan liên quan. Trong trường hợp còn ý kiến khác nhau thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm đưa ra phương án dung hòa ý chí các bên. Trường hợp không thể giải quyết được thì không trình dự luật hoặc loại bỏ nội dung đó khỏi dự luật. Trong giai đoạn này, cán bộ của các bộ, cơ quan liên quan, đặc biệt là Cục Pháp chế Nội các đều tham gia vào hoạt động soạn thảo và đại diện cho cơ quan của mình để đưa ra ý kiến, quan điểm và những đề xuất.
Có thể thấy, việc soạn thảo luật của các nước được thực hiện rất chuyên nghiệp. Việc soạn thảo có thể do Văn phòng lập pháp thuộc Bộ Tư pháp (Canada, Hồng Kông) hoặc đơn vị soạn thảo chuyên nghiệp thuộc Chính phủ như Nhật Bản, Trung Quốc. Bên cạnh đó, một số nước có đơn vị soạn thảo chuyên nghiệp phục vụ đại biểu Quốc hội trong nghiên cứu, đề xuất chính sách và soạn thảo luật (Canada, Mỹ) hoặc chí ít việc soạn thảo cũng phải do bộ phận pháp chế thực hiện. Việc soạn thảo chuyên nghiệp phần lớn do các luật sư nhà nước được đào tạo chuyên môn sâu, các chuyên gia có kỹ năng soạn thảo văn bản thực hiện. Quy định này khác hẳn với Việt Nam, nơi mà cán bộ làm công tác xây dựng chính sách đồng thời là người soạn thảo văn bản pháp luật.
Các nghị sỹ được hỗ trợ soạn thảo dự luật
Pháp luật của nhiều nước yêu cầu các dự luật khi trình ra nghị viện phải được thể hiện thành văn bản dưới dạng chương, điều cụ thể chứ không phải chỉ là các ý tưởng lập pháp chung chung. Nhưng thực tế không thể đòi hỏi các nghị sĩ có sáng kiến lập pháp phải am hiểu một cách tường tận về các vấn đề pháp luật để có thể tự mình soạn thảo một cách hoàn chỉnh các dự luật. Giúp đỡ cho các nghị sĩ trong việc soạn thảo các dự luật thường là những cơ quan chuyên biệt của nghị viện.
Kinh nghiệm ở nghị viện nhiều nước (trong đó có Việt Nam) cho thấy mặc dù quyền trình dự luật của nghị sĩ được Hiến pháp công nhận song số lượng dự án luật do các nghị sỹ đệ trình được Quốc hội thông qua lại rất hạn chế. Do đó, để hỗ trợ các nghị sỹ trong việc trình các sáng kiến pháp luật, nghị viện nhiều nước thành lập Văn phòng lập pháp thuộc nghị viện gồm nhiều chuyên gia có trình độ chuyên môn về pháp luật, có nhiệm vụ giúp các nghị sĩ chuẩn bị và trình các dự luật. Phần lớn các ý tưởng lập pháp của các nghị sĩ được Văn phòng lập pháp hỗ trợ trong quá trình xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản. Văn phòng này có trách nhiệm “biến” các ý tưởng của các nghị sỹ thành các quy định của pháp luật. Nghị sĩ trước hết phải cung cấp cho những chuyên gia của bộ phận này những thông tin cần thiết về ý tưởng của mình, nhất là về định hướng chính trị mà nghị sĩ theo đuổi, về nguồn gốc của vấn đề và kèm theo đó là các tài liệu cơ sở để tạo điều kiện thuận lợi cho công việc soạn thảo. Nhìn chung, việc chuẩn bị một dự luật cho các nghị sĩ luôn luôn đòi hỏi sự tham gia của một nhóm các chuyên gia với sự trợ giúp của các nhà nghiên cứu, các chuyên gia mà nghị sĩ có thể yêu cầu hỗ trợ trong quá trình soạn thảo.
Một số nước trên thế giới, dự luật do nghị sỹ trình sẽ do bộ phận soạn thảo của nghị viện thực hiện. Canada là một ví dụ, bất cứ thành viên nào của Hạ nghị viện muốn soạn thảo và trình dự luật phải đưa ra ý tưởng và nội dung cụ thể để bộ phận soạn thảo của nghị viện soạn thảo dự thảo văn bản. Bộ phận soạn thảo của nghị viện có 4 người. Nguyên tắc hoạt động dựa trên cơ sở bảo mật thông tin. Khi có đề xuất xây dựng luật, bộ phận này ngoài việc chuẩn bị theo đề nghị của đại biểu có trách nhiệm thường xuyên trao đổi ý tưởng và cách thức thể hiện ý tưởng xây dựng luật của nghị sỹ. Trong giai đoạn dự luật trình Hạ nghị viện và Thượng nghị viện, bộ phận soạn thảo tiếp tục hỗ trợ đại biểu trong quá trình chỉnh lý dự luật. Bộ phận soạn thảo có trách nhiệm tư vấn cho các nghị sỹ trong quá trình chuẩn bị dự luật để được chấp thuận cao. Đối với những vấn đề phức tạp, dễ chồng chéo về phạm vi thì phải xin ý kiến bộ phận tư vấn, đối với vấn đề về tài chính thì phải xin ý kiến của Chính phủ.
Bài học kinh nghiệm với Việt Nam
Trên thực tế, chính sách đúng đắn, nhưng chưa chắc việc quy phạm hoá chính sách đã phản ánh đúng yêu cầu của xã hội, phù hợp với thực tiễn. Về ý tưởng này, theo các tác giả Ann và Robert Seidman, mối quan hệ giữa chính sách và việc thực hiện một cách chi tiết chính sách này giống như việc “xây một ngôi nhà mới” mà các thành viên gia đình sẽ mang ý tưởng của mình ra thảo luận với kiến trúc sư và mô tả chi tiết nhu cầu của họ về ngôi nhà. Nếu không có sự hỗ trợ của kiến trúc sư, các thành viên trong gia đình chỉ có thể xác định một cách mơ hồ những gì họ nghĩ về ngôi nhà. Tương tự như vậy, trong việc “dịch” các điều khoản rộng của một chính sách ra các chi tiết của một dự luật thì người soạn thảo đã tham gia vào quá trình xác định chi tiết của chính sách đó. Giữa chính sách và luật pháp có một khoảng trống đang tồn tại...Người làm công tác soạn thảo đóng góp một cách tích cực cho việc lấp khoảng trống giữa chính sách và văn bản pháp luật với mục đích là làm cho chính sách đó trở nên có hiệu lực và khả thi.
Soạn thảo văn bản pháp luật là hoạt động khoa học, đồng thời là một nghề đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao. Tuy nhiên, hiện nay đa số các cơ quan đang tổ chức soạn thảo các dự thảo văn bản pháp luật chủ yếu dựa vào kinh nghiệm. Có rất ít các chuyên gia được đào tạo một cách bài bản về lĩnh vực này. Theo kết quả khảo sát vào năm 2014, nhiều đánh giá cho rằng kỹ năng soạn thảo của cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự tốt. Có tới 63% người trả lời đánh giá kỹ năng soạn thảo ở mức trung bình so với 12% số người người trả lời có kỹ năng soạn thảo tốt. Nguyên nhân là do soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu do cán bộ chuyên môn đảm nhiệm, họ không được đào tạo về luật một cách bài bản nên còn nhiều hạn chế về kỹ thuật lập pháp.
Bên cạnh đó, một số nguyên nhân khác làm cho số lượng các chuyên gia có kinh nghiệm, có khả năng soạn thảo chuyên nghiệp đã ít lại càng trở nên “khan hiếm”. Số lượng chuyên gia soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày càng thiếu hụt do điều động sang làm các công tác quản lý. Nguồn nhân lực có chuyên môn làm công tác xây dựng pháp luật không ổn định do cơ chế đãi ngộ thấp nên không giữ chân được những người có năng lực; cán bộ trẻ làm công tác nghiên cứu được bổ sung hàng năm nhưng còn thiếu kinh nghiệm nghiên cứu, phân tích chính sách và soạn thảo văn bản pháp luật; Cơ chế phối hợp giữa các đơn vị trong cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tốt; Việc soạn thảo văn bản chủ yếu do một nhóm chuyên viên thực hiện nên việc kết nối giữa phân tích chính sách và soạn luật thiếu tính chuyên nghiệp, ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo không đáp ứng được yêu cầu; Việc phân công soạn thảo văn bản pháp luật không đúng chức năng và năng lực, đơn vị được giao không muốn và không có năng lực soạn thảo văn bản pháp luật. Một số đơn vị, cán bộ hầu như chưa được tham gia bất cứ khóa tập huấn nào. Kiến thức thu nhận được hầu hết thông qua kinh nghiệm làm việc thực tế và tự học. Có tới 83% cán bộ thẩm định và 77% cán bộ thẩm tra cho rằng kỹ năng chuyên môn còn hạn chế và cần chuẩn hóa các chức danh này để bảo đảm tính chuyên nghiệp. Ở địa phương có 79% người trả lời nguồn nhân lực làm công tác soạn thảo, thẩm định và thẩm tra hiện nay còn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng và cần chuyên nghiệp hóa cho cả khâu soạn thảo, thẩm định và thẩm tra.
Do đó, trong tình hình hiện nay, khi mà hệ thống pháp luật đã tương đối đầy đủ, chiến lược lâu dài sắp tới cần phải đặt ra ngay từ bây giờ là cần chuyên nghiệp hóa đội ngũ làm công tác xây dựng pháp luật nhằm: (1) Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực xây dựng chính sách, soạn thảo văn bản từ đó nâng cao chất lượng văn bản pháp luật; (2) Bảo đảm tính khả thi của chính sách, pháp luật, giảm tải công đoạn soạn thảo văn bản pháp luật thông qua việc chuẩn hóa các chức danh, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định văn bản pháp luật; (3) Sử dụng hiệu quả về thời gian, nhân lực cho công tác soạn thảo ban hành văn bản và thi hành pháp luật.
Chuyên nghiệp hóa trong soạn thảo văn bản bảo đảm giảm thiểu những sai sót trong kỹ thuật lập pháp và bảo đảm việc chuyển tải chính sách thành ngôn ngữ pháp lý. Bảo đảm tính chuyên nghiệp trong xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách cần phải được tăng cường. Do đó, để bảo đảm chất lượng của các dự án luật luật, pháp lệnh trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội thì Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra hồ sơ, chỉnh sửa về kỹ thuật lập pháp của tất cả các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Luật năm 2015 quy định cơ chế hỗ trợ Đại biểu Quốc hội trình dự án Luật, theo đó, Văn phòng Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp có trách nhiệm hỗ trợ Đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình dự án Luật, pháp lệnh nhưng thực tế chứng minh là cơ chế này chưa thực sự hiệu quả. Cần nghiên cứu để quy định cụ thể trách nhiệm của các Ủy ban trong việc hỗ trợ Đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo dự án luật, pháp lệnh vì các ủy ban của Quốc hội đều có bộ máy giúp việc có trình độ chuyên môn cao, có hiểu biết về từng lĩnh vực pháp luật, nên có thể hỗ trợ cho các Đại biểu Quốc hội hiệu quả hơn.
Chuẩn hóa các chức danh chuyên môn (soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản được đào tạo bài bản theo từng chức danh cụ thể) đối với cả các cơ quan ở trung ương và địa phương. Các cán bộ làm việc tại các đơn vị chuyên môn, các sở ngành chỉ làm công tác xây dựng chính sách (xây dựng chính sách, đề cương chi tiết dự thảo văn bản pháp luật, tiến hành tổng kết, đánh giá thực tiễn xây dựng báo cáo đánh giá tác động). Các bộ, cơ quan ngang bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cần có bộ phận soạn thảo văn bản chuyên nghiệp, được đào tạo bài bản về kỹ năng soạn thảo văn bản.
